王程韡：政策学习的障碍及其超越：以中国国家饮用水标准为例

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● 王程韡   

    摘要：本文通过对政策学习理论的梳理，借鉴了Latour的联结社会学的概念，对政策学习的社会性作了拓展，并将政策学习的问题定义为政策相关的行动者网络和异质性理念的共同演化。作者认为，在政策学习的过程中，随着网络联结的固化和知识集合稳定为“共识”，政策学习的障碍也由此“共生”；相反，由处在不同网络联结关系中行动者的个体学习所引发的多样性的“失衡”，也为政策学习障碍的超越奠定了必要性的基础。本文进而以中国饮用水标准20年演变过程为例，验证了政策学习障碍的生成及其超越的机制。
    作者认为新标准的推出是在新的行动者加入的情况下原有的“环保”问题被转译成“公共安全”问题所致。同时，反思了饮用水标准本身被20世纪70、80年代和21世纪两次标准化繁盛时期边缘化的原因。最终针对标准执行过程中“公共”贯彻的不彻底以及没能透彻的理解“安全”的含义等社会体制方面的阻力，揭示了新饮用水标准在执行中可能面临的深层次困难。
    关键词：政策学习；饮用水标准；行动者网络
    *作者：王程韡，清华大学科技与社会研究中心E-mail：chengwei.thu@gmail.com
    **本研究受到国家自然科学基金面上自由项目“转型期中国政策议程的触发机制研究”（70673042）的资助。
     
    当今时代，学习无疑已经成为知识经济时代的核心主题。正如伦德维尔（Lundvall，1992）在《国家创新系统：走向创新和交互学习的理论》一书中所言，“在现代经济当中最重要的资源是知识，最重要的过程就是学习”。在当代，人们不仅关注旨在提升技术和创新能力的技术学习（technological learning ）的重要性，而且也也越来越关注政策学习（policy learning ）的重要性，因为，技术学习的发生除了需要特殊的制度环境（Rosenberg ，1982；Nelson，1993）之外，知识经济的快速发展和变化意味着许多原有的政策会被荒废，而需要重新设计、更新或重塑政策并使其与这种发展和变化相适应（Gu Lundvall ，2006）。尽管上述结论更多地是从国家创新系统的视角得出的，但政策学习对于经济和社会发展不可或缺的作用仍然可见一斑。显然，对处在发展阶段的中国而言，通过政策和制度上的不断改进来实现追赶目标显得更为重要。
    然而，实践表明，有效的政策学习并不会自发产生，或者说，在政策学习的过程中往往会遇到种种障碍而使得政策本身的变迁不能满足其社会环境发展的要求。我国的国家饮用水标准就遇到了这样的困难：原本以保护人们身体健康和保证其生活质量为出发点所制定的国家饮用水标准，却自1985年推出首个国标后一直经历了21年才推出重新修订的版本，远远超过了我国《标准化法》及其实施条例所规定的至少5年需要复审一次的原则。那么，究竟是什么因素阻碍了国家饮用水标准的政策学习呢？这些障碍后来又是如何被克服的呢？
     
    一、政策学习障碍的社会性分析
     
    在公共政策的理论框架下，政策学习是围绕作为政治科学的基本概念之一的“难题”（puzzling ）展开的（B raun Benninghoff，2003）。
    如赫柯罗（Heclo ，1974：306）认为，政策学习是一种无意识的行为，往往来源于政府对某种社会或环境的激励所做出的“反应中的转变”。
    而P.A.霍尔（Hall，1993）认为，政策学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意性尝试”。不管这个难题是来自于政府自身的自觉还是社会外力的推动，政策学习的本质都落在了一种对达到（或修正）政策理念体系规则的思考和对行为意图的持续改变之上（Sabatier，1993）。而承认“学习”和“改变”之间存在某种内在联系，也为人们从其定义本身以外去理解政策学习提供了另外一条思路。
    作为正常公共政策重要组成部分的政策学习，是政策变迁（policy changing）的主要动力来源。一般而言，不同的政策学习会导致不同的政策变迁（HowlettRamesh，1995）。尽管如此，政策学习未必一定导致政策的变迁，相反，在很多时候，政策的相对稳定同样是政策学习的结果；而且，政策的改变也可能并非由政策学习所推动。正因为面临无法判断是否是学习导致了政策变迁这一难题，P.A.霍尔（Hall，1993）只得承认，政策学习在自治国家（autonomous state）中是普遍存在的，区别仅在于学习范围的不同，即从一般的政策网络到更广泛的政策社群的变化，进而体现出政策理念（ideas）从“满意和调整”到“引进新政策”并最终再到“范式（paradigm）的突变”的阶段性特征。由此看来，政策学习的终极目标可被视为一种权威性理念和政治话语的更迭，而其面临的障碍就似乎只是存在于理念产生和传播过程中所可能遇到的困难，或更为根本地说来自于旧范式的负隅顽抗。虽然，P.A.霍尔（Hall，1993）极力规避在“政府”和“社会”之间作出刻板的二分，但此前的国家理论（state theory）还是在他的范式框架中留下了影子——这种三阶段的划分，特别是仅仅在第三阶段才强调真正意义上的社会互动的做法，无疑暗含着对“常规状态”下社会学习广泛性的否定；此外，在单一范式下理念本身所体现出的“一致性”也可能由此被过分地强调。于是，在理念如何产生这一问题上，便只能归结到诸如政策专家等少数人的“灵机一动”。
    事实上，政策理念的来源并非如此单一。理念本身在社会运行的过程中，也会受到各种社会力量的影响而逐渐发生偏离——这正是社会建构主义「1]对政策学习所持的基本观点（王程韡，2008）。所谓建构，是指社会世界是通过思想、信念和知识等主观过程建构出来的、表现为一种客观“实在”的东西，进而，人们又会领会、遵从并再生产这种“实在”（Berger Luckmann ，1966）。基于这种观点，今天被人们认为是约定俗成的几乎所有的东西，都可被视为由异质的行动者共同磋商所形成的结果。由此说来，任何行动者也都是转义者（mediator）而不是中介者（intermediary ）；而所谓的“社会维度”和“社会情境”，则更多地体现为被解释的终点而并非起点（Latour，2005）。[2]这也就意味着，我们要在承认社会运行可选择性的基础上，打开“实在”的“黑箱”从而进一步去探究行动者之间所构成的关系对选择本身所产生的影响。总之，在建构主义看来，每一个处在网络中的行动者都可能会对政策学习的理念有所贡献。即便是作为政策学习范本的理念本身，也更多地体现为整个网络知识集合的不断演变。质言之，行动者之间的联结从相互影响与调整到稳固，集合中的知识从异质到收敛的过程，就是政策学习的过程。由此，政策学习的社会性也就超越了“对占统治地位的因果性信念的政策目标和范围的重构”的结构性描述（May ，1992）。（可以被认为是反映了政策知识生产程序的）政策议程相关的行动者网络与其知识集合的共同演化（co-evolution），便自然成为了我们看待政策学习本质的新视角。
    仍需指出的是，由于在联结稳定化和“共识”形成以后，使主观过程客观化的“黑箱化”将成为行动者网络演化所必须历经的下一个步骤，后续政策学习的障碍也就由此“共生”出来：在网络关系逐渐趋向稳定的过程中，网络本身所分享的集体知识也将相应沉淀下来，成为惯例（routine）、文化乃至制度「3]之类的东西。所以，在网络极力减少环境变化之不确定性的同时，也加剧了其自发地打开旧联结、建立新联结以及挑战旧知识、创造新知识的困难——因为任何“反常”的产生面对的不完全仅仅是一个小小的片段（fragment ）的改变，甚至可能还会是整个网络的倾覆。从这个意义上说，政策学习之知识产生过程本身所自然产生出的刚性（rigidities ）或者说路径依赖（path dependence ），恰恰就是造成政策学习障碍的原因。由此说来，政策学习的障碍也同样成了政策变迁过程中的“常态”。然而这种障碍最终并非是不可打破和不可超越的，因为，嵌入在多向度社会中的行动者可能存在于不同的网络联结之中，从而不同的“共识”就有可能会进一步在同一个个体上化约和积累为独特的、异质性的、新的知识子集。也就是说，不仅对整个网络，而且对行动者自身的利益和传统都会呈现出一定程度的异质性，进而在表现为不同参照依赖的认知模式之下，行动者的个体学习都为整个网络的政策学习开辟新的可能性。质言之，无论是否有新的行动者加入网络，个体学习所引发的多样性的“失衡”都会为超越政策学习的障碍奠定必要性的基础。
     
    二、中国国家饮用水标准的政策学习
     
    饮用水的质量直接关系到人们的健康。世界卫生组织（WHO ）的调查显示：全球80%的疾病和全球50%的儿童死亡都是由于饮用水污染造成的。中国是世界上水资源最匮乏的国家之一，人均水资源占有量只相当于世界人均水平的1/4.在全国600多个城市中，有400多个城市供水不足，其中严重缺水的城市有110多个。然而，时下水污染的日益加剧，不仅造成了“污染性缺水”矛盾的深化，更威胁着约3.2亿人口的饮水安全（赵文耕，2007；蒋明倬，2008）。本来，制定生活饮用水卫生标准，就是从保护人们的健康和保证人类生活质量出发，对饮用水的各种因素（物理、化学和生物）以法律形式作出量值规定，以及对为实现量值所采取的有关行为规范的规定，它是经国家有关部门批准，以一定形式发布的法定卫生标准。而饮用水标准的社会形成过程本身，也为饮水安全的政策学习提供了一个良好的发展舞台（J ？rgensen S？rensen ，1999）。
    （一）环保旗帜下的“85国标”
    1.此前，上海市人民政府还颁布了《上海市自来水质标准》（1950），这也是新中国成立后最早的一部地方性用水水质标准。
    应该说，半个多世纪前，我国已有制定饮水安全标准的先例，1954年卫生部所拟订并于翌年5月在北京、上海、天津等12个大城市试行的《自来水水质暂行标准草案》，堪称新中国最早一部全国性生活饮用水技术法规。[4]随后，国家又进一步发布实施了《饮用水质标准》（建委、卫生部，1956）、《生活饮用水卫生规程》（建工部、卫生部，1959），以及《生活饮用水卫生标准（TJ20276）》（国家基建委、卫生部，1976）等标准性文件。在饮用水标准化工作的初期，对微生物、一般化学和感官指标等技术要求的控制成为了工作的重点（三者的标准指标分别为15项、17项和23项），只是出于可行性方面的考虑，当时并未将其作为强制性的卫生标准要求。
    1985年，卫生部组织专家，根据国情并吸取世卫组织（WHO ）的《饮用水质量标准》及美国《一级饮用水水质规程》和《二级生活饮用水水质规程》中的先进部份，制定了《生活饮用水卫生标准》并于1985年8月16日发布，翌年10月10日实施，共五章22条。在形式上，它由卫生部以国家强制性卫生标准的形式发布（GB5749285），增加了标准本身的法律效力。在内容上，水质指标也由23项增加至35项，要求更加严格。在全部35项标准当中，感官性状和一般化学指标15项，主要为了保证饮用水的感官性状良好；毒理学指标15项、放射指标2项，是为了保证水质对人不产生毒性和潜在危害；而细菌学指标3项，是为了保证饮用水在流行病学上的安全。除了在这些法定的量的限值之外，标准还包括了法定的行为规范，即为保证生活饮用水各项指标达到法定量的限值，以及对集中式供水单位生产的各个环节的法定行为规范等。
    值得注意的是，虽然在“85国标”制定之时，国家标准局「5」已经成立，但是，至少从实际情况来看它并未在饮用水标准的形成中发挥核心作用。此时，有关饮用水标准的行动者网络也相对简单：仅由负责“建”各地自来水厂（公司）的建设部（建委）及其附属部门「6」和负责“查”标准指标的卫生部及其附属部门组成。因此，由该简单网络（见图1）所产生的知识集合也是相对简单的：由于网络的建立更多地体现为国家在环保方面的要求「7」，而学习的范本也来自于发达国家成熟的技术体制，结果是网络中的行动者更倾向于将饮用水标准当作是环境保护的“终极标尺”。
    随着这种认知上的倾向进一步深化为组织职能的重要组成部分，网络联结本身及其知识集合所产生的“惯性”也开始根深蒂固。
    （二）二十年突破的尝试
    如前所述，一旦作为“终极标尺”而存在，网络中就很难从内部产生改变的动力（标尺之隐喻本身即意味着其不变性），这种状况直到20世纪90年代中期以后才发生改观。不过，此时距“85国标”的推出已经过了近十年。20世纪80年代以后，我国水污染的形势明显加剧。由于水资源的过度开发以及对污染不加防治，许多地方有河无水，有水皆污，洼淀枯竭，造成严重的环境问题（中国工程院，2000）。1993年的统计数字显示，全国有333个建制市缺水，其中因水源污染造成缺水的99个，许多城市的自来水厂都不得不另选水源或停止供水。1994年7月中旬，淮河暴发恶性水污染事件，自来水厂被迫停止供水54天之久（邵斌，2003）。
    针对污染导致的水质下降的状况，政府相关部门除了进一步加强环境保护立法之外「8」，也开始结合国际经验对终端控制标准进行反思。
    1995年和1997年，卫生部和建设部曾两次组织专家修订原有标准，并上报国家质量技术监督局，但都因“种种原因”被搁置；2000年卫生部再次组织专家修订该标准，依旧无果（朱红军等，2006）；2001年卫生部终于独立颁发了《生活饮用水卫生规范》，检测标准共计96条，包括34项常规检测和62项非常规检测；2005年建设部也独立出台了《城市供水水质标准》，将指标提升到103项。然而，由于上述标准属于行业标准，主要是针对本行业所制定的技术规范，其层次低于国家标准，并且由于建设部管辖自来水公司和城市供水系统，卫生部主要针对卫生监督检测部门，“多出几项，检验还是不检验，肯定会有矛盾”（朱文轶、陈超，2007），因此，在原“85国标”并没有被新的版本所取代的情况下，实际操作中还是遵从更“高”一级的旧国标行事。
    虽然，2001年10月11日国家标准化管理委员会（简称“国标委”）的成立预示了这个主管机构将在全国的标准化管理工作中发挥更为积极的作用，甚至将在打破原有网络联结方面有所作为，然而，从政府赋予其“促进我国质量水平整体提高”和“应对WTO 所带来的挑战”「9」两项基本职能来看，生活饮用水标准被列入国家标准则显然尚需时日。
    因此，无论是想通过实践中的执行使其达成事实标准还是从部门标准上升为法定的国家标准的两条路径实际上都走不通。
    在这二十年间，我们看到的是，在“85国标”的舞台上所建立起来的行动者的个体知识随着系统内部的职能深化而进一步加强。虽然面临着国内外新的严峻形势，个体在积极地进行着政策学习的尝试，但由于“终极标尺”的限制，同时也有职能深化本身所带来的纵向专业化加强等原因，学习的成效始终十分有限。此外，占据结构洞（Structural Hole）「10」位置的新的行动者的出现，虽然从丰富个体学习的意义上来说向着未来的政策学习又迈进了一步，却也同时要求新“共识”的产生必须根植于新建立的网络结构——从而“国标委”这个新“主管机构”对问题的认知，也就成为了新网络建立和新知识产生的先决条件。尽管不能将此全部归结为“历史原因”，但是，如果将一切矛盾仅仅概括为“部门利益冲突”，肯定也是不合理的。毕竟很多时候行动者只是自然地去遵从在以往的网络运行中所产生的惯例，甚至对现实的问题发生了怎么样的变化还并没有完全弄清楚——特别是对于饮用水标准这样的公益性政策而言，很多情况下行动者对于利益的诉求甚至是共通的，根本不存在所谓博弈。无论如何，个体的主动和并非源于内部的新联结的搭建，都可以作为后续政策学习的基础，这一点则是毋庸置疑的。
    （三）什么力量推动了新标准的最终出台
    进入21世纪以来，得益于信息化社会的兴起和公共行政改革的开展，管理机构以外的社会其他力量也开始觉醒，并开始有意或者无意地登上饮用水标准的“发展舞台”。新的行动者的加入不但改变了已有网络中的力量对比，更在引入新理念的意义上为政策学习注入了活力。
    第一股力量就是公众。虽然他们并不能直接参与决策，却可以通过公共议程“用脚投票”。20世纪90年代中期以后，净水器、瓶装水和桶装水或替代品开始在市场中迅速盛行，其主要原因是对“每况愈下”的日常饮用水的不信任和迫于无奈。以瓶装水产业为例：1995年原本只生产瓶装奶饮料的企业娃哈哈开始涉足纯水行业，拉开了这场商业饮用水战争的序幕；1996年乐百氏亦开始进入纯净水行业；1998年农夫山泉“天然水”的加入，促成了“三足鼎立”的局面，直至后来出现了无休止的太空水、富氧水、蒸馏水、矿物质水等无数概念的诸侯混战。「11」利益的趋势使商业水市场成了饮用水健康知识普及的理想场域，而公众则受到了诸如矿泉水和纯净水口水仗的启发，开始日益关注饮水和健康的关系。
    环境方面的专家学者则是另一个重要的游说力量，但他们的目标显然是针对更能发挥决定性作用的政府最高层。2005年“两会”前夕，清华大学的王占生教授与钱易院士、哈尔滨工业大学的李圭白院士、中国疾病预防控制中心环境所的陈昌杰、凌波研究员等18位知名专家一起，共同起草了一份关于尽早修订和颁发国家标准《生活饮用水卫生标准》的建议，并通过担任全国人大环境资源委员会副主任委员的钱易递交到全国人大环境资源委员会。建议书呼吁领导部门能够正视我国生活饮用水水质现状，以大局为重，尽快进行协调，由相关部委联合发布新版《生活饮用水卫生标准》及其配套检验方法，并加强及落实有关科研力量进行水质与健康关系的基础研究（李虎军，2005）。
    公众和专家的参与，使得全社会对生活饮用水问题日益关注。在多方力量的推动下，决策层也开始采用新思路来思考和表述。2005年3月5日，温Jiabao总理在“十届三次”人大的政府工作报告中郑重承诺“让人民群众喝上干净的水”；3月23日，温Jiabao又主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》，计划再解决2000多万农村人口的饮水困难，并且“优先解决对农民生活和身体健康影响较大的饮水安全问题”（同上，2005）。那么，什么才是“安全”呢？直到这时，对“终极标尺”的反思才开始浮出水面。
    在“政治流”和“政策流”变得日益明朗的情况下，生活饮用水问题以公共安全为核心的重构就仅仅需要一个不同于“环保”的新的“问题流”来作为触发机制（triggering mechanisms）「12」。而只要有了这样一个契机，政策学习的障碍就会被完全打破。
    2005年11月13日，吉林省境内中国石油吉化公司双苯厂胺苯车间发生爆炸，百吨苯类污染物流入松花江，引发了一场史无前例的公共危机：一方面地方政府“善意的谎言”对政府的诚信形成了极大的挑战「13」，另一方面由于污染物注入黑龙江后殃及到俄罗斯哈巴罗夫斯克等沿岸城市，使得事件本身上升为国际关系问题「14」。虽然我国的哈尔滨市和俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区政府分别于11月27日下午6时和12月29日宣布恢复自来水供应，然而在什么样的水才是“安全”的这个问题上，政府还是显得底气不足：毕竟“85国标”中并没有对有机污染的指标进行控制，换言之符合现行国标的饮用水仍可能存在饮用风险。这样，从公共安全为基本出发点改变“终极标尺”的要求成了新的社会“共识”。
    终于在2006年12月29日，国家标准委和卫生部「15」联合发布了经过修订的《生活饮用水卫生标准（GB574922006）》和13项生活饮用水卫生检验方法国家标准，检查指标也由原来的35项增加到106项。「16」
    虽然在文本方面和“85国标”并无二致，但实际上却是新的社会力量团结在新的知识集合下的结晶。
     
    三、作为标准战略之一的饮用水标准
     
    上述饮用水标准的两个版本分别产生于20世纪70、80年代和21世纪初的我国两次标准化运动的高潮当中，那么，它与国家宏观的标准化战略之间有着怎样的联系？其联系是否对政策学习造成影响呢？
    本文对国家饮用水标准案例的分析基础，在于承认了政策学习的可建构性。然而需要指出的是，建构并不意味着要无休止地打开“黑箱”。相反，正因为行动者的一切行为都是嵌入在相互交织的“黑箱化”的行动者网络当中，政策学习也体现出很强意义上的嵌入的自主性（embedded autonomy）。「17」因此对于学习所嵌入的“社会背景”的考察，有利于我们更好地理解行动者网络重构所围绕的理念到底从何而来。
    （一）二十世纪七八十年代初期标准化的繁盛
    改革开放以后，曾一度停滞的标准化工作又开始恢复运行。随着国家工作的重点转到经济建设的轨道，这一时期的标准化工作则延续了服务于工业体系建设的传统。标准的建立主要是要解决一个配合性的问题，并通过互操作性的达成实现产品的质量提高、产量增加和便于引进等基本原则。康世恩在全国标准化工作会议上的讲话中有一个比喻形象地反映了当时标准化在人们心目中的形象：“标准总局和一机部要当‘秦始皇’”。的确，当时标准的不协调已经暴露出严重的问题。「18」而面对标准化工作中所可能遇到的困难，“国家标准总局要把制订、修订技术标准的工作，作为一项重要的战斗任务来抓。1982年11月30日，当时的总理也在”五届五次“人大会议上所作的”六五规划“报告中指出：现在许多产品的技术标准已经落后，要由国家经委组织有关部门，从1983年起陆续修订。重要产品要实行国家发给生产许可证的制度，不合标准的不准生产。「19」
    这一阶段，我国政府对于标准化的“基础性作用”有了初步认识，主要体现于对标准在促进技术进步和实现我国社会主义现代化宏伟目标方面所发挥的重要作用的认同上。1982年12月，国务院批转的国标局《关于加强标准化工作的报告》中明确指出，「20」标准化是制定技术法规的基础，对发展国民经济和科学技术，提高工农业产品和工厂建设质量，扩大对外经济技术交流，提高社会经济效益等都有重要作用。标准化是提高产品质量的重要保证，是组织现代化生产的重要手段，是合理发展品种，组织专业化生产的重要条件。从文件的表述就可以清晰地看出，生产问题是当时所面临的核心工作，标准化必须围绕核心工作作出贡献。由于从对标准的认识以及标准的内容本身都更多来源于对国际经验的选择性学习，「21」生产性技术的标准化也成为一切标准化工作的核心。「22」
    同样，在诸如饮用水标准等所属的环保标准化领域，依然体现了以生产为核心的理念，只不过开始表现出对污染所带来的社会负面效应的反思。由此，人们看到的仍然是某种平衡，即为了解决当时生产不足的主要矛盾，环保领域的标准既要在一个可接受范围内控制污染又最大限度的鼓励生产。在此大背景下，饮水安全问题是不可能走入公共政策的议程的——事实上早在1986年，中国科学院贺尊诗等（1986）
    就通过对第二松花江吉林江段1975到1982年有机物污染状况的检测分析表明，“第二松花江有机物污染已相当严重，应该组织有关单位重点开展一些联合研究，早日制定出我国各类水中有机物标准”；20世纪90年代初，白求恩医科大学的高秀芝等（1992）对1987-1989年该江治理后沿江居民健康状况的调查也表明，在自1982年停止向江水中排放含甲基汞工业废水的5年后，沿江居民中仍存在着与甲基汞污染有关的轻微体征。在全国大部分地区饮用水尚达不到“85国标”的情况下，松花江的污染也自然被看做是有关于道德或者偶然的“个别现象”现象。解决“环保”问题的首选，也自然是先依照“终极标尺”来进行治理然后再以观后效。而“终极标尺”本身的地位，显然是不容置疑的。
    （二）二十一世纪的新标准化战略
    之所以用繁盛来形容20世纪七八十年代的标准化，是因为国家对标准制订和修订都提出了明确的数量性指标，在核心决策层的推动下大大加快了我国标准化的进程。类似的情况也发生在了21世纪初，只不过此时的一些作为更多地是为了应对加入WTO 所面临的挑战。
    2001年10月，国务委员吴仪在国标委成立大会上的讲话中明确指出，国标委“要加强国内标准化的统一管理，履行好我国在WTO /TBT 等协议中有关标准方面的义务。要按照WTO /TBT等协议的要求，调整各级强制性标准的范围，增加标准化的透明度，使其更符合国际通行的做法。要通过积极改革标准化的工作，积极面对加入WTO 带来的新挑战，努力适应新环境”（参见徐风，2001）。2002年1月，科技部部长徐冠华（2002）在全国科技工作会议上也提出将技术标准战略作为应对WTO 的三大战略之一，并设立重大技术标准专项集中支持高技术和我国有优势的传统领域的标准化工作。2003年，在国务院办公厅转发的商务部等八个部门联合提出的《关于进一步实施科技兴贸战略的若干意义》的工作原则中，同样大力强调了建立技术标准对于将我国从贸易大国转变为贸易强国的重要性。「23」虽然此时的政府工作重点已经从单纯地推进经济建设逐渐转变到推动经济增长方式的转型上来，但标准化工作仍是围绕着增强国际产品竞争力等经济建设的核心展开。从某种意义上讲，21世纪的标准战略虽然体现出技术贸易壁垒等新时期工作的变化，但所围绕的核心依然是经济问题——只不过从原来的强调互通性的生产环节进一步扩展到国际贸易等交换和竞争环节。
    在中央政府的授权之下，“国标委”被放在了标准化网络的结构洞位置。然而囿于其定位方面的考虑，饮用水标准仍然被排在了优先级较低的位置。比如虽然中国标准化研究院「24」在其所承担的子课题“中国技术标准发展战略研究”中将环境领域的标准化列为战略重点，并在环境质量标准中（传统即把生活饮用水标准归为此类）提及了饮用水标准的问题。但项目成果交付之时已经是2006年的2月——在缺乏相应知识储备的情况下，由标准化的智囊部门所提出的解决方案显然不可能从一开始就抓住饮用水标准走入政策议程的时机。
    而此时国务院也早已经在12天前发出了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，并明确将“饮水安全”问题列为重点。
    事实上，除了公众的觉醒和专家学者的积极推动之外，决策层对饮水安全的认识也反映了“科学发展观”思想提出后的影响。而公共安全的危机则促进了这种新思想的形成过程：2003年7月28日，胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上指出，要更好地坚持协调发展、全面发展、可持续发展的发展观。同年10月中旬，党的“十六届三中”全会明确提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，即将“以人为本”「25」的核心理念提升到前所未有的高度。
    高层在“人本”问题认识上的根本性转变，以及将“安全”一词引入政策话语，也成为此后政策窗口能够顺利打开与政策学习能在“公共安全”的相关议题下迅速收敛的基础——这也在一定程度上解释了为什么1994年的淮河水污染危机同样造成了非常恶劣的影响，但没能最终引起饮用水标准变化的原因。总之国家技术标准战略定位的转变只是提供了饮用水标准组织机构层面的“合法性”，从而打破了建设部和卫生部责权交叉的僵局。“科学发展观”旗帜下对“安全”意志的警觉，才从政策话语“合法性”的意义上真正打破了标准作为“终极标尺”的逻辑循环。
     
    四、结论和反思
     
    综上所述，人们可以看到，从“85国标”到“06国标”的演进过程就是一个政策学习出现障碍又克服障碍的过程，即：起先由原有的行动者网络围绕“环保”的知识体系所建立的、基于旧联结和旧知识的、体现为部门职能性质的个体学习，实际上是巩固了原有的体系；在外来因素引发网络结构洞的情况下，新体系需要找到一个新的“发展舞台”，并将各自有着不同知识的新行动者纳入进来。当然，改变不完全从内部产生：首先是由占据了结构洞位置的“国标委”成为隔绝部门利益冲突的“第三方”；其次是在公众（在商业水厂商的推动下）和专家等新力量介入的情况下，原有的“环保”问题开始被转译（translation）成“公共安全”问题；最终又在决策层新的政策逻辑和政策话语之下，由公共安全事故所触发，将超越了部门界限的标准改革问题推到台前。也正是在保证公共安全的新的“终极目标”之下，原有的“终极标尺”才“不得不”做出了调整。从这个意义上说，两个“国标”前后20年的演化绝不仅仅体现为指标文本的简单增减问题，而是代表着作为“共识”的政策学习理念从“环保”到“公共安全”的转变。因此政策学习的顺利进行，一方面需要通过互动和磋商找寻到能够让本身就预设着解决方案的问题，更快地达到收敛的方式（王程韡，2009）。另一方面在中国当前的语境（context）下，更需要通过对于中央政府等权威的引用保证政策学习所围绕的新理念在政策话语上的“合法性”。
    最后，需要指出的是，虽然新的饮用水标准已经推出，但若要将新标准真正落到实处，即通过标准的执行实现饮水安全的“终极目标”，还依然是任重而道远的任务，因为，除了标准本身的问题以外，社会体制方面的阻力也是不得不考虑的问题，后者主要体现为以下两点：
    第一，是“公共”贯彻得不彻底。正如前文所论述的那样，两个标准分别产生于20世纪70、80年代和21世纪初，但是，应当正视的是，当时的标准化工作本身在一开始都被一定程度地“边缘化”了，它更多地被强调为要围绕经济建设——仅仅由于不同时代的经济特征而有所不同，而如此的最初定位，也导致了标准成了相关法规的逻辑前件（比如我们经常听到的“超标收费”或“超标违法”就是一个体现）。在这种形势下所制定的环境质量标准，必然会考量和平衡实施的代价和成本。在并非强调绿色GDP 的年代，对标准的操作更多地体现为以不同形式为经济发展让路。诚然我们必须承认类似政策在特殊的发展阶段的合理性。但这里需要强调的是，这种以经济数字为导向的认知模式在社会运行中所产生的惯性，所可能导致的政府不愿意去接受不同政策逻辑之理念的风险，会使其在再次面临公共安全的危机时表现出不应有的盲从（事实上，松花江苯污染案中地方政府的“不智”行动就是一个例证）。因此不彻底的“公共”，必然预示着饮用水标准在执行过程中充满了利益的博弈。
    还需指出的是，尽管改革开放给中国政府和人民所带来的最成功的学习范本之一莫过于通过市场解决问题。但饮用水标准的真正落实还应在相当程度上对市场行为予以控制。如前所述，中国公众对于饮用水安全观念的确立要得益于净水器、瓶装水和桶装水厂商的市场宣传。但在公共意识已经开始觉醒的情况下，若依然沿用通过市场的力量来解决公共安全的问题，就难免会产生出一系列难以控制的局面。
    比如2008年6月3日，《信息时报》披露，目前国家正在对原有的饮用天然矿泉水国家标准进行修改，在生活饮用水的“大标准”中准备增加溴酸盐指标，但在“去年第6稿中添加了溴酸盐的指标，今年年初出来的第7稿中并没有看到这个指标”，而溴酸盐这种杀菌的副产品会致癌已经是“被隐瞒了10余年的行业秘密”（纪燃、苏曼，2008）。尽管，国家质检总局认为，在此问题上“不宜提前炒作”（马军，2008），新闻本身还是在互联网上大规模转载，引起了一定程度的消费恐慌。因此，就安全标准问题本身而言，从“以人为本”的原则出发去实现公共性才是基础中的基础——在这一点上，企业讨价还价式的参与并不可取。
    但从“馒头国标”所暴露出的问题来看，在涉及食品卫生等公共安全领域的国家标准的制定中，如何把握企业力量介入的“适度性”的确值得反思（王程韡，2008）。对此，《中国标准标准化战略研究》报告有一个很好的论述，制定环境质量标准要“坚持以保护人体健康、生态环境和社会服务里的环境基准科学为基础，制定环境质量标准不与实施标准的代价挂钩，而具体达标准侧考虑经济技术等社会条件的可能性”（郑卫华，2007）。无疑由于认识方面的不足，真正的实现这样的目标还尚需时日。
    第二，是没有透彻理解“安全”的本意。如上所述，安全其实是一个动态发展且也具有地方性特质的建构性概念。若真正认识这一点的话，就应该更多地把目光放在对动态的国内情况的分析上，少一些“与国际接轨”；但目前实际的情况却恰恰相反。且不说20年前明确参考了WHO 和美国标准的“85国标”，二十年后问题依然在一定意义上存在。如中国疾病预防控制中心环境所陈昌杰曾指出，由于近年来国内在饮水与健康领域投入太少等原因，制定卫生部“规范”和建设部“行标”时主要参考的还是国外资料，国内的研究资料积累得相当不够（参见李虎军，2005）。“06国标”起草人、中国疾病预防控制中心的鄂学礼主任也承认：新国标从数量看是接轨的，但数量接轨不等于水平一定就高（参见朱文轶、陈超，2007）。从专家的论断中不难看出，由于学习对于国家“内部”的实际情况关注不够，对于国外政策范本的参考也成了学习“合法性”的一种修辞。
    盲目借鉴的危害主要体现在两个方面。一是发达国家的技术标准同样也是一种动态发展的地方性知识，反映了当时当地的“社会情境”。标准化的过程将活生生的联结黑箱化为形式的语言表述。若单纯地“挪用”，势必会造成由于抹杀了联结本身而造成借鉴者很难去探究原因的“不匹配”和“不适应”的可能。此外，过分强调“与国际接轨”暗示着我们对本土技术解决方案的信心不足，从而影响对相关研究的投入力度，信息和知识储备不足使得下一轮的学习不得不再次把目光投向国外，从而引发新一轮“落后2引进2再落后”的恶性循环。
    最后需要指出的是，本文的研究和所得到的结论是基于建构主义视角所探究解释现实世界的另外一种可能性。若相关者仍然对“科学主义”和“技术中立”的技术标准观心存幻想（甚至说信仰），继续用发达国家的“终极标尺”来衡量，或听任“看不见的手”去调节——显然在此方面，笔者再多的论述也爱莫能助了。
     
    　　注释
    　　[1]虽然社会建构主义或社会构成主义（social constructivism）两个术语经常互换使用，但对于社会构成主义而言，世界建构的过程是精神上的，它发生在人们的头脑中；相比之下，社会建构主义说的建构是我们真实地获得社会关系的结果（Gergen ，1999）。也可以认为，社会建构主义在术语上的歧义性，恰恰反映了社会建构主义的理论创意和思想局限（安维复，2005）。
    　　「2」这里所说的建构，更多是从拉图尔（Latour，2005）所提出的联结的社会学（sociology of associations）所衍生出的观念，其主要针对对象是传统意义上（涂尔干传统的）“社会的社会学”（sociology of the social）。在社会的社会学视角下，说某物是社会建构的，往往有将其独立于社会之中而诉诸于其他给定的“社会因素”进行解释性说明的倾向。
    　　「3」这里所说的制度并非是D.诺斯（North ，1990：3）所指的约束人类交往的社会中博弈的规则（rules of game），而是强调制度本身的生成性，即人类行为是如何在社会中“固定”下来的。
    　　从这个意义上说，本文所采用的制度的含义更接近于演化经济学中“社会技术”（social technologies）的概念。此外，此处所谓的惯例和文化也是制度的同义反复。参见：North，D.C.1990.Institutions ，Institutional Change，and Econom ic Perform ance.Cambridge ，MA ：Cambridge University Press.以及Nelson，R.R.2002.“Bringing institutions into evolutionary growththeory.”Journal of Evolutionary Econom ics 12（1）：17-28.；Nelson，R.R.2008.“What enables rap id economic p rogress：What are the neededinstitutions？。”Research Policy 37（1）：1211.以及Nelson，R.R.，and Sampat，B.N.2001.“Making sense of institutions as a factor shapingeconomic performance.”Journal of Econom ic B ehavior O rganization 44（1），31-54.
    「4」此前，上海市人民政府还颁布了《上海市自来水质标准》（1950），这也是新中国成立后最早的一部地方性用水水质标准。
    　　「5」“85国标”颁布以前，我国标准化管理机构的发展历史大体为：建国初期，在政务院财经委员会所属技术管理局内设立了标准化处，统一指导和组织各部门的标准化工作。1957年初，在原国家技术委员会内成立标准局，成为我国标准化事业由分散走向集中统一管理的开始。
    　　1978年5月，经国务院批准成立了国家标准总局，各省、市、自治区和国务院有关部门也先后建立了标准化管理机构。1982年国家机构改革中，国家标准总局改成国家标准局。参见：郭彪彦。1984.我国标准化工作动态[J ].国际贸易（7）：829.以及，赵全仁、黄儒虎，主编。1993.标准化发展史[M ].北京：中国标准出版社：168.
    　　「6」我国一般地区自来水公司隶属于建设局或者建委管辖，与水利局无关，但一部分地区特别是县一级有归水利局管辖的的情况，其原因是1997年时国家对城市水资源进行统一管理，原城市规划区内的地下水资源管理权由建设部门转到水利部门，所以出现了水利局管自来水的情况，随着国家现在对公用事业单位的改制要求，自来水也将全部归建设部门管理。
    　　「7」1973年5月，国家计划委员会召开了全国第一次环境保护会议，明确提出要制定环境标准。会后，国务院批发的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》中规定，有国家环境保护部门会同卫生部拟定和修订污染物排放标准、卫生标准，并颁布执行。参见：赵全仁，黄儒虎，主编。1993.标准化发展史[M ].北京：中国标准出版社：219.
    「8」如1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《关于修改（中华人民共和国水污染防治法）的决定》，对1984年5月11日第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国水污染防治法》进行了修正。
    　　「9」参见：“国家标准化管理委员会成立”。人民日报，2001-10-11.
    　　「10」结构洞是指社会网络中的个体无直接联系或关系间断的现象，从网络整体看好像网络结构中出现了洞穴。从而将两个无直接联系的两者连接起来的第三者，就拥有了信息优势和控制优势。参见：Burt ，R.S.（1992）.S tructuralholes ：the social structure of com petition.Cambridge，Mass.：HarvardUniversity Press.从标准制定的程序上看，中央政府对“国标委”职能的设计显然使其占据了标准化问题上的结构洞位置。
    　　「11」参见：中国瓶装水的商业史[J ].三联生活周刊，2007（25）：49.
    　　「12」政策议程理论认为，当问题流（由关于各种问题的数据以及各种问题定义的支持者所组成）、政策流（包含政策问题的解决方案的支持者）和政治流（由选举和民选官员所组成）三股元流汇合到一起时，政策之窗被才会被打开，从而使政策备选方案进入决策议程的可能性大大提高。参见：Kingdon，JohnW.and A lternatives and Public Policy [1994]1995.Agendas.Addison2WesleyEducational Publisher Inc.
    　　「13」2005年11月21日，哈尔滨市政府一日连发两个原因完全不同的停水公告，先称“对市区市政供水管网设施进行全面检修并临时停止供水”，后称因吉化爆炸事件“预测近期有可能受到上游来水的污染，市区市政供水管网将临时停止供水”。直到11月23日，国家环保总局有关负责人才正式向公众披露水污染真相。结果，虽然喝下了供水恢复后“第一杯水”的省长张左己对此所做出了“责任在邻”、“稳定压倒一切”、担心“友邦惊诧”和“中央的支持”四点解释，公众还是在互联网上表达了强烈的不满。参见：章立凡。松花江污染事件考验政府信用。[2005212206].http ：//www.xschina.org/show.php？id=5552.
    　　「14」2005年11月26日下午，外交部长李肇星约见俄罗斯驻华大使拉佐夫，奉命向俄方通报中国吉林市吉化公司双苯厂发生爆炸事故造成松花江水质污染的有关情况和中国政府采取的措施。12月，国家主席胡锦涛在会见当时俄政府第一副总理梅德韦杰夫时说，中国政府一定会本着对两国和两国人民高度负责的态度，减少这一事件给俄方造成的损害。同时愿与俄方加强沟通和协商，提供协助，开展合作。国务院总理温Jiabao也在事发后不久致信俄罗斯总理弗拉德科夫，表示中方将尽最大努力，把污染对俄方的影响降到最低程度。参见：史卉。
    　　2006.中国处理松花江污染事件的成功实践[J ].前沿（10）：239-242.
    　　「15」其中国标委负责总体协调，卫生部负责牵头，其他参与的部门有建设部、国土资源部、水利部、国家环保总局等。
    　　「16」其中，常规检验项目42项，于2007年7月1日开始实施；非常规检验项目64项，最迟于2012年7月1日实施。
    　　「17」嵌入的自主性本来是指国家成功的工业化转型需要明晰其自身的局限以及与全球经济的现实关系，并协调地联合起其内部的与去社会紧密相联的各种组织（Evans，1995）。这里强调的是政策学习的建构不可能随意发生，每一个行动者都是嵌入在被建构好了的社会结构中进一步展开行动。
    　　「18」康世恩副总理在讲话中举了中越边界自卫还击战的例子，“由于通讯器材和军用电池标准不统一，外形尺寸不成系列，不能互换，影响了通讯联系，增加了不必要的伤亡，这是血的教训”。
    　　参见：“康世恩副总理在全国标准化工作会议上的讲话”。航空标准化与质量，1979（3）：125.
    　　「19」参见：“赵紫阳总理一九八二年七次讲到加强标准化工作问题”。航空标准化与质量，1983（2）：1.
    「20」参见：“国务院批转国家标准局《关于加强标准化工作的报告》”。中华人民共和国国务院公报，1928（21）：1035-1041.
    　　「21」选择性学习是指行动者在进行政策学习时往往根据自身的经验和社会环境对范本中自己所“关心”的部分进行学习（王程韡，2008）。当时一切的问题就是生产的问题，所以标准化对于效率和质量提升方面的重要作用也更容易被关注。
    　　「22」虽然报告中也提到了“标准化是制定国家为上安全法规的依据”，充分肯定了标准对于安全的作用——但由于这种肯定还是建立在对标准“终极标尺”作用的强调之上，在什么是“安全”的问题上还是要走“拿来主义”的路线。
    　　「23」参见：国办发[2003]92号，2003211212.
    　　「24」中国标准化研究院成立于2003年6月6日，定位于我国从事标准化研究的国家级社会公益类科研机构。其主要职责是研究国民经济和社会发展中全局性、战略性和综合性的标准化问题，负责研制综合性基础标准，提供权威标准信息服务。中国标准化研究院将为我国经济发展和社会进步提供多方位标准支持，为推动我国技术进步、产业升级、提高产品质量等提供重要支撑，为政府的标准化决策提供科学依据。
    　　「25」2007年6月25日，胡锦涛总书记在中央党校省部级干部进修班发表重要讲话，进一步将科学发展观的内部逻辑阐发为：“第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”参见胡锦涛在中央党校发表重要讲话。[2007206225].http ：//news.xinhuanet.com/politics/2007206/25/content_6290208.htm.
     
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    来源：《社会》2010年第4期