南海问题的症结和未来出路

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　　译者按：本文是萨姆·贝特曼（Sam Bateman）对迈克尔·理查森（Michael Richardson）的《南海的能源和地缘政治》一文的评论，原文刊载于新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院网站，题目为编者所加。萨姆·贝特曼，是新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究院（RSIS）资深研究员；迈克尔·理查森是新加坡东南亚研究所（ISEAS）高级访问学者。译者：郭存海，中国社会科学院拉丁美洲研究所助理研究员。　
　　南海的最近发展态势
　　2009年3月，有两大重要事件再度在南海引起争论，这突出表明在这一地区实现稳定的难度。一个是3月8日，中国海监船只和美国海军潜艇监测船在南海海域发生对抗，第二个是菲律宾国会和阿罗约总统批准2009年"领海基线法案"。
　　中国对菲律宾通过这一法案提出了强烈抗议，因为该法案将黄岩岛（国际惯称"斯卡伯勒浅滩"）和南沙群岛（国际惯称"斯普拉特利群岛"）的部分岛礁划为菲律宾领土的一部分。除中国外，越南也声称对南沙群岛拥有主权。越南也对该法案提出抗议，认为菲律宾的行动威胁到南海地区的和平和稳定。
　　中国是这两个事件的重大利益相关者，而且这两大事件已经导致西方时事评论界对中国的新一轮批评。这种批评在中国宣布将加强自身在南海的海洋监视力量之后增加了--虽然中国仅仅增加了民事巡航船而不是军舰。3月25号，美国国防部在发布2009年度中国军力报告之后，形势进一步恶化。这份报告极力指责中国的军事扩张。中国对此予以强烈反应，对美国的分析给予抨击，认为这份报告是美国发出的挑衅信息。
　　虽然中国在南海增强巡洋力量一直被某些观察家解读为是对这两个事件的反应，但这两个事件爆发的原因是截然不同的。几乎可以肯定两个事件不存在任何关联。中国船只和美国舰艇的冲突不过是中国和美国在长期的海洋纷争中的又一个案例，而菲律宾通过"领海基线法案"则再次证明围绕南海的岛屿和岛礁的主权纠纷非常难以解决。
　　乐观主义还是悲观主义？
　　我和拉尔夫·埃默斯（Ralf Emmers）教授共同主编了一本有关南海问题的新书，即《南海的安全和国际政治--走向合作管理机制》。在这本书中，我发现许多作者对在南海实施一种有效的合作管理的前景作者意见不一，从悲观到乐观均有体现。不过，我的观点更倾向于悲观。虽然冲突的风险可能会降低，但南海区域根本没有一个有效的机制来提供合作管理的基本要素：运输安全和保障、海洋环境的维持和保护、勘探和开发海洋资源的一致安排，海上非法作业的预防和海洋科学研究的实施和管理等。最近的一系列事件，特别是菲律宾通过《领海基线法案》和其他主张国的反应均加强了这种悲观情绪。
　　尽管近年来合作管理（主要在双边合作领域）取得了某些进步，但在南海仍然没有建立良好的海洋秩序。南海区域没有一个有效的环境管理机制，而且非法活动相对较多，比如IUU（即非法的、不报告的和不管制的）捕捞作业，武器和毒品走私，海盗和武装抢劫过往船只，以及海洋污染船只报告不准确等。这种非法活动可能会迅速发展，海洋安全也无法达到预期目标，因为对南海区域的国家管辖权限很少达成共识。
　　有效的海洋管理通常需要对国家管辖权限达成一致意见。不过，要在南海划定海洋边界是非常困难的。人们通常希望看到在两国之间划定直线海洋边界，但在南海这是不可能的。这是由于该区域地理构造的原因。南海夹在亚洲大陆和分属于不同沿海国家的群岛之间，而且许多岛屿被不同的国家提出主权要求。许多边界，或者至少边界的两端或折点，需要三个甚至更多国家达成一致意见。亚洲和世界其他地区过去的经验表明，达成这种共识的可能性非常之小。
　　由于难以就边界达成共识，而且不大可能获得一致性，因此有必要寻找其他渠道，而不是基于单方管辖权和资源独享权来管理争议地区。这必然会走向一种功能性的方法，即在共同认定的区域基于不同的目标建立不同的机制。每一功能的地理界线并不需要相同或一致。
　　遗憾的是，对在南海推行这种功能方法的支持很大程度上还一直停留在口头上，到目前为止没有任何实际例子证明这种方法已经发挥作用。沿海国家仍然希望圈定自己的海上管辖区域，并独享管辖权力。他们对主张水域仍然采取民族主义的诉求和方法，而不愿意着手启动那些就主权争议采取折中办法的倡议。马克·瓦伦西亚（Mark Valencia，著名海事问题专家）几年前就发现：
　　的确，一提到海洋问题，亚洲国家第一个想到的是边界纠纷，而不是保护日益恶化的海洋环境，也不是控制日渐萎缩的渔业。这些观念必须改变。
　　迈克尔·理查森认为，给南海区域当前脆弱的平衡带来最大危险的是，亚洲的经济恢复和快速增长以及能源强劲需求的复苏。我对此表示赞同，因为东亚的能源自给水平的下降和能源安全压力带来的资源竞争可能最终导致各相关国家更加坚持本国在南海的领土主张。如果在冲突地区发现具有重大商业利益的油气田，那么这种形势将进一步恶化。不过，这在短期内并不会出现，因为国际石油公司避免在冲突地区进行勘探和开采，除非就联合开发和开采达成一致意见从而为其投资提供稳固的法律基础。
　　马来西亚海洋研究所研究部主任Mak Joon Num曾指出，南海沿海国家仍然用"零和博弈"思维来看待潜在油气资源丰富的海域的所有权。如果一国获得了资源，就意味另一国的损失。与这种"零和博弈"思维相关的一个尤其严重的问题是，在与南海边界划定、岛屿管理机制和海洋管辖权相关的一些基本法律原则上缺乏共识。《1982年联合国海洋法公约》（UNCLOS）第9章有关封闭海和半封闭海（比如南海）的义务，基本上被忽略了。
　　解决南海问题的障碍
　　有几大因素阻碍了在南海开展功能性合作和联合开发的进展。迈克尔·理查森指出，最大的障碍是主权纠纷中弥漫着强烈的民族主义情绪。民族主义可能成为解决纠纷，甚至功能性合作的强大绊脚石。公众的民族主义表达摧毁了政治意愿，对于可能折中解决国家主权的合作和对话产生了不利影响。杰弗里·蒂尔（Geoffrey Till，英国海洋问题专家）曾注意到"从象征意义上来说，对岛屿主张主权是非常重要的，在国家困难时期可能更是如此"。菲律宾因中-越-菲三国南海联合地震数据采集合作（JMSU）而引起的社会骚*，充分证明民族主义在其中发挥了作用，因为菲律宾民众似乎认为联合地震数据采*会削弱菲律宾的主权主张。菲律宾爆发的支持领海基线法案的民众大游*又是一个有力的证明。
　　最难解决的障碍是中国、台湾和越南对南海的全部领土主张。这意味着在可以预见的未来，解决主权纠纷的前景渺茫。不过更严重的是，这会使功能性合作变得愈加困难。诚然，在"一个中国"的原则下，中国将台湾的主权主张看作是自己主张的延伸。虽然其他东盟国家主张的区域都在越南的主张范围内，但越南满心希望东盟能够作为一个整体，来支持它在与中国主张相冲突的区域的领土主张。但问题是，越南主张的部分区域同样为马来西亚和/或菲律宾所主张。
　　东盟的内部分歧也可能阻碍合作向前发展。越南的东盟成员国身份及其利用东盟的团结一直是越南试图将南海主权纠纷国际化的一个组成部分。菲律宾同意参加目前已经不存在的中-越-菲三国南海联合地震数据采集合作被其他东盟国家，特别是马来西亚，认为是破坏了东盟的团结。
　　中国处理南海问题的战略
　　迈克尔·理查森非常欣赏中国处理南海问题的战略，这是正确的。中国明显愿意"搁置"主权争端。从战略角度来看，中国的主张对中国非常重要，不过南海诸岛并不是迈克尔所认为的那样是一个"障碍"。船舶运输一般不会穿过这些岛屿--这些岛屿不像日本和菲律宾两大群岛那样阻碍中国进入太平洋。中国的第一个岛链是由日本群岛、菲律宾群岛和印度尼西亚群岛构成的，而第二个岛链则向南直通马里亚纳群岛北端、关岛和帕劳群岛。
　　迈克尔注意到有些国家可能对不得不与中国分享共同边界保持警惕。不过，这是不可避免的，因为中国在南海海洋力量的崛起同样是不可避免的。中国不会从所有的海洋主权主张中退缩，不过它可能将个别区域的主权让渡给其他主张者。这可能是一个漫长的谈判和讨价还价的最终结果，不过甚至是谈判和讨价还价将来也需要一段时间才可能发生。虽然有些区域可能没有海洋边界，但中国和东盟国家之间需要一些划定一些新的边界。
　　中国没有使用武力来加强自己在南海主权主张的倾向，实际上中国继续利用民事巡逻或与海岸警卫队相当的舰艇实现这一目标。中国目前利用的是海洋软实力，包括对地区国家提供能力建设帮助，积极参与一系列的海洋和环境倡议，比如东亚海环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）、联合国环境规划署-全球环境基金南海项目，以及在马六甲海峡和新加坡海峡实施的维护航海安全和环境保护合作机制。中国从争议地区撤回了捕鱼船只，表明对联合开发非常有兴趣。所有这些都证明中国有意愿实践迈克尔所说的"基于国际法、不使用武力和谈判解决纠纷原则更全面地融入区域关系系统"。
　　总体而言，东南亚国家认为，中国军力扩张带来的威胁并没有许多西方评论家所宣称的那样大。这一点可以从东盟高级军官最近访问中国得到印证。东南亚人认识到中国的崛起不可避免，但同时他们继续寻求美国作为一种平衡力量介入。
　　迈克尔猜测中国在南海的"U"形线的性质。这一点在西方评论中一再出现，但常常被误解。频繁出现的断言认为，"U"形线以某种方式成为中国的边界主张或者中国对领海，甚或内水的一种主张。然而事实并非如此。这条"U"形线是由9个线段组成的，并不能被视为是一条划定历史水域的界线。中国从来没有宣布这条线上各线段的地理坐标。"U"形线将南海其他相关国家此前一致同意的几个海洋边界隔离开来。一个比较合理的推论是，这条线是中国有意简单而模糊地标示中国对岛屿和岛礁主权主张范围的一种方法。一旦主权得以确认，随后便可以根据国际法主张毗邻水域的海洋区域。
　　未来的出路
　　东盟和中国之间经济、金融和贸易联系的扩大为南海的合作和对话创造了一个比较有利的环境。大多数东南亚的分析人士都认为各方之间爆发冲突的可能性非常小。不过，仍然必须承认，主权主张及由此涉及的海洋边界在可以预见的未来不可能得到解决。我们必须抛弃那种南海问题可以在单方管辖权和资源独享权的基础上得到有效处理的观念。
　　这种合作机制唯一可以接受的框架或许是一种临时安排网络，其中包括针对不同功能开展的合作，甚至还包括在不同区域执行同一功能。应当考虑的功能可以包括油气资源开发、渔业管理、海洋安全、海上秩序、海洋科学研究，以及海洋环境的维持和保护。这种机制需要开展许多次对话、交涉，甚至某种妥协和交换。不过，现在这些并没有出现。

　　有了这种功能性合作，就应当避免双边协定，除非在那些明确接受只有两方卷入的区域。基于南海不可能划定海洋边界这一原因，两方之间的联合开发在有多方主张的区域会带来诸多问题。双边协定通常会使第三方处于不利地位，不过随后由三方或多方达成一个联合协议可能极其困难。
　　所有各方都感觉他们最近采取的行动是有充分理由的。中国和美国均认为他们在"专属经济区"采取军事行动的立场是得到国际法支持的。对南海岛屿和岛礁提出主张的各方也都声称他们的主张是最好的。与此同时，我们心存疑虑，南海大部分水域根本没有实施有效的资源管理、海洋环境保护，也没有有效地打击海盗和海上武装抢劫之类的非法活动。
　　在可预见的未来，争端不会得到解决。争端可能要诉诸国际裁决，但任何一方都不会看到最符合自身利益的裁决，因为国际法庭形成了一种不良习惯，即做出的裁决不会令任何人高兴。无论如何，在《联合国海洋法公约》确立的争端解决机制下，任何一国都可以退出与海洋边界或者与军事行动有关的强制性争端解决。
　　通过开展更多的对话来解决这些难题变得越来越重要。建立互信的可能措施包括，相互理解在专属经济区的权利和责任、制定一个更全面的南海各方行为规范、达成一个海上冲突解决协定以确保冲突不致升级。冲突的危险随着各国海军，不仅仅是中国的海军，力量的扩充而增加。东盟论坛（ARF）新确定的东盟海运治安国际会议为所需的对话提供了一个可能的平台。不过，美国的官员和评论家对中国在最近两件事上上的反应无助于为对话创造一种良好的气氛。
   
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