政策性金融改革再陷僵局

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　　中央汇金投资公司发行的“汇金债”已连续发行了两期，中国进出口银行（下称进出口银行）和中国出口信用保险公司（下称中信保）的注资却不见下文。
　　“这事还没有定论。”10月20日，在广西南宁出席会议的进出口银行副行长朱鸿杰告诉本刊记者。
　　“似乎渐行渐远

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太平洋了。”一位中信保人士表示。
　　“改革方案上报后一直未批下来。”两家机构的相关人士告诉本刊记者。于2010年1月初由央行上报至国务院的最后方案显示，将由汇金向两家分别注资300亿元和200亿元后实施相关改革，“汇金债”的发行用途中按计划包括了这500亿元注资。
　　方案上报后，决策层提出，两家政策性机构应专注政策性业务、大幅收缩商业性业务。而制定改革方案的央行、财政部、银监会等部委认为，两机构在金融危机期间业务规模迅速扩张，潜在风险较大，部分业务应厘定为商业性业务，以加强对机构的成本约束。
　　听闻此讯，两家机构强烈反弹，分别上书国务院，要求再议。“这些业务都应该是政策性的。”进出口银行董事长、行长李若谷在有关信函中如是表示。
　　矛盾的关键，仍在于政策性业务和商业性业务模糊不清的边界，监管部门一方面担心政策性金融机构与商业性金融机构存在潜在冲突；另一方面，即使是近年来进出口银行、中信保、农发行大力发展的“自营业务”，究竟算不算商业性业务，至今机构内部还有不同说法。“这意味着，未来如果发生损失的话，财政补贴仍然是个无底洞。”财政部一位人士表示。
　　“两家机构的改革方案不明确，农发行的改革也无法启动。”接近央行的人士透露。比前述两家机构“自营业务”更模糊的是，农发行在内部“发明”了“准政策性贷款”这一含混口径。
　　“商业性金融改革，大家已经达成共识，政策性金融改革则还未有定论。”一位接近央行的人士如此评价。改革方向的模糊，导致了进出口银行和中信保改革方案的反复和停滞。
　　争议再起
　　三部委组成的两机构改革工作小组成立于2009年3月，当时在进出口贸易总额连续四个月严重下滑之后，央行启动了进出口银行和中信保的改革。各方当时达成的共识包括：补充资本金、强化政策性和完善公司治理结构；在业务范围方面，两机构将从政策性业务转变为兼营政策性业务和商业性业务；采用分账管理的形式，体现为国家账户和银行账户，前者主要体现政府交办的业务，后者是市场化业务或者自营业务。
　　金融危机发生之后，进出口银行和中信保的总体业务规模呈现爆炸式增长，自营业务规模也日渐膨胀。财政部、银监会等部委对此产生了警觉，并认为两机构现有业务很难完全界定为政策性质，相当大的一部分应归为商业性质，应由两家机构自负盈亏。
　　“目前还看不出风险，未来两三年可能集中爆发，是否会给财政造成无底洞？现在是积极财政政策，以后政策变化怎么办？”财政部和银监会相关人士均对两家机构业务井喷表示担忧。
　　财政部相关人士认为，“长期看，政策性金融业务在国民经济中的比重是下降的，并不需其‘包打天下’，危机结束，救助性临时措施就应退出。实现两类业务分账经营后，只需按每年国家交办任务的实际发生亏损给予补贴，一年一结账。”
　　银监会一位相关官员表示，确定是否是政策性业务，一要看是否有风险补偿和财政兜底安排，二要看商业银行是否愿意介入。对进出口银行去年的一系列海外投资项目，商业银行均表示了很大的兴趣，也有一些实际的参与。这说明把这些业务界定为政策性，是存在问题的。
　　但在进出口银行和中信保受访人士看来，其目前开展的所有业务都应是政策性业务，包括所谓的自营业务。中信保和进出口银行已分别自2006年、2007年开展了自营业务。所谓自营业务，只是指利率未获得国家补贴的贷款，但从业务性质来看，“仍是政策性的。”朱鸿杰认为，用自营性业务来弥补有政策性补贴的贷款亏损，是有益的机制。“政策性银行不应该完全靠在国家身上。”
　　不过，也有业内人士指出，政策性金融机构开展可以和绩效挂钩的“自营”业务，和激励机制有关。长期以来，政策性金融机构不仅缺乏有效的激励约束机制，薪酬待遇亦远远低于股改后的商业银行。“这相当于搞创收。但风险呢？”
　　分账难解
　　李若谷此前向本刊记者表示，该行自营业务主要是和政策性业务搭配的商业性业务，是以买方信贷形式，即对外融资形式体现的相关融资服务，“从严格意义上说，二者都应属于政策性贷款，分账很难操作”。
　　他举例说，向境外某国电站提供的贸易融资贷款共6亿元，其中3亿元是含优惠利率的政策性贷款，另外3亿元是自营业务贷款，期限是20年，宽限期是五年。“商业银行做得了吗？怎么分账呢？”
　　而在此次改革方案中，中信保的短期出口险被界定为商业险，这亦引来中信保的反弹。中信保相关高管认为，短期保险业务至今在国际上仍属政策性业务范畴。
　　对此，中信保内部则出现了分歧。“（中信保）基层都倾向于短期保险作为商业性业务，其实政策性业务的拓展会受到监管部门很多束缚，早市场化早好，产品会更丰富、费率会更优惠，中国的企业才能受益。”中信保一位基层营业部门负责人向本刊记者表达了此番心声。由于出口保险业务是被中信保一家垄断，企业普遍反映其费率远高于同类业务的外资出口保险机构。
　　自上世纪末以来，短期出口保险在国际范围内多被界定为商业险。平安保险等在若干年之前就向保监会申请放开这一业务的准入。
　　接近改革工作小组的人士透露，决策层此前之所以提出回归政策性业务的意见，正是担心两家机构“兼营政策性业务和商业性业务”的业务定位，又回到四大国有银行改革之前兼营政策性业务和商业性业务“一身两任”的问题。
　　在1995年以前，四大国有商业银行也曾采取分账经营的方式，兼营政策性业务，但效果不甚理想。国有商业银行往往挤占挪用政策性资金或怠慢政策性业务，商业性业务和政策性业务都不同程度受到影响，最终导致三大政策性银行的组建，以解决这一内部利益冲突。
　　机制缺失
　　“以前进出口银行做的业务，商业银行不感兴趣或做不了，所以没争议。现在伴随着中国‘走出去’的大趋势，商业银行也开始加入了。这才出现了争议。”朱鸿杰表示。
　　回想国家开发银行（下称国开行）的遭遇，亦有相似之处。
　　早期国开行在地方基础设施投资上独领风骚，做出巨大贡献的同时，也引来争议，比如被批“与商业银行争利”。矛盾不断发酵的结果，是2007年底对国开行进行的商业化改革，但至今还有诸多后遗症。此后，进出口银行、农发行等都宣布不打算进行商业化改制。
　　在银监会提出的划分政策性金融和商业性金融的标准中，包括看商业银行是否愿意介入。这是个正确但并非可供量化的标准。因此在实际执行中，需要做出相应的机制安排。如美国进出口银行在买方信贷时常和商业银行平均摊贷；日本国际协力银行的贷款原则是和商业银行联贷，前者一般占贷款的70％；德国复兴信贷银行则通过商业银行转贷给符合条件的企业；英国出口信贷担保局在其经营原则中明确，不与商业性金融机构竞争，只是对商业性金融的市场“缺口”进行弥补。总之，国际上的政策性金融机构更多是以资金杠杆撬动更多商业银行的资金投入。
　　一位参与了多家国有银行改革的资深业内人士表示，现在对政策性金融理论技术的合理性、适用性认识不清，对于风险认识不足。“最大问题是道德风险，需要立规约束。”他认为，“应让超越部门利益的独立机构来制定改革方案，设计政策性金融和商业性金融协调机制。”
　　世界银行东亚太平洋高级金融专家王君表示，目前有关争议还局限于技术环节。但根本原因，仍是中国政策金融的立法缺失。“至今政策性银行连个条例也没出台，只有成立的时候有个章程。”朱鸿杰表示。
　　王君表示，政策性金融的定位不明确，导致的结果就是政策性金融机构的经营范围、运行规则等都是在无制度约束的情况下“摸着石头过河”，一方面监管部门很被动，潜在问题长期得不到暴露，隐藏着极大的金融风险；另一方面，也制约着政策性机构的职能发挥和自身发展。
(责任编辑：姜炯)

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