夏立平：美国关于危机管理的理论与实践

xiaocisan · 发表于 2009-11-23 19:55:07

夏立平：美国关于危机管理的理论与实践——以中美关系为例
　　原载《美国研究》2003年第2期

　　〔内容提要〕美国从冷战时期开始就逐渐发展起一套危机管理的理论、机制和方式。中美危机管理是美国在国际政治中进行危机管理的重要组成部分。美国政府在中美危机管理中既运用其一般意义的危机管理理论和机制，也有一些独特的指导思想和方式。这些对中美危机控制的实践有重要影响。冷战结束后，中美两国在实践中都积累了一些危机管理经验，并开始建立某些危机管理机制。由于政治制度、文化、传统的不同，中美两国现有危机管理机制差异较大，需要较长时间的磨合与适应。影响中美危机管理的主要因素包括：实力对比与国家利益的关系、危机的结构、各自国家的对外战略、国内政治因素、盟国和盟友关系、文化和价值观念等。
　　关键词：美国外交/中美关系/危机管理/比较研究
　　冷战期间，美国逐渐发展起一套国际政治中的危机管理理论、机制和方式。新中国成立以来，中美两国间曾多次发生各种危机和武装冲突。当前，中美之间在经济、安全等领域拥有广泛和重要的共同利益，这是两国建立"建设性合作关系"的基础。但另一方面，中美之间仍存在爆发危机的潜在可能性。对美国关于危机管理的理论与实践进行研究，并以中美关系为例，有助于防止和解决两国之间将来可能发生的危机。
　　一、美国的危机管理理论与机制
　　（一）危机管理理论
　　大体说来，美国关于国际政治中的危机管理理论包含以下几方面内容：
　　1.认为国际政治中的危机既存在危险又存在机会，但其内部对危机管理的目标认知不同。
　　欧文•杨认为："国际政治中的危机是一个被看作发生高度紧张事件的互动过程，其特征为：正常的政治流程被突然打断、持续时间短、发生暴力的可能性上升，以及对国际政治中的某些系统（或关系样式）的稳定产生重大影响。"「注释」Oran R.Young ，The Politicsof Force：Bargaining during Superpower Crisis （Princeton ：University Press ，1968），p.15.「注尾」另一位美国学者提出："国际危机是两个或两个以上国家之间的一场对抗，通常持续时间较短。其间，参与国之间爆发战争的可能性被认为大大增加。"「注释」Phil Williams ，Crisis Management：Confrontation and Diplomacy in the NuclearAge （London：Martin Robertson &CO.Ltd.，1976），p.25.「注尾」
　　关于"危机管理"的解释，一种观点将危机管理等同于和平地解决冲突，认为它的成功完全取决于能否避免战争。这一学派主要代表人是考拉•贝尔「注释」Coral Bell，The Conventionsof Crisis ：A Study in Diplomatic Management （London：Oxford University of InternationalAffairs ，1971）。「注尾」，认为危机本身是真正的敌人，并主张由于核武器具有的大规模毁灭能力，因此在核大国之间，必须避免高度的冒险；任何一方在采取新的行动前须权衡是否由此可能导致战争，如果答案是肯定的，就应该选择较少危险的行动；各参与方在消除战争危险和使事态恢复正常的任务方面有共同利益，实际上是伙伴。
　　第二种观点学派将危机管理看作是争取赢的过程，其目标是迫使对手让步，并在国际上进一步推进己方的利益。这一学派主要代表人物是欧文•杨，其代表作是《实力政治：超级大国危机期间的讨价还价》「注释」Oran R.Young ，The Politics of Force：Bargainingduring Superpower Crisis.「注尾」他认为，危机是增进己方利益的机遇，敌对国家而不是危机本身是敌人。他主张，一方在采取新的行动前必须先以能否迫使对手屈服的标准来衡量，如果为了达到预期的结果而需要采取更大的冒险行动，就应该这样做；危机管理的作用是怎样迫使对手做出最大的让步，而己方只做出最小的让步。
　　第三观点取中间路线，把危机管理定义为"赢得一场危机，同时将危险和冒险限制在双方所能忍受的范围内。"「注释」William R.Kintner &David C.Schwarz ，A Study onCrisis Management （Philadelphia：University of Pennsylvania Foreign Policy ResearchInstitute ，1965），Appendix B ，p.21.「注尾」并提出，危机管理是"达成一个能为双方所接受的解决方案，而不诉诸武力。"「注释」Leslie Lipson s definition aboutcrisis management ，quoted in "Crisis Management or Crisis Prevention，"NATO Letter（AugustSeptember 1966），p.14.「注尾」这一观点的主要代表人物是威廉•金特纳、大卫•斯瓦兹和莱斯利•利普森等，代表作是威廉•金特纳和大卫•斯瓦兹1965年发表的著作《危机管理研究》「注释」William R.Kintner &David C.Schwarz ，A Study on CrisisManagement.「注尾」。他们强调，在一场危机中，双方既想达到各自的目的，又将减少危险和避免灾难作为优先考虑，因而危机管理的实质是平衡和调和上述多种因素。「注释」PhilWilliams，op.cit.，p.29.「注尾」其原因是，核大国避免使它们之间发生的危机升级为核冲突是其共同利益所在，而且即使它们因某个问题而发生危机，但在其他领域也有许多利益交汇点。
　　在实践中，美国在对付与中小国家的危机时，往往采取第二种观点主张的政策。而在发生与核大国的危机，特别是这些利益不危及美国关键利益的情况下，往往采取第三种观点的政策。
　　2.主张争取从"战略理性"出发进行危机管理，但认识到危机中的决策不可避免地受到"决策政治"等各种因素的影响与制约，难以实现"全面理性".一些学者认为，一国政府在危机中的决策是"理性的、逻辑的推理与非理性的压力和影响的混合物".「注释」Phil Williams，op.cit.，p.65.「注尾」从理论上来说，理想的危机决策是"战略理性"（Strategic Rationality）或"全面理性"（Comprehensive Rationality ）的。而"战略理性"必须符合以下几条标准：（1）对外政策由"有控制力的才智"所指导，即存在单一的决策机构，能够使其主要价值和目标清晰地表达出来，并以积极和系统的方式加以推进。（2）这样的决策机构由有强烈责任感和在竞争与高度危险的环境中保卫与推进国家利益的政治家和官员组成。
　　（3）在危机中开始实行特别的战略之前，决策者必须非常仔细考虑其他国家可能的反应，即在清醒地计算利弊得失和对手行动的可能性的基础上做出政策选择。（4），将对外政策放在国内政治之上，即决策者根据理性和逻辑的预测而不是根据非理性的内部压力来制定决策。但在现实中，"战略理性"在决策过程中受到包括"决策政治"在内各种因素的影响与制约，不可避免地有偏差，也不可能达到"全面理性"，而是理性的程度根据情况的不同而发生变化。
　　在美国政府的实际决策过程中，美国领导人有时会犯因偏见和傲慢而导致的错误，如夸大中国威胁或过高估计自己实力、过低估计中国捍卫自身国家利益的决心等。例如，在朝鲜战争中，美国总统杜鲁门和国务卿艾奇逊认为，中国的国家利益"不会由于美国占领北朝鲜的行动或将其与南朝鲜统一的计划而受到严重威胁".同时，他们低估了中国对美国占领朝鲜的担心的严重性，「注释」Phil Williams ，op.cit.，p.187.「注尾」因此不顾中国政府的一再严正警告，派美军越过"三八线"接近中朝边境。侵朝美军总司令麦克阿瑟更是表现出严重的偏见。1950年10月5日，杜鲁门总统在威克岛会见麦克阿瑟和其他美军高级将领。麦克阿瑟在向杜鲁门汇报朝鲜战局时说，中国在中国东北集中了40万军队，"但根据我的专业知识判断，在联合国军拥有空中优势的情况下，中国***领导人不会蠢到派遣大规模常规部队到朝鲜前线。因为中国军队的主要力量在到达平壤前就会遭遇联合国军空军的重创，并被消灭。"「注释」韩国国防部战争史编辑委员会：《朝鲜战争》，黑龙江朝鲜民族出版社翻译和出版，1988年第1版，第一卷，第4页。「注尾」在场的美军高级将领没有人对此表示异议。麦克阿瑟向杜鲁门保证："我敢肯定我们能赢得朝鲜战争，这场战争将在感恩节前结束。
　　第8军将在圣诞节前从朝鲜撤到日本，最迟将在1951年1月进行选举以正式实现朝鲜的统一。"当杜鲁门提出"中国或苏联干预（朝鲜战争）"的可能性时，麦克阿瑟回答说："非常小".「注释」同上书。「注尾」
　相比之下，当时美国在对待苏联的态度上比较谨慎。朝鲜战争爆发后，美国对韩国的军事支持开始时仅限于空军和海军的支援。同时，美国政府向苏联政府发函件，要求苏联政府保证"对这场未经挑衅和未经授权的进攻不负有责任，并使用其对北朝鲜当局的影响力促其立即撤退入侵的部队。"「注释」同上书，第110页。「注尾」在苏联政府表示苏联已经比美国还早从朝鲜撤军，并重申其不干涉其他国家内政的传统原则和表示坚持不允许其他外部势力干涉朝鲜内政的原则后，美国政府认为这显示苏联不愿意直接卷入朝鲜战争，因此下决心派遣大规模地面部队进入朝鲜作战。「注释」韩国国防部战争史编辑委员会：《朝鲜战争》，第111页。「注尾」
　　3.长期以来一直主张实行"胡罗卜加大棒"政策，既向对手进行武力威胁和施加强大外交压力，又用某些好处来诱使对方作出让步。在与美国有关的国际政治危机中，这样的例子很多。例如，在1962年的古巴导弹危机中，美国一方面出动大批海、空军力量对古巴进行封锁，另一方面又以承诺不入侵古巴作为交换条件，并答应撤除部署在土耳其针对苏联的导弹。
　　又如，在1993至1994年朝鲜核危机中，美国一方面威胁要对朝鲜进行制裁，甚至威胁要对朝鲜的核设施进行袭击；另一方面，又表示愿意以轻水反应堆来取代朝鲜的石墨减速反应堆、在轻水反应堆建成前每年向朝鲜提供50万吨原油、与朝鲜实现关系正常化等作为交换条件。
　　4.在必要时奉行有控制的升级理论和有限的边缘战略。在国际政治危机中，美国经常根据需要和可能而采取有控制的"升级理论"和有限的"边缘战略".有美国学者认为，升级（Escalation）概念是健全的危机管理的核心，升级可能是有效解决一场冲突局势的唯一方法，"危机管理的目标是（将危机）升级到最有利的地位但同时限制在尽可能低的程度".「注释」
　　William R.Kintner and David C.Schwarz ，A Study on Crisis Management ，AppendixB ，p.3.「注尾」菲尔•威廉姆斯提出，深思熟虑的升级包括了"非理性的理性"（Rationalityof irrationality）策略的因素；升级策略在很大程度上取决于成功地造成对手震惊、疑虑、迷惑和害怕。「注释」Phil Williams ，Crisis Management：Confrontation and Diplomacyin the Nuclear Age，p.147.「注尾」他主张，在危机中，一方升级的一种办法是加大暴力的实际或潜在的水平；另一种办法是"问题的升级"（Escalation of issues），即深思熟虑地扩大危机的范围和程度，包括"垂直升级"（Vertical escalation ）和"横向升级"（Horizontal escalation ）。"垂直升级"是提升危机的程度，如在1996年台海危机中，美国向台湾海峡附近派遣两艘航空母舰。"横向升级"是扩大危机的范围，如一方在危机地点的常规力量处于劣势，它可以在其力量占优势的其他地方向对手施加压力。
　　危机升级策略实际上是一种"强制性讨价还价行动"，企图通过强制性和施加压力的行动迫使对方让步或愿意和解，从而以己方满意的条件解决危机。其中最著名的强制性策略是"威慑性威胁"，其目的是使对方相信，如果忽视威胁而做或不做某件事，几乎肯定会遭到所宣称的惩罚。「注释」Phil Williams ，op.cit.，pp.137-138.「注尾」但强制性讨价还价行动也是一种"有限的冒险"政策。一方升级越高，卷入的利益越大，所冒的风险也越大，甚至"能减少或破坏决策者对局势的控制"，「注释」Ibid.，p.174.「注尾」导致双方迎头相撞。
　　在国际危机中，美国有时还采用"战争边缘"战略，即站在强制性讨价还价行动与相互冲突之间的门槛上和战争的边缘，甚至穿过门槛，向对方施加压力，迫使其让步。例如，在1955年台湾海峡危机时，艾森豪威尔总统宣称："在亚洲发生全面战争的情况下，美国会使用战术核武器。"「注释」Speech at the new conference on March 16of 1955made byUS President Eisenhower ，quoted by Phil Williams，Crisis Management：Confrontationand Diplomacy in the Nuclear Age，p.211.「注尾」杜勒斯说："到边缘而不进入战争的能力是一门必需的艺术。如果不能掌握它，你将无法避免地进入战争。如果试图躲开它，或因害怕而不敢走到边缘，你将失败。"「注释」Quoted by Paul H.Nitze ，"A ShakyBalance of Brinkmanship ，"in Ivo D.Duchacek（ed.），Conflict and CooperationAmong Nations （New York：Holt ，Rinehart and Winstone，1963），p.394.「注尾」但也有美国学者认为："边缘战略可能是一门艺术，但肯定不是一门容易掌握的艺术，因错误或误判而得到的惩罚将是非常明显的。虽然边缘战略和升级策略是危机管理的关键，但它们也使‘灾难避免’（Disaster Avoidance）这一中心任务更困难和更紧迫。"「注释」Phil Williams ，Crisis Management：Confrontation and Diplomacy in the Nuclear Age，p.136.「注尾」因此，菲尔•威廉姆斯提出，在立场坚定的同时需要显示和解的姿态，双方对"共同利益的强调必须使危机中心互相冲突的利益处于次要地位，并在和平解决危机的同时维持它。"「注释」Ibid.，p.135.「注尾」
　　（二）危机管理机制
　　美国的危机管理机制是以总统为核心，由总统在听取高级顾问或高层工作班子意见和建议后作出决策。总统可以召开国家安全委员会讨论危机形势，也可以组成高层工作班子帮助总统作出最适当的决定。处理危机的高层工作班子通常由副总统、国务卿、总统国家安全事务顾问、国防部长、参谋长联席会议主席、中央情报局长、财政部长等组成。
　　有美国学者认为，危机管理决策小组的最佳人数12-15人，「注释」Phil Williams ，op.cit.，p.71.「注尾」因为其既能确保主要相关机构的代表均可参与坦率的讨论，又能减少决策泄密的机会。1962年古巴导弹危机时，肯尼迪总统成立了一个由17人组成的高层工作班子，而实际参与危机决策讨论会议的平均人数是14至15人。1950年6月杜鲁门作出派遣美地面部队入朝的决定前，举行了6次重要会议，每次参加会议的人数为12至15人不等。
　　还有美国学者认为，发生危机时，与国际法专家咨商并听取他们的建议非常重要，因为许多危机牵涉到国际法问题，制定的对策也必须考虑到是否符合国际法，因为违反国际法将导致在国际政治上付出代价。「注释」Daniel Frei （ed.），International Crises andCrisis Management （England ：Saxon House，1978），p.14.「注尾」在1962年"古巴导弹危机"中，美国国务院的法律顾问建议将对古巴的封锁称为"防御性隔离"（DefensiveQuarantine），这足可以表明美国采取的行动在政治上是防御性的。他们还建议，由"美洲国家组织"援引1947年《里约热内卢相互协助条约》授权进行对古巴的"隔离"行动，而不仅是援引《联合国宪章》第51款规定的自卫权。因为要获得像"美洲国家组织"这样一个地区机构在《联合国宪章》第八条下的授权是非常困难的，今后其他国家难以援用这件事作为先例。

　　（三）危机管理方式
　　在处理国际政治危机时美国一直很重视利用国际法作为自己行动的法律基础和表明自己是公正的，利用国际机制来组织联盟和号召国际社会。例如，在朝鲜战争中，美国利用联合国通过决议，打着"联合国军"的旗号干涉朝鲜内政。在无法援用国际法的情况下，美国甚至以国内法和单方面承诺来干预他国内政。例如，在1996年台湾海峡危机中，美国以《与台湾关系法》为依据派出两艘航空母舰到台海附近干涉中国内政。
　　此外，在发生国际政治危机时，美国对美方有关人员的安全与自由问题予以特别关注。
　　解决这一问题，常常成为解决某些没有涉及美国根本利益的危机的转机。例如，1955年8月，在中美大使级第一次会谈开始时，中国政府宣布释放11名美国间*，不仅缓和了会谈气氛，取得了会谈主动权，而且争取了国际舆论对中国的同情和支持。又如，2001年4月，在美侦察机撞毁中国战斗机并降落在中国海南岛的机场后，美方最关心的是其机组人员的安全及早日回国问题，派美驻华使馆人员多次前往探望，布什总统多次公开要求中方让美机组人员早日回家。为了争取中方同意让他们回国，美方还以驻华大使的名义向中方发出致歉信。在美机组人员回国后，这一事件基本上得以解决。
　　最后，在谈判中，美方比较擅长用强制性讨价还价的方法，在相互妥协、相互交换中寻求于己有利的解决冲突的方法。美国前官员认为，除非美国运用"外交和实力两样东西，否则想在与北京谈判中取得成果是不可能的。"「注释」Kenneth T.Young，Negotiating withthe Chinese Communist ：The United States Experience ，1953-1967（New York：McGrawHill Book Company ，1968），p.371.「注尾」在国际政治危机时，美国有时还会使用"特洛勒普计策"（Trollope Plot ），即甲方接受乙方一个没有提出的建议或两个相互矛盾的建议中的一个，以便促使乙方接受甲方已接受的立场。「注释」Coral Bell，The Conventionsof Crisis ：A Study in Diplomatic Management （London：Oxford University of InternationalAffairs ，1971），p.74.「注尾」例如，在1962年古巴导弹危机时，苏联领导人赫鲁晓夫向美国总统肯尼迪发出两封信，一封信暗示要对美国对古巴的封锁采取强硬路线，另一封信则显示出温和甚至屈服的态度，而且美方不清楚两封信写作的先后顺序。美国决策者决定将第二封信作为苏联政府的真正信息，而故意忽视第一封信的信息。"正是这种建设性地运用模棱两可（的外交手段）使危机得到解决。"「注释」Ibid.，p.75.「注尾」
　　
　　夏立平：上海国际问题研究所国际战略研究中心主任、研究员
文章来源：原载《美国研究》2003年第2期

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