Why We Will Soon Miss The Cold War-

sysop

Why We Will Soon Miss The Cold War-
                             

                              Why We Will Soon Miss The Cold War
                              The conditions that have made for decades of peace
                              in the West are fast disappearing, as Europe
                              prepares to return to the multi-polar system that,
                              between 1648 and 1945, bred one destructive
                              conflict after another

                              by John J. Mearsheimer

                              Peace: it’s wonderful. I like it as much as the
                              next man, and have no wish to be willfully gloomy
                              at a moment when optimism about the future shape
                              of the world abounds. Nevertheless my thesis in
                              this essay is that we are likely soon to regret
                              the passing of the Cold War.
                              To be sure, no one will miss such by-products of
                              the Cold War as the Korean and Vietnam conflicts.
                              No one will want to replay the U-2 affair, the
                              Cuban missile crisis, or the building of the
                              Berlin Wall. And no one will want to revisit the
                              domestic Cold War, with its purges and loyalty
                              oaths, its xenophobia and stifling of dissent. We
                              will not wake up one day to discover fresh wisdom
                              in the collected fulminations of John Foster
                              Dulles.

                              We may, however, wake up one day lamenting the
                              loss of the order that the Cold War gave to the
                              anarchy of international relations. For untamed
                              anarchy is what Europe knew in the forty-five
                              years of this century before the Cold War, and
                              untamed anarchy--Hobbes’s war of all against
                              all--is a prime cause of armed conflict. Those who
                              think that armed conflicts among the European
                              states are now out of the question, that the two
                              world wars burned all the war out of Europe, are
                              projecting unwarranted optimism onto the future.
                              The theories of peace that implicitly undergird
                              this optimism are notably shallow constructs. They
                              stand up to neither logical nor historical
                              analysis. You would not want to bet the farm on
                              their prophetic accuracy.

                              The world is about to conduct a vast test of the
                              theories of war and peace put forward by social
                              scientists, who never dreamed that their ideas
                              would be tested by the world-historic events
                              announced almost daily in newspaper headlines.
                              This social scientist is willing to put his
                              theoretical cards on the table as he ventures
                              predictions about the future of Europe. In the
                              process, I hope to put alternative theories of war
                              and peace under as much intellectual pressure as I
                              can muster. My argument is that the prospect of
                              major crises, even wars, in Europe is likely to
                              increase dramatically now that the Cold War is
                              receding into history. The next forty-five years
                              in Europe are not likely to be so violent as the
                              forty-five years before the Cold War, but they are
                              likely to be substantially more violent than the
                              past forty-five years, the era that we may someday
                              look back upon not as the Cold War but as the Long
                              Peace, in John Lewis Gaddis’s phrase.

                              This pessimistic conclusion rests on the general
                              argument that the distribution and character of
                              military power among states are the root causes of
                              war and peace. Specifically, the peace in Europe
                              since 1945--precarious at first, but increasingly
                              robust over time--has flowed from three factors:
                              the bipolar distribution of military power on the
                              Continent; the rough military equality between the
                              polar powers, the United States and the Soviet
                              Union; and the ritualistically deplored fact that
                              each of these superpowers is armed with a large
                              nuclear arsenal.

                              We don’t yet know the entire shape of the new
                              Europe. But we do know some things. We know, for
                              example, that the new Europe will involve a return
                              to the multipolar distribution of power that
                              characterized the European state system from its
                              founding, with the Peace of Westphalia, in 1648,
                              until 1945. We know that this multipolar European
                              state system was plagued by war from first to
                              last. We know that from 1900 to 1945 some 50
                              million Europeans were killed in wars that were
                              caused in great part by the instability of this
                              state system. We also know that since 1945 only
                              some 15,000 Europeans have been killed in wars:
                              roughly 10,000 Hungarians and Russians, in what we
                              might call the Russo-Hungarian War of October and
                              November, 1956, and somewhere between 1,500 and
                              5,000 Greeks and Turks, in the July and August,
                              1974, war on Cyprus.

                              The point is clear: Europe is reverting to a state
                              system that created powerful incentives for
                              aggression in the past. If you believe (as the
                              Realist school of international-relations theory,
                              to which I belong, believes) that the prospects
                              for international peace are not markedly
                              influenced by the domestic political character of
                              states--that it is the character of the state
                              system, not the character of the individual units
                              composing it, that drives states toward war--then
                              it is difficult to share in the widespread elation
                              of the moment about the future of Europe. Last
                              year was repeatedly compared to 1789, the year the
                              French Revolution began, as the Year of Freedom,
                              and so it was. Forgotten in the general exaltation
                              was that the hope-filled events of 1789 signaled
                              the start of an era of war and conquest.

                              A "Hard" Theory of Peace

                              What caused the era of violence in Europe before
                              1945, and why has the postwar era, the period of
                              the Cold War, been so much more peaceful? The two
                              world wars before 1945 had myriad particular and
                              unrepeatable causes, but to the student of
                              international relations seeking to establish
                              generalizations about the behavior of states in
                              the past which might illuminate their behavior in
                              the future, two fundamental causes stand out.
                              These are the multipolar distribution of power in
                              Europe, and the imbalances of strength that often
                              developed among the great powers as they jostled
                              for supremacy or advantage.

                              There is something elementary about the geometry
                              of power in international relations, and so its
                              importance is easy to overlook. "Bipolarity" and
                              "multipolarity" are ungainly but necessary
                              coinages. The Cold War, with two superpowers
                              serving to anchor rival alliances of clearly
                              inferior powers, is our model of bipolarity.
                              Europe in 1914, with France, Germany, Great
                              Britain, Austria-Hungary, and Russia positioned as
                              great powers, is our model of multipolarity.

                              If the example of 1914 is convincing enough
                              evidence that multipolar systems are the more
                              dangerous geometry of power, then perhaps I should
                              rest my case. Alas for theoretical elegance, there
                              are no empirical studies providing conclusive
                              support for this proposition. From its beginnings
                              until 1945 the European state system was
                              multipolar, so this history is barren of
                              comparisons that would reveal the differing
                              effects of the two systems. Earlier history, to be
                              sure, does furnish scattered examples of bipolar
                              systems, including some--Athens and Sparta, Rome
                              and Carthage--that were warlike. But this history
                              is inconclusive, because it is incomplete. Lacking
                              a comprehensive survey of history, we can’t do
                              much more than offer examples--now on this, now on
                              that side of the debate. As a result, the case
                              made here rests chiefly on deduction.

                              Deductively, a bipolar system is more peaceful for
                              the simple reason that under it only two major
                              powers are in contention. Moreover those great
                              powers generally demand allegiance from minor
                              powers in the system, which is likely to produce
                              rigid alliance structures. The smaller states are
                              then secure from each other as well as from attack
                              by the rival great power. Consequently (to make a
                              Dick-and-Jane point with a well-worn
                              social-science term), a bipolar system has only
                              one dyad across which war might break out. A
                              multipolar system is much more fluid and has many
                              such dyads. Therefore, other things being equal,
                              war is statistically more likely in a multipolar
                              system than it is in a bipolar one. Admittedly,
                              wars in a multipolar world that involve only minor
                              powers or only one major power are not likely to
                              be as devastating as a conflict between two major
                              powers. But small wars always have the potential
                              to widen into big wars.

                              Also, deterrence is difficult to maintain in a
                              multipolar state system, because power imbalances
                              are commonplace, and when power asymmetries
                              develop, the strong become hard to deter. Two
                              great powers can join together to attack a third
                              state, as Germany and the Soviet Union did in
                              1939, when they ganged up on Poland. Furthermore,
                              a major power might simply bully a weaker power in
                              a one-on-one encounter, using its superior
                              strength to coerce or defeat the minor state.
                              Germany’s actions against Czechoslovakia in the
                              late 1930s provide a good example of this sort of
                              behavior. Ganging up and bullying are largely
                              unknown in a bipolar system, since with only two
                              great powers dominating center stage, it is
                              impossible to produce the power asymmetries that
                              result in ganging up and bullying.

                              There is a second reason that deterrence is more
                              problematic under multipolarity. The resolve of
                              opposing states and also the size and strength of
                              opposing coalitions are hard to calculate in this
                              geometry of power, because the shape of the
                              international order tends to remain in flux, owing
                              to the tendency of coalitions to gain and lose
                              partners. This can lead aggressors to conclude
                              falsely that they can coerce others by bluffing
                              war, or even achieve outright victory on the
                              battlefield. For example, Germany was not certain
                              before 1914 that Britain would oppose it if it
                              reached for Continental hegemony, and Germany
                              completely failed to foresee that the United
                              States would eventually move to contain it. In
                              1939 Germany hoped that France and Britain would
                              stand aside as it conquered Poland, and again
                              failed to foresee the eventual American entry into
                              the war. As a result, Germany exaggerated its
                              prospects for success, which undermined deterrence
                              by encouraging German adventurism.

                              The prospects for peace, however, are not simply a
                              function of the number of great powers in the
                              system. They are also affected by the relative
                              military strength of those major states. Bipolar
                              and multipolar systems both are likely to be more
                              peaceful when power is distributed equally in
                              them. Power inequalities invite war, because they
                              increase an aggressor’s prospects for victory on
                              the battlefield. Most of the general wars that
                              have tormented Europe over the past five centuries
                              have involved one particularly powerful state
                              against the other major powers in the system. This
                              pattern characterized the wars that grew from the
                              attempts at hegemony by Charles V, Philip II,
                              Louis XIV, Revolutionary and Napoleonic France,
                              Wilhelmine Germany, and Nazi Germany. Hence the
                              size of the gap in military power between the two
                              leading states in the system is a key determinant
                              of stability. Small gaps foster peace; larger gaps
                              promote war.

                              Nuclear weapons seem to be in almost everybody’s
                              bad book, but the fact is that they are a powerful
                              force for peace. Deterrence is most likely to hold
                              when the costs and risks of going to war are
                              unambiguously stark. The more horrible the
                              prospect of war, the less likely war is.
                              Deterrence is also more robust when conquest is
                              more difficult. Potential aggressor states are
                              given pause by the patent futility of attempts at
                              expansion.

                              Nuclear weapons favor peace on both counts. They
                              are weapons of mass destruction, and would produce
                              horrendous devastation if used in any numbers.
                              Moreover, they are more useful for self-defense
                              than for aggression. If both sides’ nuclear
                              arsenals are secure from attack, creating an
                              arrangement of mutual assured destruction, neither
                              side can employ these weapons to gain a meaningful
                              military advantage. International conflicts then
                              become tests of pure will. Who would dare to use
                              these weapons of unimaginable destructive power?
                              Defenders have the advantage here, because
                              defenders usually value their freedom more than
                              aggressors value new conquests.

                              Nuclear weapons further bolster peace by moving
                              power relations among states toward equality.
                              States that possess nuclear deterrents can stand
                              up to one another, even if their nuclear arsenals
                              vary greatly in size, as long as both sides have
                              an assured destruction capability. In addition,
                              mutual assured destruction helps alleviate the
                              vexed problem of miscalculation by leaving little
                              doubt about the relative power of states.

                              No discussion of the causes of peace in the
                              twentieth century would be complete without a word
                              on nationalism. With "nationalism" as a synonym
                              for "love of country" I have no quarrel. But
                              hypernationalism, the belief that other nations or
                              nation-states are both inferior and threatening,
                              is perhaps the single greatest domestic threat to
                              peace, although it is still not a leading force in
                              world politics. Hypernationalism arose in the past
                              among European states because most of them were
                              nation-states--states composed mainly of people
                              from a single ethnic group--that existed in an
                              anarchic world, under constant threat from other
                              states. In such a system people who love their own
                              nation can easily come to be contemptuous of the
                              nationalities inhabiting opposing states. The
                              problem is worsened when domestic elites demonize
                              a rival nation to drum up support for
                              national-security policy.

                              Hypernationalism finds its most fertile soil under
                              military systems relying on mass armies. These
                              require sacrifices to sustain, and the state is
                              tempted to appeal to nationalist sentiments to
                              mobilize its citizens to make them. The quickening
                              of hypernationalism is least likely when states
                              can rely on small professional armies, or on
                              complex high-technology military organizations
                              that operate without vast manpower. For this
                              reason, nuclear weapons work to dampen
                              nationalism, because they shift the basis of
                              military power away from mass armies and toward
                              smaller, high-technology organizations.

                              Hypernationalism declined sharply in Europe after
                              1945, not only because of the nuclear revolution
                              but also because the postwar occupation forces
                              kept it down. Moreover, the European states, no
                              longer providing their own security, lacked an
                              incentive to whip up nationalism to bolster public
                              support for national defense. But the decisive
                              change came in the shift of the prime locus of
                              European politics to the United States and the
                              Soviet Union--two states made up of peoples of
                              many different ethnic origins which had not
                              exhibited nationalism of the virulent type found
                              in Europe. This welcome absence of
                              hypernationalism has been further helped by the
                              greater stability of the postwar order. With less
                              expectation of war, neither superpower felt
                              compelled to mobilize its citizens for war.

                              Bipolarity, an equal balance of military power,
                              and nuclear weapons--these, then, are the key
                              elements of my explanation for the Long Peace.

                              Many thoughtful people have found the bipolar
                              system in Europe odious and have sought to end it
                              by dismantling the Soviet empire in Eastern Europe
                              and diminishing Soviet military power. Many have
                              also lamented the military equality obtaining
                              between the superpowers; some have decried the
                              indecisive stalemate it produced, recommending
                              instead a search for military superiority; others
                              have lamented the investment of hundreds of
                              billions of dollars to deter a war that never
                              happened, proving not that the investment, though
                              expensive, paid off, but rather that it was
                              wasted. As for nuclear weapons, well, they are a
                              certifiable Bad Thing. The odium attached to these
                              props of the postwar order has kept many in the
                              West from recognizing a hard truth: they have kept
                              the peace.

                              But so much for the past. What will keep the peace
                              in the future? Specifically, what new order is
                              likely to emerge if NATO and the Warsaw Pact
                              dissolve, which they will do if the Cold War is
                              really over, and the Soviets withdraw from Eastern
                              Europe and the Americans quit Western Europe,
                              taking their nuclear weapons with them--and should
                              we welcome or fear it?

                              One dimension of the new European order is
                              certain: it will be multipolar. Germany, France,
                              Britain, and perhaps Italy will assume major-power
                              status. The Soviet Union will decline from
                              superpower status, not only because its military
                              is sure to shrink in size but also because moving
                              forces out of Eastern Europe will make it more
                              difficult for the Soviets to project power onto
                              the Continent. They will, of course, remain a
                              major European power. The resulting four- or
                              five-power system will suffer the problems endemic
                              to multipolar systems--and will therefore be prone
                              to instability. The other two dimensions--the
                              distribution of power among the major states and
                              the distribution of nuclear weapons--are less
                              certain. Indeed, who gets nuclear weapons is
                              likely to be the most problematic question facing
                              the new Europe. Three scenarios of the nuclear
                              future in Europe are possible.

                              The "Europe Without Nuclear Weapons" Scenario

                              Many Europeans (and some Americans) seek to
                              eliminate nuclear weapons from Europe altogether.
                              Fashioning this nuclear-free Europe would require
                              that Britain, France, and the Soviet Union rid
                              themselves of these talismans of their
                              sovereignty--an improbable eventuality, to say the
                              least. Those who wish for it nevertheless believe
                              that it would be the most peaceful arrangement
                              possible. In fact a nuclear-free Europe has the
                              distinction of being the most dangerous among the
                              envisionable post-Cold War orders. The pacifying
                              effects of nuclear weapons--the caution they
                              generate, the security they provide, the rough
                              equality they impose, and the clarity of the
                              relative power they create--would be lost. Peace
                              would then depend on the other dimensions of the
                              new order--the number of poles and the
                              distribution of power among them. The geometry of
                              power in Europe would look much as it did between
                              the world wars--a design for tension, crisis, and
                              possibly even war.

                              The Soviet Union and a unified Germany would
                              likely be the most powerful states in a
                              nuclear-free Europe. A band of small independent
                              states in Eastern Europe would lie between them.
                              These minor Eastern European powers would be
                              likely to fear the Soviets as much as the Germans,
                              and thus would probably not be disposed to
                              cooperate with the Soviets to deter possible
                              German aggression. In fact, this very problem
                              arose in the 1930s, and the past forty-five years
                              of Soviet occupation have surely done little to
                              mitigate Eastern European fears of a Soviet
                              military presence. Thus scenarios in which Germany
                              uses force against Poland, Czechoslovakia, or even
                              Austria enter the realm of the possible in a
                              nuclear-free Europe.

                              Then, too, the Soviet withdrawal from Eastern
                              Europe hardly guarantees a permanent exit. Indeed,
                              the Russian presence in Eastern Europe has surged
                              and ebbed repeatedly over the past few centuries.
                              In a grave warning, a member of President Mikhail
                              Gorbachev’s negotiating team at the recent
                              Washington summit said, "You have the same
                              explosive mixture you had in Germany in the 1930s.
                              The humiliation of a great power. Economic
                              troubles. The rise of nationalism. You should not
                              underestimate the danger."

                              Conflicts between Eastern European states might
                              also threaten the stability of the new European
                              order. Serious tensions already exist between
                              Hungary and Romania over Romania’s treatment of
                              the Hungarian minority in Transylvania, a formerly
                              Hungarian region that still contains roughly two
                              million ethnic Hungarians. Absent the Soviet
                              occupation of Eastern Europe, Romania and Hungary
                              might have gone to war over this issue by now, and
                              it might bring them to war in the future. This is
                              not the only potential danger spot in Eastern
                              Europe as the Soviet empire crumbles. The
                              Polish-German border could be a source of trouble.
                              Poland and Czechoslovakia have a border dispute.
                              If the Soviets allow some of their republics to
                              achieve independence, the Poles and the Romanians
                              may lay claim to territory now in Soviet hands
                              which once belonged to them. Looking farther
                              south, civil war in Yugoslavia is a distinct
                              possibility. Yugoslavia and Albania might come to
                              blows over Kosovo, a region of Yugoslavia
                              harboring a nationalistic Albanian majority.
                              Bulgaria has its own quarrel with Yugoslavia over
                              Macedonia, while Turkey resents Bulgaria’s
                              treatment of its Turkish minority. The danger that
                              these bitter ethnic and border disputes will erupt
                              into war in a supposedly Edenic nuclear-free
                              Europe is enough to make one nostalgic for the
                              Cold War.

                              Warfare in Eastern Europe would cause great
                              suffering to Eastern Europeans. It also might
                              widen to include the major powers, especially if
                              disorder created fluid politics that offered
                              opportunities for expanded influence, or
                              threatened defeat for states friendly to one or
                              another of the major powers. During the Cold War
                              both superpowers were drawn into Third World
                              conflicts across the globe, often in distant areas
                              of little strategic importance. Eastern Europe is
                              directly adjacent to both the Soviet Union and
                              Germany, and it has considerable economic and
                              strategic importance. Thus trouble in Eastern
                              Europe would offer even greater temptations to
                              these powers than past conflicts in the Third
                              World offered to the superpowers. Furthermore,
                              Eastern European states would have a strong
                              incentive to drag the major powers into their
                              local conflicts, because the results of such
                              conflicts would be largely determined by the
                              relative success of each party in finding external
                              allies.

                              It is difficult to predict the precise balance of
                              conventional military power that will emerge in
                              post-Cold War Europe. The Soviet Union might
                              recover its strength soon after withdrawing from
                              Eastern Europe. In that case Soviet power would
                              outmatch German power. But centrifugal national
                              forces might pull the Soviet Union apart, leaving
                              no remnant state that is the equal of a unified
                              Germany. Finally, and probably most likely,
                              Germany and the Soviet Union might emerge as
                              powers of roughly equal strength. The first two
                              geometries of power, with their marked military
                              inequality between the two leading countries,
                              would be especially worrisome, although there
                              would be cause for concern even if Soviet and
                              German power were balanced.

                              A non-nuclear Europe, to round out this catalogue
                              of dangers, would likely be especially disturbed
                              by hypernationalism, since security in such an
                              order would rest on mass armies, which, as we have
                              seen, often cannot be maintained without a
                              mobilized public. The problem would probably be
                              most acute in Eastern Europe, with its uncertain
                              borders and irredentist minority groups. But there
                              is also potential for trouble in Germany. The
                              Germans have generally done an admirable job of
                              combating hypernationalism over the past
                              forty-five years, and of confronting the dark side
                              of their past. Nevertheless, a portent like the
                              recent call of some prominent Germans for a return
                              to greater nationalism in historical education is
                              disquieting.

                              For all these reasons, it is perhaps just as well
                              that a nuclear-free Europe, much as it may be
                              longed for by so many Europeans, does not appear
                              to be in the cards.

                              The "Current Ownership" Scenario

                              Under this scenario Britain, France, and the
                              Soviet Union retain their nuclear weapons, but no
                              new nuclear powers emerge in Europe. This vision
                              of a nuclear-free zone in Central Europe with
                              nuclear weapons remaining on the flanks of the
                              Continent, is also popular in Europe, but it, too,
                              has doubtful prospects.

                              Germany will prevent it over the long run. The
                              Germans are not likely to be willing to rely on
                              the Poles or the Czechs to provide their forward
                              defense against a possible direct Soviet
                              conventional attack on their homeland. Nor are the
                              Germans likely to trust the Soviet Union to
                              refrain for all time from nuclear blackmail
                              against a non-nuclear Germany. Hence they will
                              eventually look to nuclear weapons as the surest
                              means of security, just as NATO has done.

                              The small states of Eastern Europe will also have
                              strong incentives to acquire nuclear weapons.
                              Without them they would be open to nuclear
                              blackmail by the Soviet Union, or by Germany if
                              proliferation stopped them. Even if those major
                              powers did not have nuclear arsenals, no Eastern
                              European state could match German or Soviet
                              conventional strength.

                              Clearly, then, a scenario in which current
                              ownership continues, without proliferation, seems
                              very unlikely.

                              The "Nuclear Proliferation" Scenario

                              The most probable scenario in the wake of the Cold
                              War is further nuclear proliferation in Europe.
                              This outcome is laden with dangers, but it also
                              might just provide the best hope for maintaining
                              stability on the Continent. Everything depends on
                              how proliferation is managed. Mismanaged
                              proliferation could produce disaster; well-managed
                              proliferation could produce an order nearly as
                              stable as that of the Long Peace.

                              The dangers that could arise from mismanaged
                              proliferation are both profound and numerous.
                              There is the danger that the proliferation process
                              itself could give one of the existing nuclear
                              powers a strong incentive to stop a non-nuclear
                              neighbor from joining the club, much as Israel
                              used force to stop Iraq from acquiring a nuclear
                              capability. There is the danger that an unstable
                              nuclear competition would emerge among the new
                              nuclear states. They might lack the resources to
                              make their nuclear forces invulnerable, which
                              could create first-strike fears and incentives--a
                              recipe for disaster in a crisis. Finally, there is
                              the danger that by increasing the number of
                              fingers on the nuclear trigger, proliferation
                              would increase the risk that nuclear weapons would
                              be fired by accident or captured by terrorists or
                              used by madmen.

                              These and other dangers of proliferation can be
                              lessened if the current nuclear powers take the
                              right steps. To forestall preventive attacks, they
                              can extend security guarantees. To help the new
                              nuclear powers secure their deterrents, they can
                              provide technical assistance. And they can help to
                              socialize nascent nuclear societies to understand
                              the lethal character of the forces they are
                              acquiring. This kind of well-managed proliferation
                              could help bolster peace.

                              Proliferation should ideally stop with Germany. It
                              has a large economic base, and so could afford to
                              sustain a secure nuclear force. Moreover, Germany
                              would no doubt feel insecure without nuclear
                              weapons, and if it felt insecure its impressive
                              conventional strength would give it a significant
                              capacity to disturb the tranquillity of Europe.
                              But if the broader spread of nuclear weapons
                              proves impossible to prevent without taking
                              extreme steps, the current nuclear powers should
                              let proliferation occur in Eastern Europe while
                              doing all they can to channel it in safe
                              directions.

                              However, I am pessimistic that proliferation can
                              be well managed. The members of the nuclear club
                              are likely to resist proliferation, but they
                              cannot easily manage this tricky process while at
                              the same time resisting it--and they will have
                              several motives to resist. The established nuclear
                              powers will be exceedingly chary of helping the
                              new nuclear powers build secure deterrents, simply
                              because it goes against the grain of state
                              behavior to share military secrets with other
                              states. After all, knowledge of sensitive military
                              technology could be turned against the donor state
                              if that technology were passed on to adversaries.
                              Furthermore, proliferation in Europe will
                              undermine the legitimacy of the 1968 Nuclear
                              Non-Proliferation Treaty, and this could open the
                              floodgates of proliferation worldwide. The current
                              nuclear powers will not want that to happen, and
                              so they will probably spend their energy trying to
                              thwart proliferation, rather than seeking to
                              manage it.

                              The best time for proliferation to occur would be
                              during a period of relative international calm.
                              Proliferation in the midst of a crisis would
                              obviously be dangerous, since states in conflict
                              with an emerging nuclear power would then have a
                              powerful incentive to interrupt the process by
                              force. However, the opposition to proliferation by
                              citizens of the potential nuclear powers would be
                              so vociferous, and the external resistance from
                              the nuclear club would be so great, that it might
                              take a crisis to make those powers willing to pay
                              the domestic and international costs of building a
                              nuclear force. All of which means that
                              proliferation is likely to occur under
                              international conditions that virtually ensure it
                              will be mismanaged.

                              Is War Obsolete?

                              Many students of European politics will reject my
                              pessimistic analysis of post-Cold War Europe. They
                              will say that a multipolar Europe, with or without
                              nuclear weapons, will be no less peaceful than the
                              present order. Three specific scenarios for a
                              peaceful future have been advanced, each of which
                              rests on a well-known theory of international
                              relations. However, each of these "soft" theories
                              of peace is flawed.

                              Under the first optimistic scenario, a non-nuclear
                              Europe would remain peaceful because Europeans
                              recognize that even a conventional war would be
                              horrific. Sobered by history, national leaders
                              will take care to avoid war. This scenario rests
                              on the "obsolescence of war" theory, which posits
                              that modern conventional war had become so deadly
                              by 1945 as to be unthinkable as an instrument of
                              statecraft. War is yesterday’s nightmare.

                              The fact that the Second World War occurred casts
                              doubt on this theory: if any war could have
                              persuaded Europeans to forswear conventional war,
                              it should have been the First World War, with its
                              vast casualties. The key flaw in this theory is
                              the assumption that all conventional wars will be
                              long and bloody wars of attrition. Proponents
                              ignore the evidence of several wars since 1945, as
                              well as several campaign-ending battles of the
                              Second World War, that it is still possible to
                              gain a quick and decisive victory on the
                              conventional battlefield and avoid the devastation
                              of a protracted conflict. Conventional wars can be
                              won rather cheaply; nuclear war cannot be, because
                              neither side can escape devastation by the other,
                              regardless of what happens on the battlefield.
                              Thus the incentives to avoid war are of another
                              order of intensity in a nuclear world than they
                              are in a conventional world.


                              There are several other flaws in this scenario.
                              There is no systematic evidence demonstrating that
                              Europeans believe war is obsolete. The Romanians
                              and the Hungarians don’t seem to have gotten the
                              message. However, even if it were widely believed
                              in Europe that war is no longer thinkable,
                              attitudes could change. Public opinion on
                              national-security issues is notoriously fickle and
                              responsive to manipulation by elites as well as to
                              changes in the international environment. An end
                              to the Cold War, as we have seen, will be
                              accompanied by a sea change in the geometry of
                              power in Europe, which will surely alter European
                              thinking about questions of war and peace. Is it
                              not possible, for example, that German thinking
                              about the benefits of controlling Eastern Europe
                              will change markedly once American forces are
                              withdrawn from Central Europe and the Germans are
                              left to provide for their own security? Is it not
                              possible that they would countenance a
                              conventional war against a substantially weaker
                              Eastern European state to enhance their position
                              vis-a-vis the Soviet Union? Finally, only one
                              country need decide that war is thinkable to make
                              war possible.

                              Is Prosperity the Path to Peace?

                              Proponents of the second optimistic scenario base
                              their optimism about the future of Europe on the
                              unified European market coming in 1992--the
                              realization of the dream of the European
                              Community. A strong EC, they argue, ensures that
                              the European economy will remain open and
                              prosperous, which will keep the European states
                              cooperating with one another. Prosperity will make
                              for peace. The threat of an aggressive Germany
                              will be removed by enclosing the newly unified
                              German state in the benign embrace of the EC. Even
                              Eastern Europe and the Soviet Union can eventually
                              be brought into the EC. Peace and prosperity will
                              then extend their sway from the Atlantic to the
                              Urals.

                              This scenario is based on the theory of economic
                              liberalism, which assumes that states are
                              primarily motivated by the desire to achieve
                              prosperity and that leaders place the material
                              welfare of their publics above all other
                              considerations, including security. Stability
                              flows not from military power but from the
                              creation of a liberal economic order.

                              A liberal economic order works in several ways to
                              enhance peace and dampen conflict. In the first
                              place, it requires significant political
                              cooperation to make the trading system work--make
                              states richer. The more prosperous states grow,
                              the greater their incentive for further political
                              cooperation. A benevolent spiral relationship sets
                              in between political cooperation and prosperity.
                              Second, a liberal economic order fosters economic
                              interdependence, a situation in which states are
                              mutually vulnerable in the economic realm. When
                              interdependence is high, the theory holds, there
                              is less temptation to cheat or behave aggressively
                              toward other states, because all states can
                              retaliate economically. Finally, some theorists
                              argue, an international institution like the EC
                              will, with ever-increasing political cooperation,
                              become so powerful that it will take on a life of
                              its own, eventually evolving into a superstate. In
                              short, Mrs. Thatcher’s presentiments about the EC
                              are absolutely right.

                              This theory has one grave flaw: the main
                              assumption underpinning it is wrong. States are
                              not primarily motivated by the desire to achieve
                              prosperity. Although economic calculations are
                              hardly trivial to them, states operate in both an
                              international political and an international
                              economic environment, and the former dominates the
                              latter when the two systems come into conflict.
                              Survival in an anarchic international political
                              system is the highest goal a state can have.

                              Proponents of economic liberalism largely ignore
                              the effects of anarchy on state behavior and
                              concentrate instead on economic motives. When this
                              omission is corrected, however, their arguments
                              collapse for two reasons.

                              Competition for security makes it difficult for
                              states to cooperate, which, according to the
                              theory of economic liberalism, they must do. When
                              security is scarce, states become more concerned
                              about relative than about absolute gains. They ask
                              of an exchange not "Will both of us gain?" but
                              "Who will gain more?" They reject even cooperation
                              that will yield an absolute economic gain if the
                              other state will gain more, from fear that the
                              other might convert its gain to military strength,
                              and then use this strength to win by coercion in
                              later rounds. Cooperation is much easier to
                              achieve if states worry only about absolute gains.
                              The goal, then, is simply to ensure that the
                              overall economic pie is expanding and that each
                              state is getting at least some part of the
                              increase. However, anarchy guarantees that
                              security will often be scarce; this heightens
                              states’ concerns about relative gains, which makes
                              cooperation difficult unless the pie can be finely
                              sliced to reflect, and thus not disturb, the
                              current balance of power.

                              Interdependence, moreover, is as likely to lead to
                              conflict as to cooperation, because states will
                              struggle to escape the vulnerability that
                              interdependence creates, in order to bolster their
                              national security. In time of crisis or war,
                              states that depend on others for critical economic
                              supplies will fear cutoff or blackmail; they may
                              well respond by trying to seize the source of
                              supply by force of arms. There are numerous
                              historical examples of states’ pursuing aggressive
                              military policies for the purpose of achieving
                              economic autarky. One thinks of both Japan and
                              Germany during the interwar period. And one
                              recalls that during the Arab oil embargo of the
                              early 1970s there was much talk in America about
                              using military force to seize Arab oil fields.

                              In twentieth-century Europe two periods saw
                              liberal economic order with high levels of
                              interdependence. According to the theory of
                              economic liberalism, stability should have
                              obtained during those periods. It did not.

                              The first case clearly contradicts the economic
                              liberals. The years from 1890 to 1914 were
                              probably the time of greatest economic
                              interdependence in Europe’s history. Yet those
                              years of prosperity were all the time making
                              hideously for the First World War.

                              The second case covers the Cold War years, during
                              which there has been much interdependence among
                              the EC states, and relations among them have been
                              very peaceful. This case, not surprisingly, is the
                              centerpiece of the economic liberals’ argument.

                              We certainly see a correlation in this period
                              between interdependence and stability but that
                              does not-mean that interdependence has caused
                              cooperation among the Western democracies. More
                              likely the Cold War was the prime cause of
                              cooperation among the Western democracies, and the
                              main reason that intra-EC relations have
                              flourished.

                              A powerful and potentially dangerous Soviet Union
                              forced the Western democracies to band together to
                              meet a common threat. This threat muted concerns
                              about relative gains arising from economic
                              cooperation among the EC states by giving each
                              Western democracy a vested interest in seeing its
                              alliance partners grow powerful. Each increment of
                              power helped deter the Soviets. Moreover, they all
                              had a powerful incentive to avoid conflict with
                              one another while the Soviet Union loomed to the
                              East, ready to harvest the grain of Western
                              quarrels.

                              In addition, America’s hegemonic position in NATO,
                              the military counterpart to the EC, mitigated the
                              effects of anarchy on the Western democracies and
                              induced cooperation among them. America not only
                              provided protection against the Soviet threat; it
                              also guaranteed that no EC state would aggress
                              against another. For example, France did not have
                              to fear Germany as it re-armed, because the
                              American presence in Germany meant that the
                              Germans were contained. With the United States
                              serving as a night watchman, fears about relative
                              gains among the Western European states were
                              mitigated, and furthermore, those states were
                              willing to allow their economies to become tightly
                              interdependent.

                              Take away the present Soviet threat to Western
                              Europe, send the American forces home, and
                              relations among the EC states will be
                              fundamentally altered. Without a common Soviet
                              threat or an American night watchman, Western
                              European states will do what they did for
                              centuries before the onset of the Cold War--look
                              upon one another with abiding suspicion.
                              Consequently, they will worry about imbalances in
                              gains and about the loss of autonomy that results
                              from cooperation. Cooperation in this new order
                              will be more difficult than it was during the Cold
                              War. Conflict will be more likely.

                              In sum, there are good reasons for being skeptical
                              about the claim that a more powerful EC can
                              provide the basis for peace in a multipolar
                              Europe.

                              Do Democracies Really Love Peace?

                              Under the third scenario war is avoided because
                              many European states have become democratic since
                              the early twentieth century, and liberal
                              democracies simply do not fight one another. At a
                              minimum, the presence of liberal democracies in
                              Western Europe renders that half of Europe free
                              from armed conflict. At a maximum, democracy
                              spreads to Eastern Europe and the Soviet Union,
                              bolstering peace. The idea that peace is cognate
                              with democracy is a vision of international
                              relations shared by both liberals and
                              neoconservatives.

                              This scenario rests on the "peace-loving
                              democracies" theory. Two arguments are made for
                              it.

                              First, some claim that authoritarian leaders are
                              more likely to go to war than leaders of
                              democracies, because authoritarian leaders are not
                              accountable to their publics, which carry the main
                              burdens of war. In a democracy the citizenry which
                              pays the price of war, has a greater say in what
                              the government does. The people, so the argument
                              goes, are more hesitant to start trouble, because
                              it is they who must pay the bloody price; hence
                              the greater their power, the fewer wars.

                              The second argument rests on the claim that the
                              citizens of liberal democracies respect popular
                              democratic rights--those of their countrymen, and
                              those of people in other states. They view
                              democratic governments as more legitimate than
                              others, and so are loath to impose a foreign
                              regime on a democratic state by force. Thus an
                              inhibition on war missing from other international
                              relationships is introduced when two democracies
                              face each other.

                              The first of these arguments is flawed because it
                              is not possible to sustain the claim that the
                              people in a democracy are especially sensitive to
                              the costs of war and therefore less willing than
                              authoritarian leaders to fight wars. In fact the
                              historical record shows that democracies are every
                              bit as likely to fight wars as are authoritarian
                              states, though admittedly, thus far, not with
                              other democracies.

                              Furthermore, mass publics, whether in a democracy
                              or not, can become deeply imbued with
                              nationalistic or religious fervor, making them
                              prone to support aggression and quite indifferent
                              to costs. The widespread public support in
                              post-Revolutionary France for Napoleon’s wars is
                              just one example of this phenomenon. At the same
                              time, authoritarian leaders are often fearful of
                              going to war, because war tends to unleash
                              democratic forces that can undermine the regime.
                              In short, war can impose high costs on
                              authoritarian leaders as well as on their
                              citizenry.

                              The second argument, which emphasizes the
                              transnational respect for democratic rights among
                              democracies, rests on a secondary factor that is
                              generally overridden by other factors such as
                              nationalism and religious fundamentalism.
                              Moreover, there is another problem with the
                              argument. The possibility always exists that a
                              democracy, especially the kind of fledgling
                              democracy emerging in Eastern Europe, will revert
                              to an authoritarian state. This threat of
                              backsliding means that one democratic state can
                              never be sure that another democratic state will
                              not turn on it sometime in the future. Liberal
                              democracies must therefore worry about relative
                              power among themselves, which is tantamount to
                              saying that each has an incentive to consider
                              aggression against another to forestall trouble.
                              Lamentably, it is not possible for even liberal
                              democracies to transcend anarchy.

                              Problems with the deductive logic aside, at first
                              glance the historical record seems to offer strong
                              support for the theory of peace-loving
                              democracies. It appears that no liberal
                              democracies have ever fought against each other.
                              Evidentiary problems, however, leave the issue in
                              doubt.

                              First, democracies have been few in number over
                              the past two centuries, and thus there have not
                              been many cases in which two democracies were in a
                              position to fight with each other. Three prominent
                              cases are usually cited: Britain and the United
                              States (1832 to the present); Britain and France
                              (1832-1849; 1871-1940); and the Western
                              democracies since 1945.

                              Second, there are other persuasive explanations
                              for why war did not occur in those three cases,
                              and these competing explanations must be ruled out
                              before the theory of peace-loving democracies can
                              be accepted. Whereas relations between the British
                              and the Americans during the nineteenth century
                              were hardly blissful, in the twentieth century
                              they have been quite harmonious, and thus fit
                              closely with the theory’s expectations. That
                              harmony, however, can easily be explained by
                              common threats that forced Britain and the United
                              States to work together--a serious German threat
                              in the first part of the century, and later a
                              Soviet threat. The same basic argument applies to
                              relations between France and Britain. Although
                              they were not on the best of terms during most of
                              the nineteenth century their relations improved
                              significantly around the turn of the century with
                              the rise of Germany. Finally, as noted above, the
                              Soviet threat goes far in explaining the absence
                              of war among the Western democracies since 1945.

                              Third, several democracies have come close to
                              fighting each other, suggesting that the absence
                              of war may be due simply to chance. France and
                              Britain approached war during the Fashoda crisis
                              of 1898. France and Weimar Germany might have come
                              to blows over the Rhineland during the 1920s. The
                              United States has clashed with a number of elected
                              governments in the Third World during the Cold
                              War, including the Allende regime in Chile and the
                              Arbenz regime in Guatemala.

                              Last, some would classify Wilhelmine Germany as a
                              democracy, or at least a quasi-democracy; if so,
                              the First World War becomes a war among
                              democracies.

                              While the spread of democracy across Europe has
                              great potential benefits for human rights, it will
                              not guarantee peaceful relations among the states
                              of post-Cold War Europe. Most Americans will find
                              this argument counterintuitive. They see the
                              United States as fundamentally peace-loving, and
                              they ascribe this peacefulness to its democratic
                              character. From this they generalize that
                              democracies are more peaceful than authoritarian
                              states, which leads them to conclude that the
                              complete democratization of Europe would largely
                              eliminate the threat of war. This view of
                              international politics is likely to be repudiated
                              by the events of coming years.

                              Missing the Cold War

                              The implications of my analysis are
                              straightforward, if paradoxical. Developments that
                              threaten to end the Cold War are dangerous. The
                              West has an interest in maintaining peace in
                              Europe. It therefore has an interest in
                              maintaining the Cold War order, and hence has an
                              interest in continuing the Cold War confrontation.
                              The Cold War antagonism could be continued at
                              lower levels of East-West tension than have
                              prevailed in the past, but a complete end to the
                              Cold War would create more problems than it would
                              solve.

                              The fate of the Cold War is mainly in the hands of
                              the Soviet Union. The Soviet Union is the only
                              superpower that can seriously threaten to overrun
                              Europe, and the Soviet threat provides the glue
                              that holds NATO together. Take away that offensive
                              threat and the United States is likely to abandon
                              the Continent; the defensive alliance it has
                              headed for forty years may well then disintegrate,
                              bringing an end to the bipolar order that has kept
                              the peace of Europe for the past forty-five years.


                              There is little the Americans or the West
                              Europeans can do to perpetuate the Cold War.

                              For one thing, domestic politics preclude it.
                              Western leaders obviously cannot base
                              national-security policy on the need to maintain
                              forces in Central Europe simply to keep the
                              Soviets there. The idea of deploying large numbers
                              of troops in order to bait the Soviets into an
                              order-keeping competition would be dismissed as
                              bizarre, and contrary to the general belief that
                              ending the Cold War and removing the Soviet yoke
                              from Eastern Europe would make the world safer and
                              better.

                              For another, the idea of propping up a declining
                              rival runs counter to the basic behavior of
                              states. States are principally concerned about
                              their relative power in the system--hence they
                              look for opportunities to take advantage of one
                              another. If anything, they prefer to see
                              adversaries decline, and invariably do whatever
                              they can to speed up the process and maximize the
                              distance of the fall. States, in other words, do
                              not ask which distribution of power best
                              facilitates stability and then do everything
                              possible to build or maintain such an order.
                              Instead, each pursues the narrower aim of
                              maximizing its power advantage over potential
                              adversaries. The particular international order
                              that results is simply a by-product of that
                              competition.

                              Consider, for example, the origins of the Cold War
                              order in Europe. No state intended to create it.
                              In fact the United States and the Soviet Union
                              each worked hard in the early years of the Cold
                              War to undermine the other’s position in Europe,
                              which would have ended the bipolar order on the
                              Continent. The remarkably stable system that
                              emerged in Europe in the late 1940s was the
                              unintended consequence of an intense competition
                              between the superpowers.

                              Moreover, even if the Americans and the West
                              Europeans wanted to help the Soviets maintain
                              their status as a superpower, it is not apparent
                              that they could do so. The Soviet Union is leaving
                              Eastern Europe and cutting its military forces
                              largely because its economy is floundering badly.
                              The Soviets don’t know how to fix their economy
                              themselves, and there is little that Western
                              governments can do to help them. The West can and
                              should avoid doing malicious mischief to the
                              Soviet economy, but at this juncture it is
                              difficult to see how the West can have a
                              significant positive influence.

                              The fact that the West cannot sustain the Cold War
                              does not mean that the United States should make
                              no attempt to preserve the current order. It
                              should do what it can to avert a complete mutual
                              withdrawal from Europe. For instance, the American
                              negotiating position at the
                              conventional-arms-control talks should aim toward
                              large mutual force reductions but should not
                              contemplate complete mutual withdrawal. The
                              Soviets may opt to withdraw all their forces
                              unilaterally anyway; if so, there is little the
                              United States can do to stop them.

                              Should complete Soviet withdrawal from Eastern
                              Europe prove unavoidable, the West would confront
                              the question of how to maintain peace in a
                              multipolar Europe. Three policy prescriptions are
                              in order.

                              First, the United States should encourage the
                              limited and carefully managed proliferation of
                              nuclear weapons in Europe. The best hope for
                              avoiding war in post-Cold War Europe is nuclear
                              deterrence; hence some nuclear proliferation is
                              necessary, to compensate for the withdrawal of the
                              Soviet and American nuclear arsenals from Central
                              Europe. Ideally, as I have argued, nuclear weapons
                              would spread to Germany but to no other state.

                              Second, Britain and the United States, as well as
                              the Continental states, will have to counter any
                              emerging aggressor actively and efficiently, in
                              order to offset the ganging up and bullying that
                              are sure to arise in post-Cold War Europe.
                              Balancing in a multipolar system, however, is
                              usually a problem-ridden enterprise, because of
                              either geography or the problems of coordination.
                              Britain and the United States, physically
                              separated from the Continent, may conclude that
                              they have little interest in what happens there.
                              That would be abandoning their responsibilities
                              and, more important, their interests. Both states
                              failed to counter Germany before the two world
                              wars, making war more likely. It is essential for
                              peace in Europe that they not repeat their past
                              mistakes.

                              Both states must maintain military forces that can
                              be deployed against Continental states that
                              threaten to start a war. To do this they must
                              persuade their citizens to support a policy of
                              continued Continental commitment. This will be
                              more difficult than it once was, because its
                              principal purpose will be to preserve peace,
                              rather than to prevent an imminent hegemony, and
                              the prevention of hegemony is a simpler goal to
                              explain publicly. Furthermore, this prescription
                              asks both countries to take on an unaccustomed
                              task, given that it is the basic nature of states
                              to focus on maximizing relative power, not on
                              bolstering stability. Nevertheless, the British
                              and the Americans have a real stake in peace,
                              especially since there is the risk that a European
                              war might involve the large-scale use of nuclear
                              weapons. Therefore, it should be possible for
                              their governments to lead their publics to
                              recognize this interest and support policies that
                              protect it.

                              The Soviet Union may eventually return to its past
                              expansionism and threaten to upset the status quo.
                              If so, we are back to the Cold War. However, if
                              the Soviets adhere to status-quo policies, Soviet
                              power could play a key role in countering Germany
                              and in maintaining order in Eastern Europe. It is
                              important in those cases where the Soviets are
                              acting in a balancing capacity that the United
                              States cooperate with its former adversary and not
                              let residual distrust from the Cold War obtrude.

                              Third, a concerted effort should be made to keep
                              hypernationalism at bay, especially in Eastern
                              Europe. Nationalism has been contained during the
                              Cold War, but it is likely to reemerge once Soviet
                              and American forces leave the heart of Europe. It
                              will be a force for trouble unless curbed. The
                              teaching of honest national history is especially
                              important, since the teaching of false, chauvinist
                              history is the main vehicle for spreading
                              hypernationalism. States that teach a dishonestly
                              self-exculpating or self-glorifying history should
                              be publicly criticized and sanctioned.

                              None of these tasks will be easy. In fact, I
                              expect that the bulk of my prescriptions will not
                              be followed; most run contrary to important
                              strains of domestic American and European opinion,
                              and to the basic nature of state behavior. And
                              even if they are followed, peace in Europe will
                              not be guaranteed. If the Cold War is truly behind
                              us, therefore, the stability of the past
                              forty-five years is not likely to be seen again in
                              the coming decades.