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结合我国人口基数庞大、人地供需日趋紧张、人资环境关系恶化、城乡二元体制固化、中央、地方财政分灶吃饭等现实国情,被官方统一标签为“城镇化”的这一中国特色用语,本身已预示中国的城市化之路没有现成模板可鉴。
产权改革与户籍改革被认为是推进城镇化的两大关键,其具体操盘绝不可盲目一刀切,改革结果也绝无可能一蹴而就———这是中国城镇化发展前期的经验教训
法治日报记者 莫静清
中国***第十七届中央委员会第五次全体会议将于10月15日至18日在北京召开,重点审议“十二五”规划建议稿。发改委宏观经济研究院“十二五”规划研究报告提出,城镇化将是“十二五”期间带动经济增长、抵御国际经济不稳定、改变国内不平衡发展现状的重要动力。
随着中国人口红利的逐渐消失,城镇化被普遍寄予扩大内需、经济增长新引擎之厚望。
人口的深度城市化,将使现有城市面临基础设施与公共服务的扩容挑战;即将更大规模的土地城市化,如得合理规划重整,或成为我国优化产业结构、应对西方国家二氧化碳排放苛求、进而转型建设低碳经济社会的一次机遇。而中国城镇化要在中后期阶段整体实现可持续性推进,实则牵动政治、财政体制的全面深层改革。
有关城镇化发展方向的优先序,政界学界至今争论不一。一个共识是,制度应配合人事。对于有行政手段介入的城镇化进程,因人、因地、因时审慎制宜,弥足珍贵。
城市化仅推动了人口的流动转移
根据我国官方定义,城镇化是指农村人口转化为城镇人口的过程。反映一地区城镇化水平的指标为城镇化率,即该地区常住城镇人口占该地区总人口的比率。
在人口比重定义上,中国的城镇化与国际通称的城市化并无实质区别。鉴于中国人口众多等国情,1999年通过的“十五规划”建议稿中正式采用“城镇化”一词。
社科院2010年发布的《中国城市发展报告》蓝皮书显示,2009年中国的城镇化率为46.6%,城镇人口达6.2亿。
与此同时,2009年中国城乡收入差距达1978年来最大水平。国家统计局数据显示,3.33个农民的收入方能等同1个城镇居民的收入。
未来5年,对于中国城乡关系的调整,关键并充满变数。“十二五”期间,城镇化率将首次超过50%,而农业总产值占GDP(国内生产总值)的比重将史无前例降至10%以下。
“受国际金融危机影响,我们不得不把对于外贸的过度依赖转向于刺激内需。以往刺激内需的手段基本依靠于投资,但没有消费作为支撑的投资需求,很容易转化为过剩的供给。”国家发改委城市与小城镇中心主任李铁 ()表示。
对于扩大投资需求,城镇化的促进作用显而可见。如城镇化需要配套大规模基础设施及城镇住宅,可借此消化建材、家电等过剩产能。据估计,城镇化率每提高1个百分点,新增投资需求约人民币6.6兆元。
在制造消费需求方面,城镇化在数值理论上的预期也极具潜力。“未来30年,预计将从农村转移3亿人口,即每年有1000万农民转变为城镇人口。”华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇教授向《法治周末》记者介绍说。
但现实数据警示,城镇化中后期扩大消费需求的效果不容乐观。有分析对比称,中国城镇化发展战略自1998年正式提出后,城镇化率由30%上升至46.6%,发展迅速;而此间民间消费增长率只有10%至15%。
在2008年最终消费支出中,占居民人口总数54.3%的农村人口,在消费支出中的比重仅为25.1%。中国社科院人口与劳动研究所所长蔡昉研究员对此综合调查发现,这其中农民工虽像城市人一样在城市就业和生产,但其消费模式与城里人却不尽一致。
蔡昉分析其中一个重要原因在于,由于不能享受城市的全部公共服务,包括社会保障、义务教育等,农民工生活缺乏安全感,消费受到抑制,有更多后顾之忧。
中国发展研究基金会在《中国发展报告2010》中提出,中国城市化目前仍处在“半城市化”状态。国家发改委秘书长杨伟民解释称,我国现有城市化率的统计口径,包括1.45亿左右在城市生活6个月以上,但没享受到和城市居民等同的公共福利和政治权利待遇的农民工,也包括约1.4亿在镇区生活但从事务农的农业户籍人口。这些并没有真正转变身份的人口约占城镇总人口的一半。
这再度说明,我国的人口城市化仍远落后于工业化发展。
“城市化在人口学和经济学上可分为两个方向,一是社会相关资源———人、财、物由农村向城市流动集中;另一个方向是城市的生产生活方式,向农村地区发展蔓延。”中国人民公安大学治安系教授王太元对《法治周末》记者介绍说。
简言之可分为,人口城市化和土地城市化。与此对应,在现有户籍制度下,中国的城市化呈现两个特点,农民人口向城市移动,多数被称为农民工;失地农民在当地上楼成为居民。
“从时间关系上看,人、财、物向城市集中是前提,早期的工业化获得投资并得以形成展开。”王太元说。
“我国工业化的增长附带人口城市化的发展并不充分,更多只是关注其项目本身。对于城市化的贡献仅仅是推动了人口的流动转移,却并不注重城市化中农村剩余劳动力的永久流动和长期转移需求。”浙江大学劳动保障与社会政策研究中心副主任米红教授对《法治周末》记者表示,“至今在城市管理和建设中,本地城市户籍人口仍然是其实际规划的依据,这就导致当地城市化设施不能按照实际常住人口需要,呈现规模增长和结构的调整与优化。”
米红表示,人口城市化绝不是一个微观的户籍身份转变,而应形成一套宏观的公共服务与公共管理评估体系。如在美国等西方发达国家,其城市化是:“一个不低于2000人社区和由所提供的公共交通、中小学教育、健康与公共卫生、水、电服务和社会治安等一系列的指标群所规定。”
但在城乡二元体制固化背景下,由于被强行附载多达48项公共服务功能,当地城市户籍往往被认为是“刷”开城市,尤其是大中城市人口城市化大门的“一卡通”。
户籍身份转变并非城市化关键
“户口如同一个门卫,屋子的主人让他把谁拦住,他就把谁拦住。这个主人就是住房、福利、就业、入学等资源的短缺。我们一些人只敢骂门卫,而不去直接找主人,问题就没法解决”。这是王太元教授关于户籍改革的比喻。
中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授认为,户籍制度所调控的只是大型城市的人口规模,抑制大型和特大型城市人口的过快增长长,而早已不是阻碍城市化加快发展的主要矛盾。
“在一些地方,政府尝试进行户籍改革时发现,当改变了户籍登记的归类方式或放宽落户条件之后,现行的城市财政体制和公共服务体制却无法应对加大的负担。”蔡昉研究员表示,“结果是,在大多数尝试改革的地区,户籍形式化人口登记方式的改变没能产生实质内容的变化。即使城市当局意在实行社会福利和公共服务的真正统筹,做到户口与权利如影随形,在实践中也遇到地方财力上的困难,常常导致捉襟见肘。”
根据重庆户改中的养老保险制度可能采取的缴费和财政投入模式,米红教授所在的研究团队———人力资源部暨浙江大学劳动社会保障系统仿真基地,结合重庆的人口和社会经济相关指标群进行了系统、细致的定量测算后,发现“按现有改革模式,20年后(2030年)重庆市的养老基金缺口将高达1860亿元。而2009年重庆市的财政收入为1165.7亿元,即使按照未来每年15%的高增长率,该缺口所需资金仍将达到其财政收入的8%。而且,这还不包括现有重庆已参加城镇职工养老保险人口在20年后因人口老龄化影响和未来缴费人口的持续下降将会出现的、具有相当规模的社保基金缺口”。
“重庆市统筹城乡户籍制度改革给予失地进城的农民社会保障,这一制度设计理念很好。但在农民转居民过程中,如果不加任何分类,一下全纳入到城镇养老保险体系当中,这是很危险的,会造成社会保障制度的不可持续发展。”米红表示。
继重庆户改,陕西省亦提出“十二五”期间对进城农民实行“宅基地换住房、承包地换社会保障”原则。
对于近年来地方屡现“土地换户籍”政策,王太元认为没有出路。“中央历来文件中,从来就没有过所谓‘土地换房屋、换保障’的方式。”
蔡昉认为,在似乎陷入困境的同时,户籍制度改革的路径反而更加清晰。户籍制度改革的目的,是形成一个一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。
“如果我们不是去单纯考虑给哪些人改变户籍身份,而是着眼于把福利内容从户籍身份上剥离掉,或者说,把福利上的差距缩小到无需借助户籍身份的转变即可共享公共服务,则可以打破改革面临的两难处境。”蔡昉表示。
王太元设计出具体改革路线图———整体谋划、分步实施、稳步推进、再造和谐。
以公共服务均等化为最终目标,从统筹到统一,政府各部门及当事人皆需时间与空间。政府各部门按人口生活规律各自改革、逐步提供对应公共服务;当事人通过奋斗通过居住城市合法生存考验期。“比如6个月后首获平等就业权、教育权,3年后再获低保、子女教育权等。”
“关键还是把蛋糕做大,让城里拥有更大的容纳能力。”王太元认为核心问题是公共财政制度,“任何与户籍相关的利益上的不公平,归根到底是公共财政支持上的不同所致。”
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