国际关系中理论与政策之间的关系

白鹤

【内容提要】政策制订者们很少关注国际关系中大量的理论文献，许多学者似乎也没有兴趣去从事与政策相关的研究。这些趋势是不幸的，因为理论是治国之道的基本工具。许多的政策辩论最终依赖于相互竞争的理论视角，而依赖于某种伪理论或有缺陷的理论，则会导致重大的对外政策灾难。就诊断事件、解释其原因、做出回应以及评估不同政策的影响而言，理论仍然是必不可少的。不幸的是，当前主导学术界的诸规范和动力使得许多学者不愿从事有用的国际关系理论研究。只有学术共同体开始更加重视与政策相关的理论研究，这种理论与政策之间的鸿沟才可能缩小。

【关键词】政策相关性 学术界 政策评估 预测 社会科学

【作者简介】美国哈佛大学肯尼迪政府学院国际关系教授

一、引 言

假如国际关系的学术研究——尤其国际关系理论研究——对政策制订者来说具有很大的价值，那么，那些因对外政策行为失误而受到指责的人，也许现在的处境要比以前会更好一些。更多的学者正在研究这一课题，更多的理论被提出来接受检验，学术成果的出路也在不断拓宽。[1]

对能够帮助政策制订者设计有效解决方案的强有力理论存在需求，这似乎是显而易见的。单极世界出人意料的出现、全球贸易和金融的迅速扩张、由失败国家和全球恐怖主义所构成的挑战、人权议程的演变、民主的传播、对全球环境的关注、非政府组织地位的日益突出，凡此种种，给政策制订者们带来了诸多的难题，并由此呼唤着新思想的出现。这些现象——还有其它许多现象——都是学术探究的持久课题，人们也许期待着政策制订者们会怀着渴望和欣赏的心情去利用这些研究成果。

然而，尽管存在着对当代国际难题提出卓有见的建议的需求，而且也存在着倾注精力去研究这些问题的努力，但是，对国际关系理论家的贡献表示不满的情形也长期存在着（Morgenthau 1958, Tanter & Ullman 1972）。根据前外交官戴维·纽森（David Newsom）的看法，“当今大多数（有关国际问题的）学问对于政策制订者来说要么无关紧要，要么难以理解……它们大多还局限于深奥的学术讨论范围之内”(Newsom 1995-1996, p. 66)。另一位观察者称，“对国际关系有更多的了解并不能显示出知识的深厚。它的从业者不仅被从事对外政策的官员们所完全忽视，而且还常常遭到学术同行的轻视”(Kurth 1998, p. 29)。经验丰富的美国政治家保罗·尼采（Paul Nitze）把理论和政策描述为“一个整体的不同和谐方面”，不过他也认为，“自第二次世界大战以来，在‘政治学’的名目下由美国人所撰写作和传授的东西……在对实际的政策行为进行指导方面，如果说没有产生副作用的话，也是价值有限的”(Nitze 1993, p. 15)。类似地，乔治指出，“当我使用‘理论’这个词的时候，政策制订者们会露出疑惑的目光”(George 2000)。这种难题并非仅仅存在于美国，正如一位英国外交部门的首席检察官评论道：他“不能肯定国际关系学科——如果确实存在着这么一个学科的话——对制订和管理对外政策的实际日常工作有什么帮助”(Wallace 1994)。

对理论的轻视也反映在那些执行对外政策的组织部门中。在许多国家,尽管的确有学者在对外政策制订圈子里工作，但是精通国际关系理论知识几乎算不上是供职的一个先决条件。比如在美国，没有像总统经济顾问委员会（均由经济学博士所组成）那样的对外政策机构，一名有造诣的国际关系学者，既不一定也不足以被提名到国家安全委员会或其它类似部门工作。[2]相反，资深的对外政策制订者更有可能因为其个人的才智、忠诚以及/或者熟悉某个特定地区或政策领域的知识而被选用。也没有很多证据表明，政策制订者们会系统地关注有关国际事务的学术著述。

对这种国际关系学科影响有限表示不满的情形，刺激产生了一些为数不多但日渐增加的文献，这些文献谋求把理论世界和政策世界重新联系起来(George et al. 1971; George & Smoke 1974; Feaver 1999; Hill & Beshoff 1994; Kruzel 1994; Zelikow 1994; Lepgold 1998; Jentleson 2000, 2002; Lupia 2000; Nincic & Lepgold 2000; Lepgold & Nincic 2001; Siverson 2001)。总的看来，这些著作强调了以下几个核心主题：

首先，这些文献发现，在国际关系的学术理论和对外政策实际行为之间存在着巨大的鸿沟。大多数这方面的著作对这种状况表示惋惜，并且提出了各种补救措施去纠正这种状况，当然，也有少数作者警告说，过多地强调“政策相关性”可能是有害的(Hill & Beshoff 1994, Stein 2000)。

其次，这些著作把存在着这种鸿沟部分地归咎于政策制订者工作的复杂性以及现有社会科学理论的局限性，而且也归咎于学术界的激励机制和职业性格。换言之，国际关系理论对于政策制订者来说无关紧要，因为学者们没有什么动力去开发可能有用的思想。

第三，这些文献倾向于用一种渗透的方式把理论和政策联系起来。一般的(或基本的)国际关系理论看起来过于抽象，以至于不能直接地影响政策，尽管它也能提供一些基本的思维框架，对从事特定区域发展分析或从事实用的、“以议题为导向的问题” 分析的学者产生影响(Lepgold 2000, Wilson 2000)。这些后者的著作会对具体的政策难题分析有益，从而帮助推动就具体行动或决策而展开的辩论。从这种观点来看，通过强化联系这些不同活动之间的纽带，当前的鸿沟可以被缩小，如此一来，学术思想便可更容易地到达政策制订者的案头前。

本文要更加详细地考察这些主题。国际关系的理论研究能够帮助政策制定者明确并实现具体的对外政策目标吗？制约其发挥作用的障碍是什么？假如存在着这些障碍，那么，人们应该做些什么呢？

二、理论能够对对外政策行为做出什么贡献？

政策制订者需要何种类型的知识？

决策可能受到几种类型知识的影响。首先，政策制订者总是依赖于纯事实性的知识（比如，对手的军队有多少？当前的贸易差额是多少？）。其次，决策者有时会利用“经验法则”（rules of thumb）：根据经验而非系统研究去掌握简单的决策规则(Mearsheimer 1989)。[3]第三类是由分类学所构成的知识，它根据一些特定的属性将现象分门别类。政策制订者也可以依靠经验上的法则。经验法则是指通过系统探究被证明是可靠的、可观察到的两个或更多现象之间对应状况。这类法则（比如，“民主国家之间不打仗”，或者“人类更倾向于回避损失而不是收益”）可以成为有用的指导，即使我们不知道它们为何这样，或者即使我们对它们的解释是不正确的。

最后，政策制订者也会利用理论。一种理论乃是一种因果解释——它明确着两个或更多现象之间反复出现的关系，并且解释这种关系为何出现。理论为我们提供一幅图画，指明对现实世界行为起决定作用的核心力量是什么；为了让人易于理解，理论不可避免地把现实加以简约化。

在最为一般的层次上，国际关系的理论研究是由“社会科学家……从一般的因果关系角度，努力去解释国家间或跨国家的进程、议题或结果”所构成的(Lepgold & Nincic 2001, p.5; Viotti & Kauppi 1993)。国际关系理论所提供的解释包括：国家之间安全竞争的程度（包括特定国家之间战争的可能性以及特定国家的战争倾向）；国际合作的水平和形式（比如，联盟、机制、贸易和投资的开放性等）；观念、规范以及制度的扩展；特定的国际体系转型，以及其它方面的话题。在构建这些理论方面，国际关系学者利用同样多种的解释变量。一些理论处于国际体系层次，使用的变量包括国家之间的权力分配(Waltz 1979, Copeland 2000, Mearsheimer 2001)，贸易额、资本流动和国家间交往(Deutsch 1969, Ruggie 1983, Rosecrance 1986)；或者国家之间制度化的程度(Keohane 1984, Keohane & Martin 2003)。另一些理论则强调不同的国家特征，比如政权类型(Andreski 1980, Doyle 1986, Fearon 1994, Russett 1995)，官僚和组织政治(Allison & Halperin 1972, Halperin 1972)或国内凝聚力(Levy 1989)；或者特定的观念或学说的内容(Van Evera 1984, Hall 1989, Goldstein & Keonane 1993, Snyder 1993)。还有一些理论则体现在个人层次上，关注个人或组织心理、性别差异以及其他人类特征(De Rivera 1968, Jervis 1976, Mercer 1996, Byman & Pollock 2001, Goldgeier & Tetlock 2001, Tickner 2001, Goldstein 2003)。与此同时，还有第四种理论，它强调集体观念、认同和社会话语(比如， Finnemore 1996, Ruggie 1998, Wendt 1999)。为了发展这些思想，国际关系理论家们运用各种社会科学方法：比较案例研究、形式理论、大数量统计分析，以及解释学或诠释性研究路径。

其结果便产生了一系列令人困惑、相互竞争的观点(Viotti & Kauppi 1993, Dougherty & Pfaltzgraff 1997, Walt 1997a, Waever 1998, Baylis & Smith 2001, Carlsnaes et al. 2002)。有这么多可供选择的理论，当我们遇到某个理论时，我们怎样知道它是一个好的理论呢？

何谓一个好的理论？

首先，而且最显而易见的是，一个好的理论必须在逻辑上一致、在经验上有效，因为合乎逻辑的解释（而且这种解释与可获得的证据相一致）更有可能给影响事件的因果联系提供一种准确的指导。

第二，好的理论是完备的；它不会让我们对起作用的因果关系产生疑惑(Van Evera 1997)。比如，某个理论陈述：“国家领导人会发动战争，只要这样做的预期效用超过所有其它选择的预期效用的话”(Bueno de Mesquita & Lalman 1992)，这个陈述在逻辑上可能没有什么缺点，但它并没有告诉我们领导人何时会做出这样的判断。类似地，如果某个理论指出了某个重要的因果要素，但是并没有指出在决定结果方面起最主要作用的那个要素，那么，它也是不能令人满意的。“人性导致战争”，或者甚至说“氧气导致战争”，这在某种意义上讲是正确的，因为我们知道没有这些要素战争就不会发生。但是，这类知识无助于我们理解我们想要知道的东西，即什么时候战争的可能性更大或更小？完备性还意味着该理论没有“致命缺陷”，比如一个被缺损的变量要么导致其理论预测不准确，要么导致对其它要素的偏见推理(Nincic & Lepgold 2000, p. 28)。

第三个要求是解释力。一种理论的解释力是指它能够说明那些令人困惑的现象。如果能够把一系列原本看似不相关的、令人困惑不解的各种行为揭示出来，那么，理论变得尤其具有价值；如果能够使似乎杂乱无章、令人惊讶的事件变得易于理解，那么，理论将变得更具有价值(Rapaport 1972)。在物理学中，光线会因引力而被弯曲的认为似乎与常识相背离，然而，爱因斯坦的相对论解释了为何会发生这种情况。在经济学中，如果国家废除贸易壁垒、不谋求囤积货币（就像重商主义学说所倡导的那样），那么，国家就会变得更加富裕，这种信念似乎违反直觉。斯密/李嘉图的自由贸易理论告诉我们为什么会这样，但是，经过了几个世纪他们的观点才被广泛接受(Irwin 1996)。在国际政治中，如果一个国家没有能力威胁其对手的核力量，那么，这个国家将更加安全，这种观点似乎是奇谈怪论，但是，威慑理论解释了为什么彼此的脆弱性有利于各方，各方具有强大能力去威胁对方力量(Wohlstetter 1957, Schelling 1960, Glaser 1990, Jervis 1990)。这便是我们所认为的强有力理论：一旦我们理解了它，先前毫无关联、令人费解的现象变得可理解了。

第四，我们更喜欢那些解释重大现象（比如，有可能影响许多人命运的事情）的理论，这样说似乎有废话之嫌。每个学者可能会对不同议题的相对重要性持有不同意见，但是，相对于成功地说明了某个不太令人感兴趣的难题而言，一个涉及某种宏大难题的理论更有可能引起人们的关注和/或重视。于是，相对于解释国歌中音乐特征的完美理论而言，对大国战争或种族屠杀给予有力但有瑕疵的解释，则会在该领域中占有更主要的位置。

第五，如果一种理论的指导性更加丰富，也就是说，如果它提出了有用的建议，那么，这种理论将是更有用的(Van Evera 1997)。出于这个原因，乔治（George）建议学者们“把那些对政策制订者有用的变量纳入他们的研究设计中” (George 2000, p. xiv; also Glaser & Strauss 1967, Stein 2000)。不过，对于政策制订者来说，一个没有含可操作变量的理论也许仍然是有用的。比如，一种理论解释了为什么一项既定的政策目标是不可实现的，如果它能说服政策制订者打消追求这种虚无飘渺的目标的话，那么，这个理论也算是非常有用的。类似地，如果一种理论准确地预测到战争的危险，即使其中的变量无法实际操作，那么，这种理论也会给政策制订者提供有用的警示。

最后，如果理论被清晰地加以阐述，那么，它们将更具有价值。在其它条件相同的情况下，一种难以理解的理论用处不大，原因很简单：它会让潜在的使用者花费更多的时间去掌握它。尽管学术有时候看起来晦涩难懂（因为艰涩难读既可以显得学识更深厚，也可以使得一个错误观点更难以被识别出来），但是，不透明会阻碍科学的进步，而且它也不是理论研究应有的品德。一种晦涩、艰深的理论更加不可能影响忙碌的政策制订者。

理论如何（从理论上）对政策提供帮助

尽管许多政策制订者排斥学术理论活动，也有许多学者批评政府官员的行为，但是，理论和政策还是难以摆脱地联系在一起。政策制订者每天不得不竭力盘算哪些事件值得关注、哪些事项和议题可以忽略，他们也必须选择目标和挑选能够实现这些目标的政策工具。不论对错与否，他们的所作所为总是以某种理论作为基础的。

此外，国内及对外事务的政策辩论，经常是围绕争论中的理论主张而展开的，每一个参与者都相信自己所偏爱的政策选择会产生预期的结果。比如，在制止波斯尼亚和科索沃的种族冲突问题上，那些彼此竞争的方案部分地依赖于有关战争根源的不同理论。那些支持通过干涉在波斯尼亚（以及科索沃）建立多种族民主制度的人，倾向于把战争归咎于米洛舍维奇等独*领导人的诡计多端；那些支持种族分立的人，则把冲突归咎于人口杂居而导致的安全困境(cf. Kaufmann 1996, Stedman 1997, Sambanis 2000)。最近，关于伊拉克战争的辩论，部分地围绕着有争议的事实看法而展开（伊拉克到底有没有大规模杀伤性武器？），但也围绕着对战争的长远影响进行不同预测而展开。支持者认为，战争很快就会取得胜利，它刺激周边的政权“追随”美国，在该地区加快推广民主，并最终粉碎支持伊斯兰恐怖主义的力量。他们的反对者则认为，战争会带来完全相反的后果(Sifry & Cerf 2003)，这些分歧的出现，部分的原因是它们在国家间关系的基本动因上存在着根本不同的观点。

历史也表明，糟糕的理论会直接导致对外政策灾难。例如，第一次世界大战之前，冯·提尔皮茨（Von Tirpitz）海军元帅臭名昭著的“风险论”（risk theory）提出，德国拥有一支强大的舰队将对英国的海军优势构成威胁，从而防止英国反对德国在欧洲大陆的主导地位；事实上，舰队的建造只是加速了英国与德国在欧洲大陆的对手进行结盟的步伐(Kennedy 1983)。冷战时期，苏联的第三世界政策依据了马克思主义的这种看法，即发展中的世界正朝着社会主义的方向发展，而且这种发展会自然而然地使这些国家与苏联结盟。这个合作理论在两个方面都错了，它有助于解释为何苏联在第三世界建立势力范围的努力既代价高昂又令人沮丧(Rubinstein 1990)。类似地，美国对印度支那和中美洲的干涉，部分地依据了所谓多米诺理论，尽管支撑这种理论的逻辑和事实都是值得怀疑的(Slater 1987, 1993–1994)。所有这些例子都表明，糟糕的国际关系理论如何将政策制订者引入歧途。

不过，反之亦然：好的理论有时也会产生好的政策。如上所述，斯密/李嘉图的自由贸易理论在很大程度上战胜了重商主义思想，并且为第二次世界大战之后世界经济的迅速扩张打下了基础，由此推动了全球财富及福利的巨大增长。同样地，1940年代和1950年代所提出的威慑理论，为冷战期间美国的军事和对外政策提供了指导，它在今天仍然发挥着强大的影响。[4]

理论与政策之间的关系并不是单向的。理论指导政策，政策难题也激发理论创新(Jervis 2004)。譬如，官僚政治范式的发展和核威慑理论表明，新的政治议题如何能够激发理论发展的火花，其意义远远超过激发理论创新的那个具体难题(Trachtenberg 1992)。近年来，分析苏联帝国的解体(Kuran 1991, Lohmann 1994, Lebow & Risse-Kappen 1995, Evangelista 2002)、单极世界的动因(Wohlforth 1999, Brooks & Wohlforth 2000–2001)或者种族冲突的根源(Posen 1993, Fearon & Laitin 1996, Lake & Rothchild 1998, Toft 2004)的努力均表明，国际关系理论家们正在提出新的理论去回应新的关注。理论和政策构成了一张网，即使这张网上有不少缝隙和残缺。尽管存在着这些缝隙，但是，理论上的学术研究至少可以通过以下四种方式为政策制订者提供帮助：诊断、预测、指示以及评估。

诊断 理论能够做出的第一个贡献是诊断(Jentleson 2000)。与我们所有人一样，政策制订者面临着大量困惑不解的信息，其中大部分难以捉摸。当他们试图处理一个重复出现的难题或某个特定的事件时，政策制订者们必须弄清楚他们所面对的究竟是哪种现象。扩张主义行为受驱使于革命性的意识形态，还是个人的狂妄自大，还是说它扎根于合理的安全恐惧？贸易谈判陷入僵局，它是因为参与者的偏好不相容，还是因为他们彼此互不信任？通过扩展出一系列可能的解释，理论为政策制定者们提供一系列广泛的诊断可能。

然而，诊断并不需要一种成熟的理论。即使是简单的分类法也能帮助政策制订者设计出针对某个难题的合适对应方法。在医学中，即使我们不知道某种疾病产生的确切机理，但只要诊断正确，我们也能将其治愈(George 2000)。类似地，即使我们不能完全解释为什么有些国际事件会发生，但是，一旦我们确定了症结所在，我们同样可以配制出某种良方。

理论也指导着我们对过去的理解，对历史的认识常常影响着政策制订者后来的行为(May 1975, May & Neustadt 1984)。冷战结束是因为苏联经济“自然原因”（比如固有的中央计划经济缺乏效率）而导致垂死挣扎，是因为苏联精英受到西方输入的规范和观念的劝服，还是因为美国对其被打败的对手施加了强大的压力？这个问题不单单是学术性的；它也影响着今日美国应该如何利用自己权力的态度。持强硬路线者倾向于把苏联解体归结为美国的压力，他们认为，类似的政策在对付当前敌人（比如伊拉克、伊朗和朝鲜）和未来的“同等竞争者”方面也能奏效(Mann 2004)。相反，如果苏联解体是因为其内部矛盾或西方观念影响的结果，那么，美国的政策制订者们应该考虑，对于未来的同等竞争者，是否更应该加以拉拢，而不是遏制(cf. Wohlforth 1994–1995, Evangelista 2002)。

最近围绕伊拉克战争而展开的辩论，提供了一个同样恰当的例子。一些分析家主要关注萨达姆·侯赛因的个人秉性和阿拉伯复兴社会党的政权性质，认为侯赛因过去的所作所为表明他是一个非理性的、不断滋事的侵略者，这样的人会不听从威慑，因此也绝不可以拥有大规模杀伤性武器(Pollock 2002)。相反，那些关注伊拉克外部环境的学者们，则倾向于把侯赛因看作是一个甘冒风险、但毕竟理性的领导人，他从未在面临明确的威慑性威胁情况下使用武力，因此未来也会受制于来自更强大力量的威慑(Mearsheimer & Walt 2003)。由此可见，对伊拉克过去所作所为的理解，在一定程度上受到彼此对立的理论观点的左右，并且对当前的政策建议产生明显的影响。一旦做出某种诊断，理论也会指导对附加信息的搜索。如上所述，政策制订者不可避免地依赖于不同类型的知识——包括纯粹的事实信息——但是，理论帮助他们确定哪种类型的信息是相关的。举例而言，政策制订者和国际关系理论家都知道权力是一个重要概念，尽管没有一个精确的公式去测定不同行为体的相对权力。我们判断国家的权力，不是凭借考察这些国家的歌剧创作质量、国民头发的平均长度或是国旗的颜色数量。为什么？因为没有哪个理论会把这些尺度与全球影响力联系起来。相反，政策制订者和学者通常利用人口、国民生产总值、军事力量、科技力量等综合尺度，因为他们知道这些特征能够使一个国家对其他国家产生影响(Morgenthau 1985, Moul 1989, Wohlforth 1993, Mearsheimer 2001)。这就是为什么美国及亚洲的政策制订者们担心中国经济增长——而不会对泰国或文莱表示类似担心——的潜在原因。

预测 国际关系理论也能有助于政策制订者对事件做出预测。通过对特定时期起核心作用的因果力量进行识别，理论提供出一幅关于世界的图画，由此让政策制订者更好地认识到他们遇事所处的广阔背景。这类知识能够使决策者更明智地做好准备，并在某些情况下，使他们能够阻止不希望看到的事态发生。

举一个显而易见的例子，不同的国际政治理论对冷战的结束提出了相互对立的预测。自由主义理论的预测从总体上讲是乐观的，认为共产主义的崩溃和西方式制度及政治形式的扩展预示着前所未有的和平时代到来(Fukuyama 1992, Hoffman et al. 1993, Russett 1995, Weart 2000)。相反，现实主义国际关系理论则预测，苏联威胁的消失将会削弱现存的联盟(Mearsheimer 1989, Waltz 1994–1995, Walt 1997c)，促使反美同盟的形成(Layne 1993, Kupchan 2000)，并且从总体上导致国际竞争的加剧。其他的现实主义者预测了一个建立在美国优势基础上的“美国治下的和平” (Wohlforth 1999, Brooks & Wohlforth 2000–2001)，而来自其他理论传统的学者，他们要么预测正在出现“文明的冲突”(Huntington 1997)，要么认为发展中世界的失败国家正导致“无政府状态的来临”(Kaplan 2001)。这些研究中有些显然比另一些更具理论色彩，但是，为了描绘一个正在出现的世界的真实图画，每个理论都强调了特定的趋势和因果关系。

理论也能帮助我们预测不同的地区或国家如何随着时间推移而发生变化。比如，大量掌握某个国家目前对外政策偏好是有用的，但是，如果这个国家在世界中的地位发生变化，那么这种掌握就不大能够告诉我们这个国家将会如何行为。于是，我们需要有一种理论，它可以解释偏好（以及行为）如何随着环境改变而发生变化。例如，中国的对外政策行为肯定会随着它的权力增长以及它在世界经济中的作用增强而发生变化，但是现存的现实主义和自由主义理论对中国未来走向提出了截然不同的预测。现实主义理论预测，得到增长的权力会使中国变得更加武断，而自由主义取向认为，得到增强的相互依赖以及/或者民主过渡，有可能会极大地削弱这些倾向(cf. Goldstein 1997–1998, Mearsheimer 2001)。

类似地，目前正在逐渐形成这样一种共识，即竞争的市场、法治、不分性别地教育以及政府透明等会促进经济发展。如果这是正确的话，那么，这套理论就可以识别出哪些地区或国家有可能快速发展。同样地，哈德逊和邓·博尔关于“剩余男性”（“surplus males”）影响的研究也会对特定的地区或国家提供早期预警(Hudson & Den Boer 2002, 2004)。[5]对于相对权力急剧转变影响问题，权力平衡的动态理论提供了类似的预警，因此可以被用来发现潜在的不稳定地区(Gilpin 1981, Friedberg 1993–1994, Copeland 2000)。从这些例子来看，一个理论观点对未来事件具有重要的启示。

然而，理论预测和现实政策制定之间的关系并不是一目了然的(Doran 1999)。社会科学理论是盖然性的，即使是极强有力的理论也会做出一些错误的预测。此外，社会科学理论的对象是有意识的存在体，这些有意识的存在体可能会自觉地调整自己的行为，以便与他们赖以做出决策的理论相符或相背悖。为了回应亨廷顿关于“文明的冲突”的预测，一个认为冲突不可避免的政策制订者，可能倾向于采取防御性的政策，而这类政策会使得这种冲突变得更有可能发生；而一个感觉这种冲突可以避免的人，会采取措施把文明之间的摩擦降到最低限度，从而使亨廷顿的预测看上去是错误的(Walt 1997b)。在另一些情况下，比如哈德逊和邓·博尔关于“剩余男性”的研究，认识到某些国家会更具冲突倾向，这会使政策制订者能够采取预防性措施去应对预料之中的难题。[6]简而言之，在社会科学里，某个理论的明确有效性，可能受影响于该理论被政策制订者所接受和应用的程度。

指示（PRESCRIPTION）

所有的政策行动至少依赖于某种哪怕是粗糙的因果关系理念。政策制订者选择政策甲、政策乙或政策丙，那是因为他们相信这些选择将会带来某些所渴望的结果。于是，理论以下列方式发出指示。

首先，理论帮助政策制订者对渴求性和可行性进行评估，从而对目标的选择构成影响。比如，北约东扩的决策在一定程度上依据了这样一种信念，即它会稳定东欧新出现的民主国家、在这一重要地区强化美国的影响力(cf. Goldgeier 1999, Reiter 2001–2002)。东扩本身并不是目的；它是实现其它目标的手段。类似地，建立世界贸易组织的决定产生于这样一种广泛的多边共识，即一个更强有力的国际贸易机制是降低现有贸易壁垒的必然要求，从而会促进全球生产力的更大发展(Preeg 1998, Lawrence 2002)。

第二，细致的理论研究能够帮助政策制订者理解，要想实现特定的结果他们必须做什么。比如，威慑理论告诉我们，为了威慑对手，我们必须对潜在对手所重视的某些东西构成令人置信的威胁。类似地，国际关系中关于相对收益与绝对收益重要性的深奥争论，有助于澄清国际制度为了行之有效而必须发挥哪些功能。有关绝对收益和相对收益的辩论，并没有强调提供透明性和减少交易成本（如最初关于国际机制的文献所强调的那样），而是突出了补偿性支付对消除收益差距、废除合作中障碍的重要性(Baldwin 1993)。

第三，理论研究（与细致的经验检验结合在一起）能够确定特定的政策工具在何时更有可能发挥作用的诸条件。如上所述，这些研究关注“以议题为导向的难题”(Lepgold 1998)，或者有时也被称为“中期”理论，这类研究倾向于对不同政策工具的效应做出“偶然性”或“条件性”的概括(George & Smoke 1974, George 1993)。有必要了解的是，一定的政策工具倾向于带来一定的结果，但是同样有必要了解的是，为了让工具发挥所期望的作用，其它哪些条件还需要加以具备。比如，有关经济制裁的理论文献解释了经济制裁作为一种压制性工具所存在的局限性，指出了它们在何种条件下最有可能被使用，以及在何种条件下最有可能取得成功(Martin 1992, Pape 1997, Haass 1998, Drezner 1999)。佩普（Pape）有关威吓性空中力量的研究表明，空中力量达到威吓性效果并不是通过造成平民伤亡或者摧毁工业生产——而是通过直接打击敌方的军事战略——而实现的。这种理论直接关系到威吓性空中打击行动的设计，因为它指明了为什么这类军事行动应该集中于一定的目标而不是其它的目标(Pape 1996, Byman et al. 2002)。

第四，对假设的行动与结果之间因果链作细致的审查，它会有助于政策制订者预测他们的政策如何（以及为何）失败。假如没有一种得到检验的理论去解释某种特定的政策为何奏效，那么，政策制订者就有理由对目标的实现提出质疑。甚至更糟糕的是，一种成熟的理论会警告某个被提议的政策很有可能失败。理论还可以提醒政策制订者当心出现可能不希望看到或不曾预料的后果，提醒他们当心因缺乏必要的支持条件而可能使一项有希望的政策成为失败。

比如，从规范的视角来看，目前在中东推行民主的努力也许是值得青睐的——因为我们相信民主会带来更好的人权环境——但是，我们并不拥有得到良好检验、解释如何实现该渴望目标的理论。实际上，我们在有关民主方面所的确知道的东西告诉我们，在中东地区促进民主是艰难的、代价高昂的，而且不能确定取得成功(Carothers 1999, Ottaway & Carothers 2004)。这项政策也许仍然是正确的，不过，学者们警告说，美国及其盟国在很大程度上是在“盲目行事”。

评估 理论对决策的评估是至关重要的。政策制订者需要确定一些准绳，这些准绳将告诉他们一项政策是否可以带来他们所渴望的结果。倘若没有一个即使是很粗略的理论去确定所追求的目标，去确定成功与失败的定义，以及确定政策行动与所渴望的结果之间的关联，那么，我们就很难知道一项政策是否正在取得成功(Baldwin 2000)。

比如，在最一般的层次上，一种基于自由主义理论的“大战略”会强调民主制度在国家内部的扩展或国际制度在国家之间的扩展和强化。采纳持久民主形式的国家的数目多少成为衡量成功与否的尺度，它是建立在这样一种信仰基础上，即民主的传播会带来其它所渴望的目的（人权状况的改善、自由贸易、国际冲突的危险减低等）。相反，建立在现实主义理论基础上的大战略，则更多地致力于权衡力量均势，成功与否可能是通过某个国家自身相对权力的提高、成功地获得了强大的盟友，或者瓦解了对手的内部合法性等加以衡量的。

类似的原则也适用于思考国内冲突中外来干涉角色的问题。如果说在一个多种族社会（比如在波斯尼亚或伊拉克）致力于建立民主是以利普哈特提出的联合式民主理论(Lijphart 1969)作为基础的话，那么，适当的绩效测量标准应该包括一次成功的人口普查、高度的选民参与、机构的创设（这些机构正式授权于各种族或其它阵线）等。然而，如果有关种族和平的基础理论规定着种族分立，那么，适当的绩效测量标准应该是关注聚居形态（settlement patterns）(Kaufmann 1996, Toft 2004)。战后和平理论强调第三方强制执行角色，它意味着我们应该设法对外部担保者的持续能力进行测量(Walter 2002)。

三、对鸿沟的解释：为何理论与政策很少相得益彰？

如果说理论能够为政策制订者们做所有这些事情，如果说缺少一种联系手段与目的（哪怕是含糊的理论）政策就不可能形成的话，那么，为什么国际关系的学术理论没有能够在影响政策制订者的行为方面起到更大的作用呢？部分的解释在于当代国际关系理论的特殊性质，其余的解释则来自于支配学术界和政策界的那些规范和激励。

国际关系理论是否过于一般化和抽象？

对于理论与政策之间存在鸿沟的一种普遍解释是，国际关系领域的重要著作过于一般化，也过于抽象(George 1993, 2000; Jentleson 2000, p. 13)。像结构现实主义、马克思主义和自由制度主义等一般理论，它们试图解释那些跨越时空而持久存在的行为模式，它们使用较少的解释变量（诸如权力、极、政权类型等）去说明反复出现的趋势。根据斯坦（Stein）的看法，“国际关系理论涉及到非常广泛的模式；尽管这类知识也许有用，但它并没有解决政策制订们日常所面临的、颇为实际的需求”(Stein 2000, p. 56) 。

白鹤

在经历了长期割裂之后，国际政治与国际法这两大研究领域重现合作的势头。这一势头在全球化的背景下发酵、升温、扩展，生发出许多重要而有趣的命题。中国是一个正在和平崛起、对自身并对人类承担更多责任的发展中大国，中国的国际问题研究者理应适应国情和时代的要求，看重国际政治与国际法的综合性探索，努力发掘这一尚未开拓的“理论富矿”。

(一)国际政治与国际法的综合探索，是全球化时代使然

一个不争的事实是，冷战结束以来的全球化进程大大加快了。不管是科技、经济、贸易等物流方面，还是规范、组织、体系等制度层面，都可见到交往范围的扩大和相互作用程度的加深。全球化进程像一张不断强化的大网，越来越细密、牢固地把各个地块联系在一起。今天在国际政治和安全领域发生的各种现象，包括战争冲突与外交博弈，也包括日益增多的NGO和新社会运动，都脱不开上述物质和制度的网络：或是力量倍增、影响扩张；或是被各种制度所约束、定向。国家间的各种法律，说到底，就是有关这些网络的说明和约定。各国之间相互联系的增强，离不开法律的调节与规范，不管是WTO还是核不扩散体系，无论地区层次的欧盟或者是全球层次的京都议定书，都证明了这一点。与过去相比，世界越来越像一个规制密布的网络。越是发达国家，越是重视国际法。

历史上，国际政治、国际法和外交研究之间并无严格的区分。只是在近几十年，过分细化的学科分野和教学设置，逐渐把国际政治和国际法拉开距离，甚至造成互不通气、缺乏了解的局面。实际上，研究当代的国际政治和安全，不可能不看到各种国际制度和法律的作用，离开对后者的分析，很可能导致分析的空泛乏力；同理，没有对国际关系多样性复杂性的认知，国际法的研究可能会变得过分保守僵化。
全球化时代进步的国际政治思想和主流国际法理，正在发生一种深刻的变化，即抑制国家的专制，培植公民的社会主体性，以及在国际社会形成批评和DIZHI霸权的氛围。这一趋势与德国的思想家康德的精神是一致的。在这位智者看来，共和政体、公民权利以及人类向善的本能，是近代民族国家产生之后推动国际关系进步的重要因素。世纪之交加速的全球化进程，这一进程带来的制度网络及其引导效应，尤其是国家与社会关系在全球范围的重建，证明了康德思想的有效性。它也提示了国际政治和国际法结合的取向。离开对全球化时代的国际法律氛围和法理依据的思考，我们的国际政治思考就可能落入旧时权力政治思维的逻辑陷阱。

(二)当代世界生动复杂的现实，给国际政治和国际法的结合提供了丰富的案例与启示

对主权概念的再思索就很有代表性。传统的主权观念，强调国家的至上性和自主性，为民族国家体系的奠定与发展提供了基石。然而时代的进步，特别是全球化进程带来的各种变革，使法理意义上的主权观念无法充分解释实际生活。现在，人们从更加复杂多变的现实出发，提出充实传统主权观念的各种思路。例如，在维护核心主权的前提下，把主权看成包含多个层次的、更加灵活和丰富的形态，某些外围的、边缘的主权可能随着时代变化而让渡、调整；主权与人权成为进步时代的社会相互依赖、相辅相成的因素；主权成为可以随着国家内政外交的进步性或落后性而增强或削弱的东西。这种变化后的主权观与过去相比，最大的区别是国家与社会的关系被重新界说，个体的、能动的“人”成为主权观的重心所在。在新的定义下，一个国家之所以拥有主权权利，不光是因为它在联合国和各种国际制度内占有名义上的席位，也由于它能够在国内尊重和维护本国公民的基本权利，在国际上尊重和维护得到公认的一般准则。国家的权利与国家的责任是等重的、不可剥离的。

新主权观体现了历史的进步性。20世纪中叶前后，随着殖民主义枷锁被打碎，一大批新国家出现，这时期的国际法主要是帮助国家立足、维护各国自主选择发展道路的权利。到20世纪后期，在全球化进程的推动下，国家间政治朝着世界政治和多元民主主义的方向演化，新制定的各种国际法律越来越多。它们是对国家可能的专制和不人道施加的限制，是对公民个人权利和社会本位的保护与弘扬，典型者如残疾人权利公约、反腐败公约、禁雷公约、公民和政治权利公约以及各种反歧视法律法规等。一个趋势是，国际上新制定的各种法律，其定位正在逐渐从维护强者地位向保护弱者权利转变，从仅仅看重国家的独立自主身份向同时强调国家的权利和责任转变，关注的重心从国家向社会转变。以人为本、以社会为基，是这一进步的实质所在。在发达地区西欧，这种人本的主权观已经扩展到地区层面，尽管仍然存在传统权力政治的各种干扰，但不能不承认，西欧的国际法和国际关系进展，与康德所预期的方向更加接近了。

国际政治与国际法研究，必须依据时代的潮流和需求，对法学和国际政治学的“工具箱”重新清理和翻修，深入探讨仍旧以主权国家为基石的国际体系下国际关系的演进规律，认真研究新出现的各种因素(如国际政治的组织化规制化、国内法履行对国际法的不抵触等)发展壮大的可能性与时间表，比较在各种国内制度安排及意识形态情境下制定外交和国际战略的不同途径及其效果。这是学术上的巨大挑战，也是理论升华的重大机遇。

在判断国际法和国际政治的进步趋势及二者结合的可能时，不能忽略强权政治和霸权主义的消极影响。霸权国家常常“挟天子以令诸侯”，在公权力和国际法下推进一己私利；一旦国际法和国际舆论不利于这种做法时，便以退出国际机制或以削减经费的方式相威胁。这种行为，当然降低了某些国际法和国际规范的合法性及公信力。事实上，在当代国际关系和国际法的框架下，“霸道”和“王道”的界限并不总是黑白分明。这是结合国际政治研究使用国际法工具时最复杂的一面。或许，国际上权力与法的复杂关系是最值得学术界花大气力研讨的课题。

(三)国际政治与国际法的“联姻"，应当特别立足于中国国情及重大需求

国际政治与国际法学科的结合，不止符合国际上的趋势，也特别适应中国自身的要求。

改革开放以来，与全球化时代的基本走向一致，中国社会发生了很大的变化，这就是市场化条件下中国公民社会的成长以及个人权利意识的增强；是传统的国家权力受到规范和约束，朝着以人为本、以社会为基的方向调整；是产权、公民权、法人身份等等的确立和普及。这是国际关系研究重视国际法律及法理的社会基础和认知环境，是潜移默化塑造中国新生代学人的思想视野和学术范式的重大前提。与国内的变化相适应，中国外交和各个领域的涉外交往，也在从单纯注重领导人的国事活动及政治安全大战略，向着注重民情民意民生的方向调整。在近年来中央领导和外交部门首长的各种谈话里，这些调整有着再清楚不过的显现。可以说，新时期中国外交的公信力，主要取决于上述人本主义的决策过程。两个学科的联姻，应当着眼于新时期中国社会进步的一般趋势，把公民社会的需求，把以人为本的立场，放到首要位置。

从中国与世界的关系观察，特别是从中国对国际制度、国际组织以及国家间重要法律规范的态度着眼，不难发现一条明显的线索：新中国早期毛**时代对于国际体系的态度，是某种“拒绝”或“观察”；邓小平时代，改成“加入”与“适应”；到现在变成“争取更大发言权、承担更多义务”。今天，中国参与国际组织和各种公约的数量及程度，不仅达到本国历史上空前的水平，而且在世界大国里居于比较靠前的位置，中国以负责任大国的态度，与外部世界建立起相互依存的关系。由体系外的“****派”到体系内的“参与人”再到体系中的“较强者”，身份的改变决定了中国对国际组织、规范和法律大相径庭的态度。如果沿着邓小平开辟的道路继续走下去，对重大国际法和国际惯例的认真遵守乃至主动塑造和维护，显而易见是必由之路。胡Jintao主席在纪念联合国成立60周年的纽约峰会上倡导的“和谐世界”理念，不仅体现了中国人民和领导层对世界秩序的诉求，也折射出对当下中国自己的基本定位。这一理念反映了现阶段中国积极建设“和谐社会”、努力营造有利于自身发展的外部环境的根本利益。然而，正像建设“和谐社会”必须以人为本、依法治国一样，倡导和推进“和谐世界”同样需要以人为本、尊重并执行国际法律规范；两者的法理依据和基础是相通的。很难想象，一个不遵从国际准则和公众舆论的国家，能够凝聚本地区各国和国际社会的意愿、推动和平与发展的国际事业。美国的硬实力确实超群，但这个超级大国屡屡违反国际法、无视联合国宪章，结果是自食其果，严重损害了它的形象和利益。这是一个深刻的教训。中国是一个快速和平崛起的发展中大国，如果我们自己不认真履行国际法和国际组织的各种义务，“和谐世界”的倡议最后就可能难以落实。这一切都说明，国际政治理论的研究者，要更关心通行于当代世界的国际法及惯例的各种功能，研究它们与权力结构和权力政治的复杂互动，分析国际法律和公约的淘汰机制和优化过程，注重这些约束机制对于本国国民和国际社会的教化(或惩罚)作用。

作为一个长期从事国际政治研究的学者，我越来越感受到国际法和国际制度的重要性，包括对中国和平崛起的分量和对我们理论研究的价值。我也明白，对于这个尚未完全探明的“富矿”，还有许多艰苦的工作要做，尤其需要主动与法学界的同行扩大交流沟通。无论如何，对于国际关系前沿的这一切入点，值得花更大的气力。

白鹤

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白鹤

不过，这样的批评并不是说一般理论没有价值。一般理论提供了一套通用的语汇去描述全球性的议题（比如全球化、单极、可信度、先发制人、搭便车等术语），创制了一幅治国方略所处背景的宏大画卷。此外，有些一般理论的确为政策制订者提供了能够用于决策选择的战略指示。抽象的模型也能够帮助我们理解国际生活中许多熟悉的特征，包括信息不对称的作用、承诺问题以及集体行动的两难困境。因此，即使是抽象的基础理论也有助于政策制订者理解他们行事所处的环境、为他们所面临的一些挑战提出解决方案。

然而，许多卓越的一般性理论著作简直与指导决策之间没有什么相关（公允而论，它们并非有意为之）。比如，沃尔兹的新现实主义国际政治理论的批评者们普遍抱怨，它在本质上是一种静态的理论，没有提供什么政策指导，沃尔兹本人坚持认为他并未打算提出一种“对外政策理论”则更是强化了这一立场(Waltz 1979, 1997; George 1993; Kurth 1998)。尽管其他学者从沃尔兹的基本研究取向中发现了大量的政策相关性(e.g., Elman 1997)，但是，《国际政治理论》一书确实只是非常宽泛地提出了关于治国行为的指导方针。它提供了一种关于国家间关系的基本视角，勾勒出某些大体趋势（比如形成权力平衡的趋势），但它没有提出具体的或者详细的政策建议。[7]

类似地，温特的《国际政治的社会理论》(1999)是一部给人留下深刻印象的学术成就，它对学者们如何研究国家间关系具有重要启示。但是，它没有提出与政策有关的乃至一般性的指示或见识。这类著作认为，在建构国际现实方面，各种社会因素比物质论观念所显示的作用更大，但是，它们很少为政策制订者如何可能创造一个更美好世界而提出具体的指导。

理论如此之多，时间如此之少

一个相关的难题源于现有理论的有限解释力。国家的行动以及这些行动的效果是许多不同因素（相对权力、国内政治、规范与信仰、个人心理等）的产物，于是，学者们由此提出大量不同的理论、使用许多不同的变量。遗憾的是，我们还没有一种清晰的方法把这些局部理论结合在一起，也没有办法确定何时应该侧重某个理论而不是另一个理论。当同样名声显赫的学者们提出截然不同的观点时，政策制订者们没有能够把握这个领域的理论研究也许应该得到原谅。

这个难题被许多政策难题的性质所激化。一般地讲，只有当应用于界定明确的结构中——也就是当行为者的偏好能够被确切地加以辨别时，当不同选择的结果一清二楚时，以及当有充足的数据去证明和完善推测时——社会科学理论才有可能提供最为清晰的建议。比如，只要在条件存在的情况下，博弈论和微观经济学显然是用来分析公共政策难题的有用（但并非没有错误）的工具(Stokey & Zeckhauser 1978, O’Neill 1994)。[8]

遗憾的是，在对外政策领域，这些条件常常是不存在的，在这种领域里，行为者的偏好经常无法知晓，每个参与者有许多可供选择的战略，不同结果的成本和收益也不确定。非线性的关系以及其它系统效应大量存在，偏好和感知经常发生变化（但并非总是根据贝叶斯法则）(Jervis 1997)。除了政策制订者之外，学者们也常常缺乏充分的数据进行统计分析，可获得的数据普遍存在着内生性难题和其它的偏见来源(Przeworski 1995)。

当学者们从一般性理论的罕见高度回落到具体的政策工具层面时，这些难题可能不那么突出，在这样的情况下，设计出令人信服的准试验标准去解释政策效果有时是可能的。因此，不必惊讶的是，论述理论与实践之间鸿沟的文献倾向于青睐中期理论的优点。这类理论关注环境、战略或工具等对政策制订者直接有关的问题，而且能够利用有关的更可控制的、准试验的工具进行评估。尽管这些尝试经常面临着数据匮乏的问题（比如佩普关于威吓性空中力量的研究仅仅基于33个案例上，这对于一项国际关系研究而言已经是相对多的了），但是，它们至少可以为政策制订者提供对某个特定行动效果的大致评估。

不过，这些收获也要付出代价。中期理论常常牺牲简约性和一般性，它倾向于形式上的随机一般化：“如果你做了X，那么将出现Y，假设在条件a、b、c以及q都满足的情况下，并且假设你以正确的方式做了X”。的确，一些倡导加强政策相关性研究的代表人物把这一特征看作是中期理论的一大优点。它能够让决策者对影响成败的环境特征变得敏锐起来，它也强调依据特定条件对政策工具进行裁剪(George 1993, Lepgold & Nincic 2001)。然而，其危险在于，由此产生的一般性归纳变得如此抽象，以至于对推导出它们的初始案例之外的案例不能提供什么指导(Achen & Snidal 1989)。这个难题并非产生于所有的中期理论中，但对于大多数而言，这是一个合理的批评。

分析不同政策工具效果的努力也受到复杂的选择效应的干扰。不论案例所具有的普遍性有多大，可观察到的原因（比如政策行动）和结果之间的联系难以得到精确测量，这是因为政策制订者倾向于选择他们认为在特定环境里最可能起作用的工具。结果，观察到的成功或失败比率，并不一定告诉我们哪个政策在任何绝对意义上是“最佳的”。我们试图通过适当的研究设计去减小这些难题，并对诸变量加以控制，但是，这些偏差是无法完全消除的。比如，某个特定的政策工具可能经常失灵，但它仍然是一定环境下可取的最佳选择。[9]这些难题有助于解释为何政策制订者倾向于使用某种怀疑的眼光去看待即便是高质量的学术研究结果。

不同的议程

在论述理论与政策的文献中，一个反复出现的话题是，学者与政策制订者事实上有不同的议程(Eckstein 1967, Rothstein 1972, Moore 1983)。社会科学家（包括国际关系理论家）寻求发现和解释反复出现的社会行为，而政策制订者则倾向于关注他们当前所面临的具体难题。政策制订者应该也会对一般性的趋势感到好奇——即使仅仅是了解他们当前的目标是否具有一般的可行性——但是，对他们来说，知道在大多数情况下可能发生什么，不如知道眼下某个特定情形下将要发生什么那么直接有用。因此，一个学者可能对这样一项理论预测感到欣然欢喜：如果X平均增加了20%，那么它会导致Y平均降低25%。但是，一个政策制订者会问，他手头要处理的难题是在这个一般趋势范围之内呢，还是属于一个例外？斯坦由此指出，“对政策形成而言，深厚的经验知识要比一般性理论和统计上的一般归纳更具优势”(Stein 2000)。

此外，政策制订者对解释一个总体趋势的兴趣通常没有他们对思考如何去解决它的兴趣大。一个理论家可能满足于解释国家为什么具有强烈的倾向去结成联盟对抗潜在的侵略者，或满足于证明为什么经济制裁鲜为奏效，但是，一个政策制订者（比如普法战争前夕的俾斯麦）可能对如何阻止制衡趋势或采取某项更强烈的制裁措施更感兴趣。

第三个对比在于，理论家和政策制订者对待时间所持的不同态度。学者们希望自己的研究尽可能地准确，即使这样会消耗更长的时间；而政策制订者则很少有等待的耐心。正如哈佛大学教授、前国务院官员罗伯特·鲍伊（Robert Bowie）曾经指出，“不像学术分析者那样，政策制订者很少愿意等到所有的事实都明朗。他经常在巨大的压力下进行工作，或采取某些行动”(引自1984年5月)。一个寻求学术建议的政策制订者可能会被告知，其答案需要经过几个月的研究和分析。如果他对以后再寻求这样的建议表示犹豫不决的话，那是可以理解的。

最后，即便是一种构造完善、高度相关的理论，也许无法对政策制订者工作的一个关键方面——执行——提供帮助。理论能够帮助诊断局势、明确适当的政策回应，不过，实际的回应形式需要更为具体的知识。首先，一般决策（没收外国资产、宣战、降低关税、发出威胁等）必须根据政府人员实际上将会怎样做的行动计划而确定(Zelikow 1994)。即使完成了政策设计，但是，克服官僚政治的DIZHI、法律限制、疲惫不堪以及党派对立等耗费时间的工作仍然存在着。当代国际关系理论在很大程度上对这些难题无动于衷，但是，这些难题却是在任何政策制订者生活中非常突出的。

学科的职业化

当代国际关系理论对政策制订者的影响有限，这绝非是偶然，因为国际关系理论的创立是与学术专业的规范和激励相符合的，而不是为了满足政策的需要。国际关系学术研究对外行而言常常难以理解，主要因为这种研究不是供他们消费的；它主要是为了吸引本专业的其他成员而写作的。很难想象忙碌的政策制订者（哪怕是他们的助手）会坐下来阅读《国际组织》或《世界政治》杂志上的文章，或是花一个周末去仔细阅读沃尔兹的《国际政治理论》、温特的《国际政治的社会理论》或者鲍威尔的《权力阴影》(Powell 1999)。即使理论家们确实把有用的思想贡献了出来，但是，需要的人或许还不知道它们的存在，即使知道了，也许不可能理解它们。

这并不是一种新现象；几十年来学者和政策制订者一直彼此相互埋怨(Rothstein 1972, Tanter & Ullman 1972,Wallace 1994)。正是学术界专业化以及学者们自身所确立的特定激励机制，造成了这种直接后果。国际关系的学术领域是一种自我调节经营，专业上的成功几乎完全取决于自己在同行中的声望。因此，学者们有很强的动机去遵守本学科的规范，并且主要为其他学者而写作。

在过去的一个世纪里，学术生活中盛行的规范，逐渐使学者们不愿意从事与政策制订者直接相关的研究。职业资格逐渐被大学里的学者所主导，该学科倾向于从事高度专业化的研究（与教学或公共服务相对立），而这正是该领域中大多数成员所希望做的。[10]年轻的学者们得知，最佳的奖励被授予那些能够提出新理论的人；一项能够提供有价值的、细致的政策建议分析，但若没有什么新的理论突破，则相对不受重视(Jentleson 2000)。如果成功与否依赖于同行的意见（而不是依赖于人们所知道的实际价值），如果那些同行又都是大学里的学者，那么，便存在着设法提出新颖观点去取悦其他学者的明确动机。

在遥远的过去，像马基雅维利、洛克、霍布斯、麦迪逊、卢梭以及马克思等作家亲身参与到了他们那个时代的政治事件中，并且从中获得启发。类似地，美国现代政治学的奠基者们有意识地试图把他们的知识用于改良世界[11]，从一定程度上讲，美国政治学会的成立是“为了把政治学提高到与实际政治一样的权威地位”。并非很久以前，一些卓越的国际关系学者在决策圈工作，然后返回到活跃（而卓越）的学术生涯里，这种情况非常普遍。

今天的情况已经截然不同了。尽管“进进出出的人（in-and-outers）”仍然存在，但学者们似乎对暂时在政府里度过时光的兴趣不大。[12]卓越的国际关系理论家很少尝试写一些与政策难题直接有关的著作和文章；政策相关性完全不是学术价值的标准。的确，对此存在着一种很明显的偏见。年轻的学者被告诫不要“浪费”时间去写观点文章、网络博客或者大众读者期刊上的文章。为《外交事务》、《对外政策》，或者甚至为《政治学季刊》或《国际安全》这样的同行评议期刊写作的学者，也要冒着似乎学术成分不够的风险，即便他们也在更有分量的学术期刊上发表文章。按照亚当·普沃斯基（Adam Przeworski）的认为，“美国学术界的整个激励结构，使得学者们不愿甘冒大的学术及政治风险。研究生和助教们学会把他们的学术抱负包裹在被少数期刊发表的文章上，避免任何可能看来带有政治立场的东西。……我们有工具、也了解一些情况，但我们不对学术圈之外的人谈政治”(引自Munck & Snyder 2004, p. 31)。由于这些偏见——它们在政治学的其它领域甚至更为普遍——学术研究很少具有直接的政策影响也就不足为奇了。

分工是不是解决之道？

大多数对理论与实际鸿沟进行研究的人认为，这种裂痕可以通过学者与政策制订者之间的分工加以解决，因为学术理论最终会从象牙塔“渗透”到政策制订者的思想倾向、信息接收和政策回应中去。[13]在这种受知识驱动的影响模式中，一般理论建立起核心概念、方法以及原则，它们指导着对具体经验难题的分析（比如结盟行为、制度效果、危机行为以及种族冲突等），随后，这些结果被政策分析者用来考察具体的案例或难题(Weiss 1978)。后者的研究反过来为公共领域和政府中的倡议及行动提供基础(Lepgold 1998, Lepgold & Nincic 2001)。

这是一种令人欣慰的观点，因为它把学术理论家置于这种地位等级的顶端，让学者们放手去做自己想做的任何事情，并且假定他们的努力终究会是有价值的。也有不少观点认为，应该允许学者们探究那些并不与具体政策难题相关的思想，因为广泛的研究有时候会产生意想不到的收获。不过，还是有理由质疑当前这样一种分工是否就是最适宜的。

首先，这种渗透模型假设，新思想出现于学术“象牙塔”（比如像抽象的理论），然后逐渐渗入应用分析者（尤其是那些在公共政策“思想库”工作的人）的研究中，并最终到达政策制订者的认知和行动中(Haass 2002, Sundquist 1978)。然而，在实践中，观念影响政策的过程具有很强的特殊性和偶然性(Albaek 1995)。一种思想变得有影响，可能因为只是一篇恰逢时节的文章，因为它的作者正巧有了与某个关键的政策制订者进行个人接触的机会，或者因为这种思想的提出者本人进入了政府部门。再或者，社会科学理论也可以不直接涉及政策难题而施加主要的影响，它是通过“将概念、理论和研究发现潜默易化地渗透到众所周知的大众思潮中”(Weiss 1977)。

第二，随着理论研究与政策难题之间的联系变得越来越脆弱，学者与决策者之间的鸿沟可能加大。随着学术理论日益专业化和难以理解，即使是那些从事应用难题研究的人和其它所谓的研究代理人（research brokers）(Sundquist 1978)，他们对这个问题的关注可能也变得越来越少。在那些以政策为导向的思想库里，情形更是如此，这些思想库日益与学术世界相脱节。众所周知，在1950年代和1960年代，兰德公司除了在更为一般的社会科学之外，还在战略研究和国际安全政策方面做出了卓著贡献，兰德公司的许多职员在学术界同样有着显赫的生涯。相反，如今兰德公司的一个分析人员在主要的大学里不大可能获得国际关系方面的任职，兰德公司的研究产品在学术界里也没有产生太大的影响。类似地，在1970年代和1980年代，布鲁金斯学会的外交政策分析小组与学术性的国际关系科系没有太大的区别，其研究人员的出版物类似于那些享有盛誉的院系里教员所发表的成果。[14]此外，这个小组的主任约翰斯·坦布鲁纳（John Steinbruner）获麻省理工学院博士学位，曾先前在哈佛大学执教，是许多重要理论著作的作者(Steinbruner 1974, 1976)。相反，今天的布鲁金斯学会的外交政策研究人员很少在同行评审期刊上发表文章或撰写学术著作，而是侧重发表观点文章以及当前的政策分析(e.g., Daalder & Lindsay 2003, Gordon & Shapiro 2004)。与这种侧重相吻合的是，目前的外交政策研究主任是一名律师和前政府官员，很少或根本没有学术训练。我的要点并不是想贬损布鲁金斯学会（或其它类似机构）所作的工作；它只想表明，学院派的学者和政策导向分析者之间的鸿沟正在扩大。有人怀疑，思想库中的学者不再像以前那样关注学术界的同行，反之亦然。这一趋势被“鼓动性思想库”（比如传统基金会、美国企业研究所、卡托研究所等）的出现所加剧，在那里，各种分析明显地受到意识形态偏好的驱使(Wallace 1994, Weaver & Stares 2001, Abelson 2002)。随着象牙塔学者和更具政策导向的学者之间的联系变得越来越微弱，学术影响的渗透模型也似乎越来越令人质疑。

四、应该怎么办？

论述理论与实践之间鸿沟的文献大多建议对学术界进行重构，它出于两个显而易见的理由：其一，学者们更有可能读到这些著作；其二，政策制订者不太可能被劝说而动摇去更加关注学术理论。如果学者们生产出有用的知识，那么，政策制订者会想要了解它。如果学术著述没有用途，再多的劝告也不会说服政策制订者去阅读它们。

因此，需要做的事情是自觉地改变国际关系学科中盛行的规范。今天的职业激励结构阻碍了许多学者——尤其是年轻学者——从事政策相关性的努力，不过，确定这种结构的诸规范并不是神的旨意；它们是由这个学科本身的成员所集体决定的。学术共同体决定着什么是有价值的，没有理由认为政策相关性不能被提升到我们的集体评价中，与创新性、严谨性和经验上有效性的传统标准联系一起。这在实践上意味着什么呢？首先，学术系所在进行聘用和职称评定时，可以对现实世界的相关性研究及影响给予更大的权重。在评估应聘者或在考虑给予某人终身教职时，审核者和评估委员会可以考虑，一个学者的研究对解决现实世界难题做出了什么贡献。当然，政策相关性不会成为唯一的——甚至最重要的——评判标准，学者们仍然会被期望符合很高的学术标准。但是，给予现实世界相关性研究以更大的权重，这将更有可能使理论指向现实世界难题，并使理论以更易于理解的方式表现出来。“真的应该这样么，”詹特森（Jentleson）正确地质疑道，“一本由主要的大学出版社出版的书和（一本同行评审期刊上的）一两篇文章……就能够决定终身教职，但即使在大的商业出版社出版的书却不受重视，而在诸如《外交事务》之类期刊上发表的文章，所受关注则少得可怜？……争论的关键并不在于是否把观点文章或其他诸如此类的评论也算作出版成果，而在于需要拓宽评估的标准，以便更好地反映在知识上具有重要意义著述的类型和范围”(Jentleson 2000, p. 179)。更坦率地说：难道我们的学科真的要以很少有人在意我们所说的话而引以为荣么？

第二，通过积极鼓励较年轻教员参与政治现实世界活动，学术系所可以激发人们对现实政治的兴趣。当前，学术系所几乎不鼓励年轻教员抽出时间去政府部门供职，几乎没有什么系所会对那些参与公共服务的教员停止延长申请终身教职所需时间。一个对掌握实际经验（或者直接帮助设计政策）感兴趣的学者，通常会等到获得终身教职之后才去满足这种兴趣。然而，通过允许年轻教员“按时获得终身教职所需时间”，学术系所会有更多教员去了解现实世界议题、懂得如何把理论思想转化到与政策相关的分析中。这样的人也能成为好的教师，因为学生与许多学者不一样，他们的确关心现实世界，对那些不切实际的抽象难以容忍。

第三，学术期刊在组稿时可以给政策相关性稿件以更大的权重[15]，系所也可以给予这类期刊以更高的地位。类似地，颁奖委员会可以考虑把政策相关性作为奖励突出著作和文章的标准，而不是仅仅注重对狭窄的学科议题的贡献。最后，为那些把“深奥”理论转化为可理解的形式的研究活动创造更多的出口（就像《经济视野》杂志在经济学中所作的那样），这样便会强化从理论到政策的“传送带”。

这类改革的目的不是要把学术世界变成政策分析家的天下，或者更糟，变成报刊文章学者相互竞争以博取政府官员青睐的领地。相反，其目的在于鼓励一种更加异质性的共同体出现在所有的学术层次上：一些学者做高度的抽象研究，另一些做具体的政策分析，但是对这两个群体的评判，均依据他们为帮助我们理解重要的现实难题所做的贡献大小。这样一种前景仅仅是一种梦想么？或许不是。实际上，在整个社会科学中存在着令人鼓舞的迹象。比如在经济学中，道格拉斯·诺斯（Douglass North）、阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）、詹姆斯·赫克曼（James Heckman）、阿莫斯·特瓦斯基（Amos Tversky）和丹尼尔·卡恩曼（Daniel Kahneman）等人被授予诺贝尔奖表明，人们更加渴望欣赏那些被证明对公共政策议题具有价值的思想和工具。此外，一批显赫的经济学家最近宣布创办了一份新的在线刊物（经济学家之声）(The Economists’ Voice)，为那些以严格的经济学推理指导而进行的政策分析提供一个更加明显的出路。在政治学中，“改革运动”（perestroika movement）的兴起部分是对近来学术研究中形式主义和不切实际现象的回应，《政治学透视》（Perspectives on Politics）杂志的创办以及《美国政治学评论》上不断出现学术多样性及政策相关性文章，也可以部分地归功于这场运动。这些发展提醒我们，学术领域里所采用的评优标准总是处于不断修订之中。换言之，国际关系学者不必墨守成规；我们集体决定我们的学科领域如何发展。国际关系理论家可以为政策制订者提供更有价值的思想，同时又不必牺牲我们的诚实和客观，不过，但愿我们决定我们想要这样去做。

（刘丰 译 刘永涛 校）

注释：

* 本文英文发表于Annual Review of Political Science, Vol. 8, 2005, pp. 23-48。作者和Annual Reviews (www.annualreviews.org)授权同意译成中文发表。

[1] 最近一项研究指出，“至少有22份英文刊物专门或主要刊登国际关系方面的文章，另外，一般的政策学或政策性刊物也发表国际关系文章”(Lepgold & Nincic 2001, p. 15)。国际关系学者也可以通过网络博客、研究报告以及哥伦比亚国际事务在线（CIAO）服务等途径发表他们的研究成果。

[2] 许多学者曾任美国国家安全顾问（比如，亨利·基辛格、兹比格涅夫·布热津斯基、安东尼·莱克、康多莉扎·赖斯），但也有很多人很少或者根本没有国际关系方面的正规训练（比如，威廉·克拉克、柯林·鲍威尔、桑迪·伯格、罗伯特·麦克法兰、约翰·波因德克斯特）。

[3] 比如，根据自己的亲身经历而不是对交通模式的系统研究，驾车上下班的人可以找到一种“经验法则”，发现哪（几）条路线在一天中不同的时候驾车所花费的时间最短。
[4] 当然，并非美国核武政策的所有方面都与传统威慑理论的指示相吻合(Jervis 1984)。

[5] 哈德逊和邓·博尔认为，对男性后代的文化偏好导致在人口分布上凸显出了“剩余男性”，这些人的结婚前景很渺茫。这部分人群导致犯罪率升高和国内不稳定，他们的存在也会鼓励国家采取更具进攻性的外交政策。

[6] 我曾在另一篇文章里指出，这种特征“既是社会科学的目标也是其悖论：通过更好地理解形成社会现象的因果力量，我们能够对它们进行控制，而这样又会让我们自己的理论变得失效”(Walt 1996, p. 351)。

[7] 沃尔兹在其他的著述中的确提出了具体的政策意见(e.g., Waltz 1967, 1981)。

[8] 比如，博弈论和决策理论被用来设计广播许可的公众拍卖，决策理论被用来开发更有效的反潜海战策略。微观经济学模型被普遍地应用于成本/收益分析和评估租金管制、医疗保险、环境管理、保险规划以及大量其它公共政策倡议的影响。

[9] 例如，修复婴儿先天心脏缺陷的手术经常失败，但是其它的选择（比如无所作为）更令人没有希望。

[10] 1900年，美国“政治学”的全职教师不到100人；到1970年代末，美国政治学会（APSA）的会员超过17,000人。1912年，美国政治学会中仅有20%的会员是学者；到了1970年，这一比例超过了75%。第二次世界大战以后，只有一位美国政治学会的主席拉尔夫·邦奇（Ralph Bunche）在当选时是非学者出身(Ricci 1984, pp. 65–66)。

[11] 当然，最极端的例子是伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson），他曾任美国政治学会主席，后来又任美国总统。但查尔斯·梅里安（Charles Merriam）、昆西·赖特（Quincy Wright）以及汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）等人也是同样的例子。

[12] 在过去的5年中，约有三分之一（正好是37%低一点）的外交关系委员会的“国际事务奖金”被授予了在大学里有终身教职的学者，而这项奖金的初衷是为学院派学者提供获得在政府中的直接经验的机会。2000/2001年度到2004/2005年度的数据，参见http://www.cfr.org/about/fellowship iaf.php (2004年9月2日访问)。

[13] 这种观点的最经典表述是凯恩斯的著名论断：“实践家自以为不受任何学术观点的影响，却往往当上了某些已故经济学家的奴隶。掌权的狂人自命不凡，实际上却是从若干年前学术界的三流人物那里提炼了一些狂言”(Keynes 1936)。

[14] 我想到了理查德·贝茨（Richard Betts）、约翰·斯坦布鲁纳、乔舒亚·爱普斯坦（Joshua Epstein）、布鲁斯·布莱尔（Bruce Blair）、包罗·斯塔尔斯（Paul B. Stares）、雷蒙·加索夫（Raymond Garthoff）、叶哈雅·莎多斯基（Yahya Sadowski）、威廉·昆特（William Quandt）以及其他许多人的著作。

[15] 一些同行评审刊物在这样做（比如《国际安全》和《安全研究》），但它还不是一种普遍的做法。

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