完善财政体制应坚持的原则

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　　财政体制到底如何改革，社会上有很多的探讨，也有很多的争议。其实，党的十七大报告给财政体制改革指明了方向，那就是“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”。这是在总结我国财政体制改革30年经验教训基础上得出的科学结论。

　　自1994年分税制改革以来，我们奉行的一直是“财权与事权相匹配”的原则。要使每一级政府都拥有相对稳定的财权，并与其事权相匹配，至少需要如下条件：（1）有足够的税种在各级政府之间分配；（2）各级政府之间的事权划分清晰，而且稳定；（3）每一级政府通过自己拥有的财权可以获得相应的财力；（4）当不同层级政府之间出现利益矛盾时，有第三方来裁决。只有同时满足上述所有条件时，按照“财权与事权相匹配”原则设计的财政体制才能持续运行下去。


　　显然，从中国的现实国情来看，这些条件都不具备。正因如此，1994年建立的分税制财政体制才出现了诸多的不适应，产生了许多越来越深刻的矛盾和冲突。最典型的是在全国财政实力不断壮大的情况下，县乡财政一度陷入困境。究其原因，就是相当一部分县乡政府无法通过自己拥有的财权获得相应的财力。有的地方具备经济发展的条件，又有较强的发展能力，有了财权，自然就有了财力；而有的地方则相反，不具备发展条件，且发展能力较弱，赋予其财权，只能是“画饼充饥”。若再加上上级事权下移，而财力下移又不充分，陷入财政困境就是很自然的事情了。我国区域经济发展极度不平衡，要想让每一个地方的每一级政府都通过拥有财权来获得相应的财力是不现实的。退一步说，即使做到了一级政府，一级事权，一级财权，一级税源，也只是暂时的。因为我国是一个单一制国家，各级政府之间是上下级关系，也是委托代理关系，下一级政府实质上是上一级政府的代理人。上级拥有绝对的权力，下一级政府只能服从，没有第三方来裁决。当在财权划分上出现矛盾时，财权自然就会上移，而财力是否下移则要看具体条件，例如是否有更高一级政府的压力。财权与事权相匹配只能是一种以西方国家为蓝本的理想。

　　所谓进一步完善财政体制，就是使这种体制在更加适合国情的基础上实现科学化和合理化，而“财力与事权相匹配”就是一条适合我国国情的原则。较之“财权与事权相匹配”，这条原则更强调动态性和约束性。一是不论财权、事权、财力如何变化，财力必须跟着事权走。事权下移，则财力下移；事权移到哪一级，财力就移到哪一级。从操作上来看，财力的移动也比财权的划分更为容易。这条原则适应于改革时代的特点：各级政府之间的“增量事权”在频繁变化。二是对上级政府构成约束。上一级政府有权力上移财权，也有责任和义务下移财力，在其所辖区域内的各级政府之间做到财力与事权相匹配。如对省一级政府而言，这条原则就意味着有责任和义务使省、市、县、乡各级政府的财力与其事权相匹配，至于用什么方式、方法，各省根据具体情况确定。因此，财力与事权相匹配的原则使省以下体制的改革更富有弹性，可以因地制宜，可以多样化。相比之下，财权与事权相匹配则只能导致一刀切，不利于科学发展。（作者系财政部财政科学研究所副所长）