【卜睿哲】《台灣關係法》卅年

dalilandy

　卅年前的三月，美國國會通過《台灣關係法》；四月十日，卡特總統簽署實施。值此卅年紀念（見圖，本報資料照片/劉屏攝），此刻是個很好的機會看看《台灣關係法》的成就，也展望其未來的意涵。說也奇怪，《台灣關係法》最成功的部分，從來沒有人談過；而最常被提及的部分，則是最未獲理解。 　卅年前的三月，美國國會通過《台灣關係法》；四月十日，卡特總統簽署實施。值此卅年紀念，此刻是個很好的機會看看《台灣關係法》的成就，也展望其未來的意涵。說也奇怪，《台灣關係法》最成功的部分，從來沒有人談過；而最常被提及的部分，則是最未獲理解。 　最成功而未獲提及的是，《台灣關係法》授權成立美國在台協會（AIT）。當時美國中止外交關係，設立這個機制以維繫實際關係，對兩國得以提升共同利益至關重要。高層官員間的接觸與共同的戰略宏觀固然不可少，但是日常的外交至關重要。 　《台灣關係法》的條款中，最常被引用但外界很少真正瞭解的是有關安全各節。有人聲稱《台灣關係法》「要求（require）」美國出售武器給台灣，其實這種說法擴張解釋了其法定意涵。事實上，當初為了確保卡特總統會贊成這項法案，國會人士悄悄地調整了字句，以降低法案對行政部門政策的衝擊。例如有關軍售，國會本來用的是「應（shall）」，以確保行政部門會採取行動；但最後《台灣關係法》用的是「美國將（will）供應防禦物資」。這比較像是表達意願之敘述，而非具強制力。 　第二，無論是法的本身還是這項法律立法過程，都沒有表明美國政府將如何從實質上認定台灣的武器需求。顯然美國對台軍售會因為衡量台灣需求的標準不同而出現重大起伏。 　第三，法案要求行政部門在決策過程中納入國會觀點。但它的具體字句是「依照法定程序（in accordance with law）」。因此歷任行政部門都相信，其對國會的義務只是在最後階段通知國會。簡言之，《台灣關係法》並沒有「責成」對台軍售，因為無論就實質、就程序，徒法均不足以自行。與此相仿，關於安全承諾，《台灣關係法》不是防禦條約。就正面而言，昔日的《共同防禦條約》稱，唯有遭到武力攻擊，美國才協防台灣；《台灣關係法》則增加至數項情況，美國皆可能有所反應。 　如果《台灣關係法》的安全條款對行政部門的要求其實沒有那麼強，那麼真正的力道何在？依我看，國會把安全條款訂在《台灣關係法》中，表達的是對台灣自由的堅定政治承諾，也是清楚說明國會認為美國政策應該是什麼。即使立法的字句清晰且堅定，也仍然需要政治承諾加以支撐；而如果立法字句含糊不清，政治承諾就至關重要。 　持續確認《台灣關係法》對台灣防衛之承諾，其前提是我們兩個政府分享共同的戰略觀。如果美國認為台灣的戰略觀點與美國相牴觸，我們的承諾的力道就會減弱（如果擔心戰略分歧的一方是台灣，那是另一個問題）。很明顯，不管戰略分歧是因為誤解或因為目標衝突而起，不要出現這種戰略分歧才符合雙方利益。 　維繫共同的戰略觀一事，過去廿年，受到兩個因素干擾。第一個是台灣的民主化。過去關於台灣認同的表述，關於如何確保台灣未來等新觀念，種種限制因為民主化而告終。第二個是中國的崛起，美國與中國分享的共同利益日漸增加，當然關於台灣的未來，北京有它自己的觀點。這兩個因素未必使美國與台灣無法保有戰略一致，但的確使其更複雜。 　二○○三年至二○○八年這段時間，顯示了兩國戰略分歧可能導致的問題。至於今天，我們看見戰略重歸一致的趨向，這種重歸一致是基於台灣的領導階層願意向北京重申其無意挑戰中華人民共和國的基本利益。但是美國瞭解，台灣願與中國修好，並不是投降。華盛頓也瞭解，北京如何處理台海議題，將是其成為怎樣的強權的關鍵指標。 　卅年前，《台灣關係法》的制定者對台灣做出政治承諾時，並無法想像今天的狀況。但他們智慧的成果建立了法律架構，因此即使在新情勢下，他們政治承諾的精髓依然適用，這正是今天領導人──台灣和美國──的任務：營造環境，以確保此一承諾能在日常基礎上得以確認。 　（作者卜睿哲，Richard Bush，一九九七至二○○二年擔任美國在台協會理事主席，現任華府智庫布魯金斯研究院資深研究員）