美国的对外政策特点与帝国

清水煮音

“9·11”事件发生之后，许多美国人认为国际关系进入了一个新时代。美国前副总统戈尔的国家安全顾问福尔思（Leon Fuerth）认为，“9·11”事件是美国对外政策的分水岭，就像公元前和公元后的区分一样。用美国国务卿鲍威尔的话来说，“不但冷战结束了，后冷战时期也结束了。”

1、“9·11”之后美国对外政策行为的主要特点

观察一年来美国政府的对外政策，特别是“9·11”以来美国与世界的关系，我们可以看到三个突出特点，这就是实力政治、强调对抗与单边主义。

自小布什上台以来，美国政府凸显的鹰派倾向和对实力政治（realpolitik）的追求，使得美国与世界上其他国家的关系，发生了很大的改变。在“9·11”事件之后，这一特征更加明显，其主要表现就是大幅度加强美国的军事力量，利用美国的超强地位实现对国家利益的追求，并且力图改变美国的核政策。

2002年1月26日，小布什在每周例行的广播讲话中说，他的政府将不惜花费一切代价来打击恐怖主义，以消除国内民众对恐怖主义袭击的担忧。他说，在2003财政年度中，美国军费开支将增加480亿美元，这将是20年来军费开支增幅最大的一次。他表示，美国需要增加军费，以购买更多的高科技尖端武器、发展导弹防御系统和增加军人工资。

2002年2月5日，美国国防部长拉姆斯菲尔德表示，“9·11”事件粉碎了美国一些人认为冷战结束将带来持久和平，美国军费可以相应削减的幻想。这次事件使他们意识到，美国军队面临的挑战不仅是要弥补过去军费投入不足所造成的困难，而且要同时实现几个重要而艰难的目标：赢得全球反恐怖战争胜利；恢复军队的战斗力与士气；加速军队改造使其能够迎接21世纪的新型挑战。

据美国防务信息中心（Center for Defense Information）提供的数字，美国2001年度的防务预算是3054亿美元，2002年度是3432亿美元，2003年度是3961亿美元。按照这些数字计算，美国2002年的防务预算比2001年增长12.4%，而2003年的预算又比2002年增长15.4%。据报道，在未来的5年（2003-2007年），布什政府提出的军事预算要求是20600亿美元，其中2007年度将达到4510亿美元。这个数字与2002年相比，将增加31.4%。

美国作为当今惟一的超级大国，其军事地位原本已经超强无比。在2000年，美国军费已达到全球总军费的31-36%。现在进一步大幅度增加军费，其军事优势将更加惊人。按照美国防务信息中心提供的数字进行计算，美国2001年度的军费大体上相当于排在其后的12个国家和地区（台湾）的军费总和。按照现在的预算计划，2003年度美国的防务预算，将相当于排在其后的27个国家与地区军费的总和，并且相当于美国所谓7个无赖国家军费的39倍。

美国大幅度增加军事预算，除了要用于反恐战争之外，一个重要的理由就是要建立国家导弹防御系统。2001年12月13日，布什政府不顾国际社会的反对，宣布退出《反导条约》。在2002年度和2003年度的军事预算中，分别有78亿美元和76亿美元是用于发展导弹防御系统。

按照原“反导条约”的条文，只要一方宣布退出，6个月后该条约就正式失效。也许是时间上的巧合，在2002年6月13日，即反导条约正式失效的那一天，美国军方进行了一次海基反弹道导弹试验。美军从太平洋上一艘导弹巡洋舰上发射的一枚拦截导弹，成功地击中了8分钟前从夏威夷考爱岛发射的一枚目标导弹。在两天之后，美军在阿拉斯加州的格里利堡(Fort Greely)又举行了一个开工仪式，正式开始兴建6个拦截导弹的地下发射井和相应的通讯设施。显然，美国建立NMD的过程已经启动了。

以追求实力为基础，小布什政府对外政策的第二个显著特点就是强调对抗，其主要表现是力图以军事手段解决对外关系问题。在“9·11”之后，布什提出了“非友即敌”的原则，并动用军事力量首先在阿富汗开展了一场以美国为主角、有多国参加的反恐战争。在推翻阿富汗塔利班政权之后，布什政府就开始扩大打击面。2002年1月，布什提出了“邪恶轴心”说，将伊拉克、伊朗和朝鲜称为“邪恶轴心”国家，并随后把利比亚、叙利亚、古巴和苏丹等列为“支持恐怖主义的国家”。在美国政府的反恐计划中，所包括的范围是非常广泛的。美国政府宣称，必须使用各种手段来揭露在“60个或者更多国家”的恐怖主义秘密活动小组，必须同其盟友一道根据不同情况来对付支持恐怖主义的政权。

美国在扩大打击面的同时，其核战略也在悄悄的调整。2001年12月30日，经国防部长拉姆斯菲尔德签署后递交国会的《核态势评估报告》（Nuclear Posture Review），根据冷战结束后10年的国际环境，提出了美国新的核战略。该报告提出了美国发动核攻击的三种情况：第一，打击能够经受非核攻击的军事目标；第二，对核、生物和化学武器攻击进行报复性还击；第三，出现“令人吃惊的军事发展”的情况。这一新战略大大降低了核武器使用的门槛，特别是放弃了不对无核武器国家使用核武器的原则。报告提出在必要的情况下，美国应准备对至少7个国家，即俄罗斯、伊拉克、朝鲜、伊朗、利比亚、叙利亚和中国，采取核攻击。这样的战略，无疑发出了进行核对抗的信息。

为了对付美国的敌人，布什政府还提出了一个非常重要的新的军事原则，即进行“先发制人的军事打击”（preemptive military strike）。2002年5月，布什在访德时首次提到这一概念。6月1日，布什在西点军校向毕业生发表讲话时进一步阐述了这一理论。他说：“如果等到敌人的威胁已经形成，我们就来不及了。”美国的其他一些政要，也进行了类似的阐述。6月8日，美军参谋长联席会议主席迈尔斯表示，美军在反恐战争中，行动迅速才能取胜，先发者制人。6月10日，美国副总统切尼声称，采取先发制人的军事政策是必须的，如果要挫败大型的恐怖袭击阴谋，美军就必须主动出击。此后，这种“先发制人”的理论被上升为“主义”-- “布什主义”(Bush Doctrine) 。

2002年9月，美国政府在新公布的《美国国家安全战略》中明确阐述了“先发制人”的国家战略，即“我们不能让我们的敌人先动手”。该报告认为，由于建立在报复基础之上的“威慑”战略对“无赖国家”和恐怖主义不起作用，由于国际法承认国家可以采取行动消除近在眼前的遭受攻击的危险，由于“无赖国家”和恐怖主义准备以大杀伤性武器对美国进行攻击，因此美国必须采取先发制人的行动。

美国拟采取的“先发制人”的措施，尽管声称是对付“无赖国家”和恐怖主义，但成为美国的正式战略后，必然会在整体上改变美国的对外政策原则。联系美国坚持建立国家导弹防御系统的立场，人们有理由认为，美国实际上已经把冷战时期的“相互确保摧毁”("mutual assured destruction")变为“单方面确保摧毁”("unilateral assured destruction")。小布什政府的这种政策，反映了美国政界鹰派的强烈的好战感觉与情绪。

小布什政府对外政策的第三个特点，即单边主义，主要表现为退出一系列国际条约，使得多年来许多项国际合作的重大成果目临失败的前景。在“9·11”以前，布什政府已退出了减少温室气体排放的“京都议定书”，并继续拒签《全面禁止核武器试验条约》（CTBT）。“9·11”之后，布什政府又采取了退出反导条约，不支持禁止生物武器公约，拒签地雷公约等行动。这些单边主义行动，不但遭到了世界各国的普遍反对，而且也受到了其盟国的强烈批评。由于美国作为超级大国在国际关系中居于举足轻重的地位，因此美国的这种利己的单边主义，为今后成功地进行国际合作和在安全领域建立国际合作机制设置了重重障碍。

把小布什政府对外政策行为的这三个特点综合起来，人们可以毫无疑问地得出一个总的看法，即美国的霸权地位和霸权行为更加突出和强化了。

2、美国的超强地位与“新帝国论”

美国霸权态势的强化，从根本上来说，是冷战结束以来国际力量对比进一步失衡的结果。美国作为唯一的超级大国，尽管近来遇到了一系列经济问题，但它的超强地位仍然是不可动摇的。蔡斯（James Chace）认为，在经济上，只有欧盟是美国的竞争对手，但它不可能作为拉动全球经济的火车头，只有美国才能担当这样的角色。美国耶鲁大学教授保罗·肯尼迪（Paul Kennedy），15年前是美国权力衰落派的重要人物，现在也承认，美国已经重振雄风。

肯尼迪指出，2000年美国的GDP占全球GDP的31%，比20世纪80年代的水平几乎增加了10个百分点。现在，46%的互联网交易来自于美国。在过去的几十年里，在硬科学和经济领域，几乎有三分之二的诺贝尔奖得主是美国公民。美国的一支航母特混舰队的价值就等于意大利三分之二的年度军事预算，而美国共有7支这样的舰队游弋于世界各地。更值得注意的是，美国这样的军事预算只不过占其GDP的3%，只相当于其冷战时期水平的一半。

布洛克（Stephen G. Brooks）和沃尔福思（William C. Wohlforth）在美国《外交》杂志2002年7-8月号上发表的一篇文章，对美国的霸权地位做了更加全面的肯定。文章的基本观点就是，目前国际体系的一大特征就是美国同时在所有领域都占据着支配地位。美国在显示实力的任何一个方面都是无与伦比的。在可以预见到的将来，全球不大可能形成针对美国的挑战。没有一个国家或国家集团希望陷入不得不与美国为敌的境地之中。

美国的这种超强实力与地位，可以说正是小布什政府执行咄咄逼人的对外政策的基础。与这样一种现实和感觉相一致，一些政治家和理论家越来越多地用到了一个新词汇，即现代罗马帝国（a latter-day Roman Empire）。为了更恰当地描述当今的美国，有人发现了一个比冷战用语“超级大国”（"superpower"）更有份量的新词--“顶级大国”（"hyperpower"）。

对于美国凭借自己的顶级地位推行实力政治和单边主义，世界舆论，包括美国的盟国，是持强烈批评态度的。事实上，在美国国内也出现了日益增多的反对声音。吉姆·勒贝（Jim Lobe）在《外交政策聚焦》（Foreign Policy in Focus）上撰文指出，布什上台以来，特别是“9·11”之后，改变了自二战以来美国处理全球事务的多边主义架构，理直气壮地走向了单边主义。政治学家把现在的时代称为美国霸权的时代。另外的一些人，特别是欧洲人，针对美国在全球的新扩展，把美国描述成了一个帝国（empire）。

关于美国是否在走向帝国（empire），是否应该采取帝国（imperial）政策，如何对这样的政策进行价值与道德判断，近来已成了有关美国地位讨论的一个热门话题。在一些主流媒体上，诸如《纽约时报》、《华盛顿邮报》等，“美利坚帝国主义”已不再是一个受谴责的词汇，美国的全球（帝国式）统治权（a global imperium），似乎已获得了某种敬意。

关于帝国，塔克（Robert Tucker）在其1968年的著作《国家还是帝国？》中曾提出了这样的定义，即一个帝国（an imperial state）必须是以造就和维持秩序为目的。利特瓦克（Robret S. Litwak）认为，按照这样的界定，二战后发挥了独一无二的制度建设作用的美国，无疑是一个帝国。然而，这个帝国与历史上的帝国不同，它是受欢迎的。用一位挪威历史学家（Geir Lundestad）的说法，美国领导下的西方体系，是一个“受邀请的帝国”（empire by invitation）。美国保守派代表人物、《华尔街杂志》（the Wall Street Journal）主笔马克斯·布特（Max Boot）宣称，我们是吸引人的帝国，是人人都想加入的帝国。

舆论认为，近来有关帝国的讨论，缘起就是英国首相布莱尔的外交政策顾问罗勃特·库珀（Robert Cooper）提出的“新帝国主义论”。实际上，早在库珀之前就有人鼓吹帝国论了，不过他们的言论不如库珀那么直白，那么恰逢其时。按照库珀提出的理论，虽然国际秩序一直是基于权力平衡与霸权，但秩序往往意味着帝国，而权力平衡则始终伴随着战争危险。在两极格局终结之后，世界上存在着三类国家：一类是前现代国家，即失败的国家（诸如索马里和阿富汗）；第二类是后现代国家（诸如欧盟那样的联合体）；第三类是现代国家，即传统的主权国家（诸如印度、中国等）。在当代的国际关系中，后现代国家正受到前现代国家和现代国家的挑战。一些现代国家在谋求发展大规模杀伤性武器，而前现代国家则为犯罪集团和恐怖主义组织提供基地。对付这些挑战，干涉是必要的。干涉的最合乎逻辑的方式就是殖民化，但这是当今的国家所不能接受的，因而需要新帝国主义（a new kind of imperialism），需要一个可接受人权的世界和普世价值观的帝国主义。像所有帝国主义一样，这种帝国主义也是以带来秩序和组织为目标。它类似于罗马帝国，能够为它的公民提供法律、铸币和特殊的道路。库珀提出，为了对付欧洲后现代大陆之外的老式国家，我们需要回复到先前的粗暴方式--暴力、先发制人的攻击和欺骗，总之，需要使用19世纪国家之间的任何交往手段去对付他们自身。在我们后现代国家中间，我们保持法律，可是当我们在丛林中行动时，我们就必须使用丛林法则。

库珀所设想的帝国，并不是美国，而是作为联合体的欧盟。库珀认为，在当代的国际关系中，已存在对帝国主义的需求和产生帝国主义的条件。他的这些思想实际上毫无新意，只不过是老的帝国论的翻版。他的这种“新帝国主义论”之所以在当今引起很大反响，是因为“9·11”以来的美国，无论是就其实力而言，还是就其对外政策行为而言，在一些政治家和学者看来，都与这种帝国论不谋而合。

林德（Michael Lind）在分析“帝国论”现象时指出，近来，美国的一些著名分析家，屡屡把美国与罗马帝国相对照。例如，保守派马克斯·布特（Max Boot）就公开为“仁慈的”美帝国主义摇旗呐喊；而另一方面，一些中左的“人道主义鹰派”（"humanitarian hawks"），也像一些保守派一样，急不可待地主张用美国的军事力量以先发制人的战争方式对付威胁和倾覆敌对的政权。在“9·11”之后，许多主流的声音都把“美利坚帝国主义”作为某种合意的和可以加以捍卫的东西。

实际上，即使是对美国单边主义提出强烈批评的约瑟夫·奈（Joseph Nye, Jr.），也情不自禁地在他的新著《美国霸权的困惑》（The Paradox of American Power）中用了这样的开头：“自从罗马帝国以来，还没有一个国家像美国这样拥有远远超过其他国家的实力。”尽管他的立意与结论与前边那些人不同。

客观地讲，在美国出现帝国论，这并非只是学者或某些政治家的心血来潮。它实际上是与美国的对外政策相关联的。2002年6月布什总统在西点军校的讲话就表明了这样的意图：“美国拥有也愿意保持超越挑战的军事力量，这样，就会使其他地区破坏稳定的军备竞赛毫无意义，而且这也会把竞争者局限于贸易和其他对和平的追求上。”保守的《华盛顿时报》专栏作家林德伯格（Tod Lindberg）对此作了这样解释，布什先生在这里所说的意思就是，美国决不允许出现一个对等的竞争者（’peer competitor’），不能再次处于‘超级大国的竞争’处境，更不要说处于一种多边权力均衡（multilateral balance of power）的局面了。
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林德认为，布什的讲话实际上是告诉世界上的其他所有国家，如果它们不安于美国战略家为它们指定的卑微地位而崭露头角，美国就会把它们打下去。这很类似于1992年沃尔福威茨等人为老布什政府所制定的放心（"reassurance."）战略，那种战略的内涵就是由美国的军事力量填补世界上的一切权力真空，安抚潜在的‘对等竞争者’--欧洲、俄罗斯、中国、日本和印度，告诉它们不必建立自己的军事力量和追求独立的对外政策，美国将在它们的地区照料它们的安全利益，它们只要专心做纯粹的商业大国就行了。这实际上就是让这些国家都作美利坚帝国的臣属，就像冷战时期的日本与西德一样。

对于帝国论的鼓吹者来说，建立世界帝国的最根本的措施就是干涉主义。前述库珀的新帝国主义论，本质上就是干涉论。这一点与美国的帝国论者是一致的。美国国务院政策计划办公室主任理查德·哈斯（Richard Haass）认为，如果某个政府不能遵循某些原则，比方说支持恐怖主义，那么其他国家就有权进行干涉。就恐怖主义的案例而言，这一学说甚至可以导致一种预防性权利，或者说导致一种专横的强制性自卫。只要你有理由认为，当你将要（而不是如果）遭受攻击的时候，它是一个问题，你就完全可以根据预期采取行动。这是近来在美国有关先发制人攻击的讨论中的一种有代表性的观点。

总之，不论是鼓吹者还是批评者，都认为美国确实具有某种“帝国”的特质。正如批评者利特瓦克（Robret S Litwak）所说，虽然美国不能为重建已失败的和正在失败的国家而在任何地方做任何事情，但它仍将为维持国际秩序而继续执行基本的帝国职能。