论两岸和平统一进程中大陆的内部治理

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一个中国原则的基本涵义





        一个中国是客观现实，台湾作为中国一部分的地位并没有被改变，两岸在一个中国原则问题上原本具有基本的共识。但是，李登辉主政之后，逐步推行***路线，企图将台湾从中国分割出去，两岸之间才产生了一个中国的问题。是坚持一个中国，还是搞“两个中国”、“一中一台”，已成为中国政府与台湾***势力斗争的焦点及两岸关系发展的根本症结。

　　一个中国原则是新中国在处理对外关系、维护中国领土与主权完整的斗争中历史地形成的，也是国际社会公认的客观存在。这一原则的基本涵义就是：世界上只有一个中国，台湾是中国的一部分，中华人民共和国是代表全中国的唯一合法政府。其核心是维护中国的主权和领土完整。中华人民共和国即是以此原则与世界各国及国际性组织发展关系的。
　　对于一个中国原则的具体内涵，两岸一直存有分歧。为了求同存异，保证事务性商谈的顺利进行，海峡两岸关系协会和台湾海峡交流基金会曾于1992年11月达成了在事务性商谈中各自以口头方式表述“海峡两岸均坚持一个中国原则”的共识。1998年1月，为了照顾台湾当局的客观处境，寻求和扩大两岸在一个中国问题上的合作基础，推动两岸关系发展，祖国大陆又正式向台湾当局明确提出：在统一之前，在处理两岸关系事务中，特别是在两岸谈判中，坚持一个中国原则，就是坚持世界上只有一个中国、台湾是中国的一部分、中国的主权和领土完整不容分割。这充分表现出中国政府尽最大努力寻求共识，争取和平统一的诚意。当然，对于一个中国原则的涵义，两岸可以进行对话协商，但其前提是必须在一个中国原则的大框架之内进行，否则只会破坏一个中国原则。

阿让

基层行政权与社区自治权：冲突与变革
基层行政权与社区自治权：冲突与变革

    一、引子

　　国家公权力（power） 与公民私权利（ right）关系如何定位，政治国家与市民社会的界限如何确定，不仅是一个理论问题，更是实践中经常出现的问题。国家公权力的产生和运作应该在法律框架下进行，法无明文规定即禁止。公民私权利不仅包括法律权利，还包括道德权利，法无明文禁止即自由。以政府为代表的国家公权力行使，应该在多大程度和范围上对国家、社会生活进行干预？并且对于干预能否提供救济，特别是司法救济，下面这个案例引发我们对新形势下，特别是对“入世”以后政府职能如何转变以及相关问题的法律思考。

　　二、案情介绍

　　冉某是下岗职工，2000年参加4月参加某区人事局、民政局联合组织的社区干部招聘考试，被录取，并被聘为社区事业干部。7月，冉某以社区干部身份被选任为某居委会副主任。初期，冉某工作积极，表现良好。后因工作方法不当，自8月份起，不断有居民向有关部门和领导反映冉某工作作风不佳，群众基础差，尤其在处理残疾人政策水平方面有偏差。11月9日，该居委会所在的街道办事处在主任办公会上宣布：同意民政科意见，不再聘任冉某为社区干部，并向居委会公布决定。11月20日，口头通知冉某不被聘任为社区干部，月工资只发400元，同时建议居委会给冉某3-6个月试用期。12月 22日，该社区16名居民代表联名向居委会提出罢免冉某的居委会副主任。居委会向办事处提交了召开居民代表大会罢免冉某的书面报告。该居委会根据《北京市居民委员会选举办法》的罢免程序的有关规定，召开了居民代表大会，与会人员人数达到法定要求。由于冉某干扰，会议仅形成口头罢免意见，未投票表决。事后，冉某多次向区委、区政府信访部门反映。2001年1月12日，区政府信访办以电话方式委托该街道办事处对此事复查。办事处专门成立复查工作组，该工作组采取走访以及会议形式，一致同意罢免冉某副主任职务。办事处于2001年2月12日向区信访办作出复查意见，内容为：2000年12月25日某居民会议的罢免程序基本符合选举办法的规定，事实清楚，应维持原罢免决定。冉某收到信访办转交的复查意见后，3月向区政府提出行政复议申请。区政府受理后，认为办事处作出的复查报告决定属于具体行政行为，并认为办事处作出的维持第一次罢免决议的认定有误。因此，于2001年6月4日作出复议决定，撤销办事处的复查决定，责令被告重新作出；对申请人提出恢复社区干部身份及赔偿工资损失的请求，不属复议范围，不予受理。街道办事处于2001年6月18日重新作出决定，认为第一次罢免决议体现民意，第二次居民会议是依法作出，罢免冉某副主任职务理由充分，事实清楚、程序合法，结果有效。冉某对街道办事处信访答复意见不服，向法院提起行政诉讼。

    三、分歧意见

　　对于本案的审理，存在两种不同意见。一种意见认为，被告作出的决定是依据选举办法作出的罢免决议所进行的复查结论，属于不可诉行政行为。因为罢免权是一种政治权利，并且居民委员会属于群众自治性组织，享有自治权。根据行政诉讼法的有关规定，自治权利和政治权利不属于行政诉讼受案范围。另一种意见认为，复查报告是对公民行使政治权利的一种监督，是一种具体行政行为。应审查复查报告所涉及的罢免程序是否合法，不审查实体内容。只对行政行为审查，不审查政治权利。如果被告处理时未尽严格审查职责，法院可作出撤销判决。

　　四、法理分析

　　对于这个案件处理，根据目前我国《行政诉讼法》等有关法律规定，第一种观点符合法律要求，但从中国行政诉讼制度发展，特别是中国加入WTO以后，司法审查的范围适度扩展角度看，第二种观点也不乏合理之处。这直接导源于改革开放以后，出现的国家与社会、政府与社会、公权力与私权利关系变化的大背景。

　　（一）基层行政权与社区自治权关系

　　首先，从宏观上而言，基层行政权与社区自治权关系，就是国家与社会之间的关系。而国家与社会的关系，看似简单，实则复杂。根据马克思主义理论，先有社会，后有国家。在国家产生之前就已经存在原始社会。国家是阶级和私有制出现的必然产物。在西方资产阶级革命时期，也曾出现过社会契约论的理论诠释国家与社会之间关系。国家与社会之间的有着相互依存，共同发展的关系。国家与社会之间体现了一种分权原则。国家行使公权力，社会行使私权利。当然，在有些情况下，国家也可以把部分公权力授予社会行使。但不能因此断言社会变成国家一部分。在现代，随着民主法治、观念不断提高，社会的力量也在不断壮大。特别是随着全球化不断推进，国家受到越来越多的限制，国家权力也在发生转移。其中有的权力就是向下转移给基层社会组织，如社区。从理论上而言，社区是社会的重要组成部分和表现形式。

　　其次，从中观层面而言，作为国家重要组成之一的政府与社会之间关系也处于不断变革之中。改革开放前，中国社会的模式是强政府和弱社会相结合的模式，在这一模式下，政府力量很强，职能范围很广，政府的活动和控制几乎深人到社会生活的各个方面，以至严重侵犯了个人的独立自由权利；而社会力量却很小。个人的独立地位和自由权利非常缺乏，社会组织不够发达，均处于依附于政府的地位，是政府控制个人和社会的手段，个人自觉的政治参与程度低，被动的参与水平高。[1]社会力量太小，无法监督和制约政府行为。1978年改革开放以来，伴随国家经济体制和政治体制的逐步展开，政府走下“神坛”，简政放权，转变政府职能，转变过去包办一切，事无巨细地由政府包办，代之以为社会服务的现代国家宏观干预和管理模式，建立精小的政府机构。政府把本来不该管而应由社会来管的事还给社会，从而更好地管好自己份内该管的事。在建立小政府的同时，要极力地培育和扩大社会权力，调动各种社会力量的积极性，增强社会对政府权力的控制和监督。在当前中国政府和社会之间只能走“由不相适应（前者过分膨胀，后者又先天发育不足），到较低水平的适应（前者消肿，后者发育），再到共同提高的道路”。小政府并不意味着政府社会服务、社会责任范围的缩小。小政府在国内社会与国际社会中都要发挥“有为”和“无为”作用。在国内，政府应该处于相对“无为”状态，相对“无为”不是不为，而是“有所为，有所不为”。一些应该由社会来管的事情，要“有所不为”，如社会保障，社区服务就交由社会来管，由社会运作，国家给社会划定范围，只要不违反法律规定，均可自主进行。同时，国家在维护市场秩序，国家稳定、安全，增进人民福利方面要“有所为”。在国际上，政府应该处于相对“有为”状态，相对“有为”不是“无所不为”，而是“有所为，有所不为”。

    政府与社区之间的关系是政府与社会之间关系的具体化。在政府与社会的关系层面，中国走的是政府主导型的改革路径，由政府推动改革自上而下的有序进行，经历了 “大政府，小社会”到“小政府，大社会”的发展。众所周知，在计划经济条件下，政府包办一切事务，并且把很多应该由社会管理的事务也揽于一身，这样就导致政府出现规模大，权力大，机构多，人员多的局面。规模大，权力大，政府把很多不该管的事务也由自己来管，出现该管的没有管好，不该管的也没有管好的结果。而社会权利的发展相对比较缓慢，力量单薄，难以对权力形成监督。结果由于权力大，缺乏监督，在转轨过程中，为权力寻租创造条件。机构多，人员多，政府不仅办事效率低，而且财政负担承重。虽然建国以后改革开放之前，经历了几次精简机构，但始终没有走出“精简，膨胀；再精简，再膨胀”的恶性循环。改革开放以来，特别是九十年代以来，在市场经济条件下，中国改革开放的力度不断加大。特别是面对世界经济全球化浪潮，中国通过更广更深的改革开放以积极的姿态融于其中。随着市场化导向的经济改革，推动了政企分开、政事分开以及与之相应的政社分离、企社分离、事社分离。

　　最后，从微观层面而言，在公权力与私权利方面也是如此。在计划经济体制下，行政权力是驾于一般公民权利之上的，行政权力支配一切。一般公民权利的行使和利益的实现受到行政权力的制约。而行政机关的公权力与公民的私权利之间关系类似于义务与权利的关系。如果说权利与义务是私法的核心问题，那么权利与权力是公法的核心问题。如果在设定行政权力时，只考虑行政管理的方面，而不兼顾公民利益的方面，那么这将引起公民利益受损害。行政权力扩大则意味着公民权利的缩小。因此也就意味着该权力对体现同一利益权利的限制。“如果说权利是正值，那么义务是负值，权力相对于权利，一个是正值，那么另一个就是负值，它们正是一种此消彼长关系。”国家公权力和公民私权利是统一的，国家公权力来源于公民私权利，在根本上统一于公民私权利。公民私权利与国家公权力应当维持平衡。公民私权利必须是足以约束国家公权力，国家公权力必须是足以防止公民私权利的滥用。但在中国目前情况下，行政权力过于强大，而且仍在不断地扩张和膨胀，此时只有培育和扩充个人权利，才能形成对行政权力的制约。

　　总之，社区发展是社会发展的必然趋势。改革开放以来，随着政府不断转变职能，下放权力，作为政府与社会之间联系纽带的单位制度也发生了重要变化。随着社会保障制度的建立，单位不再承担职工医疗、保险、福利等诸多义务，这些逐步由社会分担。

   （二）街道办事处与居民委员会的法律地位

　　为了推动社会发展，转变政府职能，精简机构，国家先后制定并颁布了《城市居民委员会组织法》（**年）和《村民委员会组织法》（1998 年），以立法的形式确定了政府与居委会、村委会之间关系。政府通过下放权力，建立社区自治组织，并通过这一组织动员社会参与进行社会整合，形成“社区制” 社会。[2]社区建设内在地要求社区居民自治。社区成员通过自治组织，进行自我管理、自我教育和自我服务，满足政府和市场难以满足的社会需要。但是坚持社区建设中的自治导向，并非否认和弱化政府的作用，相反，对政府的要求更高。政府在社区居民自治过程中，发挥着重要作用。社区自治是有限自治，主要是管理属于自治范围内的事务。政府超越社会之上，拥有国家强制力和行政组织资源，主要是管理社区自治难以管理好的公共事务。因此，对于政府来说，要避免行政扩张，避免利用超越社会之上的行政权力侵害和随意干预社区自治权。社区建设的重要形式是居民委员会。根据我国《宪法》第一百一十一条以及《城市居民委员会组织法》第二条的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。根据我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，街道办事处是市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的派出机关。街道办事处不是一级人民政府，但是，根据有关组织法的规定，实际上履行一级人民政府的职能，在街道管辖范围内对所有的行政事务享有组织和管理权，能以自己的名义作出行政行为，并且能对其行为后果承担法律责任。显然，街道办事处行使的行政权力是国家权力的一个组成部分。街道办事处直接与社区、居民打交道，是上一级人民政府联系人民群众的桥梁和纽带。根据《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的任务是办理市、市辖区的人民政府有关居民工作的交办事项，指导居民委员会的工作以及反映居民的意见和要求。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。街道办事处行使的是国家公权力，而居民委员会行使的是公民的私权利。前面已经述及，在运行过程中，公权力遵循法无明文规定即禁止的原则，换言之，要求国家行政机关及其派出机关依法行政，没有法律规定不能行使权力。当然，这个法律是广义的法律。私权利遵循法无明文禁止即自由的原则。只要国家法律没有明文禁止的，都是自由的。这是公权力与私权利之间关系界限。街道办事处作为社区最基本的单元在社区行政管理中处于主导地位，行使领导、协调、监督等职责。街道办事处与居委会之间的权限、职责、关系应该以法律规范的形式加以明确。从法律上而言，街道办事处具有行政主体资格，能够独立承担法律责任。

　  从机构设置角度来看，街道办事处原本只履行一部分行政管理职能，但在社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使它从一级基层政权的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务的综合性机构，是机关法人、事业法人和企业法人的统一体。因此，街道办事处的行为并非都是具体行政行为。根据最高人民法院《关于城市街道办事处是否应当独立承担民事责任的批复》（1997年6月27日最高人民法院审判委员会第917次会议通过）的规定，“街道办事处开办的企业具有法人资格的，街道办事处只在收取管理费范围内承担民事责任；其开办的企业不具有法人资格的，应先由企业承担相应的民事责任，不足部分由街道办事处在企业注册资金范围内独立承担。街道办事处财产不足以承担时，不能由设立该街道办事处的市或区人民政府承担民事责任。街道办事处进行自身民事活动产生纠纷的，应当独自承担民事责任。”也就是说，街道办事处以平等主体的身份从事民事活动的，其行为是民事行为。因此而引起的纠纷是民事纠纷而非行政纠纷，提起的诉讼是民事诉讼而非行政诉讼。另外，根据司法部《关于城市街道办事处代行民间纠纷处理权的批复》（1992年9月18日司发函［1992］370号）的规定，城市街道办事处负有指导人民调解委员会和指导调解民间纠纷的法定职责。街道办事处是城市基层人民政府的派出机关，负有指导人民调解的职责，城市街道办事处可以代基层人民政府处理民间纠纷。街道办事处对特定的民事纠纷，如权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷等进行处理，行使的是行政裁决权。街道办事处也可以依法行使行政调解权。根据最高人民法院《关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》（1999年11月）第一条第三款规定，调解行为以及法律规定的仲裁行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　（三）街道办事处与居民委员会的权力界限

　　前面已经述及，以街道办事处为代表的基层行政权与以社区自治权为代表的居民委员会在运行中，两者权力（权利）界限是一个必须予以明确和重视的问题。作为街道办事处，其行使的是国家行政权。根据行政法理念，一般情况下行政权行使必须以法律明文规定为要件，并且不得超越法律规定的权限，否则要承担法律责任。简言之，政府必须依法行政。当然，不排除在特殊情况下，如在发生洪水、灾害、战争等紧急情况下，也可能出现行政权逾越法定权限，但这必须符合正当的法律目的。还有一种情况，行政权可能没有任何法律规定，这就是行政机关实施的行政指导行为。行政指导行为没有明确的法律规定，根据我国有关法律规定，即使出现不利后果，行政机关也不承担法律责任。为此，当事人提起行政诉讼，人民法院不予受理。随着社会的发展，政府在简政放权。政府权力不是横向上在行政机关之间进行调整，而是纵向上在公权力与私权利之间进行权力（权利）重新配置。政府把一些原本属于社会的权利归还社会行使。政府行使权力有着明确法律界限，而社会如何行使权利却是一个值得探讨的问题。社区自治权行使范围和方式直接影响公民合法权益。社区自治权不是绝对的自治权，而是法律规定范围内的自治权。自治权的行使，也应该接受监督。不能因为认为自治权是公民权利的体现，就可以不接受监督和制约。事实上，国家一方面要保障社区自治权实现，为社区自治权提供良好的外部环境；另一方面，国家也要对社区自治权的行使进行必要监督。因为既不要使国家公权力蜕变成绝对的权力，同样也不能使公民私权利蜕变成绝对的权利。正如孟德斯鸠所言，任何一种权力都会在遇到有界限的地方才能休止，绝对的权力往往导致绝对的腐败。因此，绝对的公权力和绝对的私权利都是法律所不允许的。

    承认社区拥有自治权并非承认社区可以滥用自治权，超越自治权。与居民自治相联系的还有村民自治。村民自治是广大农村地区农民在基层社会生活中，按照法律规定设立村委会，依法行使自治权，实行自我管理，自我教育，自我服务的一种基层群众自治制度。无论居民委员会还是村民委员会行使自治权过程中随时可能出现滥用权利，侵犯公民合法权益现象。如依据我国户口登记有关规定，农村新生儿户口一般需村委会出局有关证明才能到派出所履行登记手续。如果村委会不提供有关证明，那么新生儿户口就很难在派出所登记。这实际上就侵犯了新生儿的合法权益。因此，在社会转型时期，一方面要承认和尊重社区自治权，另一方面也要对社区自治权进行必要的监督。

　　（四）街道办事处作出复查报告的行为性质

　　街道办事处作为市辖区、不设区的市人民政府经上一级人民政府批准设立的派出机关其行为必须遵循法律规定，不能超越职权和滥用职权。前面已经分析，由于街道办事处是一个行政机关法人、事业法人以及企业法人的统一体，因此其行为具有多样性，可能是行政行为，也可能是民事行为等。如何判断其行为是否是行政行为？首先，从概念看，作为行政行为必须是行政主体实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为。[3]其次，从内容看，行政行为必须对行政相对方的权利和义务产生具体影响，如赋予权益或科以义务、剥夺权益或免除义务、变更法律地位或者确认法律事实或法律地位。其三，从效力看，行政行为具有效力先定性，即行政行为一经作出，就假定其具有法律效力，非经法定国家机关确认违法无效并撤销之前，对行政机关、行政相对方以及其他国家机关均具有拘束力。如起诉不停止执行原则就是其最好体现。其四，从结果看，行政行为具有国家强制性。当行政相对方拒不履行行政主体的行政命令或行政处罚措施，行政主体可以依法强制其履行或者依法申请人民法院强制执行，而这是民事行为双方当事人所不具有的特权。

　　根据《城市街道办事处组织条例》第四条第二款规定，街道办事处的任务是指导居民委员会的工作。因此，街道办事处主要是指导、监督、协调居民委员会工作，而不能恣意干预居民委员会工作。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（**年12月）第八条第一项规定，居民委员会主任、副主任和委员，由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生；根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年，其成员可以连选连任。选举或罢免居民委员会主任、副主任或委员是居委会自治权的一种体现。根据《北京市居民委员会选举办法》规定，不服罢免决定的，由区、县、乡政府或街道办事处在接到居民举报后三十日内处理。根据该条规定，街道办事处经过授权有权对罢免决定进行处理。街道办事处采取何种形式进行处理是其自由裁量权的领域。在本案中，根据市人事局的有关规定，只有取得社区干部身份才能作为竞选居委会副主任的资格。街道办事处在没有经过居委会罢免冉某居委会副主任职务基础上，就先行取消冉某的社区干部身份。虽然没有社区干部身份，冉某自然就丧失担任居委会副主任的资格，但由于街道办事处处理程序违法致使其在一定程度上干预了居委会的自治权。那么街道办事处的复查报告是不是具体行政行为？笔者认为，复查报告符合具体行政行为的构成要件，属于具体行政行为。所谓具体行政行为是行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行为对象具有特定性和具体化。显然，街道办事处取消冉某社区干部身份，以及针对居委会罢免冉某决议作出复查报告的行为，其对象和内容是特定的，并且行为具有法律拘束力，因此是具体行政行为。街道办事处具体行政行为合法成立应具备以下条件：第一，行政行为的主体应当合法。具体而言，就是要求行政机关合法、人员合法以及委托合法等；第二，行政行为应当符合行政主体的权限范围。行政职权在行使过程中受到事项、地域、时间、手段、程度、条件等诸多方面限制。第三，行政行为的内容应当合法、适当。主要体现在符合法律、法规的规定；符合法定的幅度范围；内容必须明确具体；内容必须适当；行政行为必须公正合理。第四，行政行为应当符合法定程序。[4]因此，街道办事处作出的行政行为必须符合法律规定的权限、幅度、内容、条件等。

    （五）街道办事处复查报告的救济渠道

　　街道办事处就居委会的作出的罢免决定进行复查，是一种具体行政行为。但这种具体行政行为不是典型的具体行政行为。其针对的是公民的自治权和政治权利，也就是说，如果当事人对这种具体行政行为不服，不能申请行政复议或提起行政诉讼。

　　首先，关于行政复议。我国《行政复议法》规定的行政复议范围，把侵犯自治权和政治权排除在外。《行政复议法》第六条第九款规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的。该条款针对行政机关不履行保护公民人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责的行为，可以申请行政复议。法律没有规定可以把自治权和政治权利纳入行政复议的范围。而某区政府把街道办事处的复查报告作为具体行政行为进行行政复议，实际上没有相应的法律依据。

　　其次，关于行政诉讼。《行政诉讼法》及最高法院的司法解释有关规定都没有把自治权和政治权纳入受案范围。我国《行政诉讼法》第十一条受案范围的规定中，无论第五款“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，还是第八款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”，都把自治权和政治权利排除在受案范围以外。最高法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》也作出了类似的规定。因此，根据目前的法律规定，这类具体行政行为不具有可诉性。

　　冉某对街道办事处的复查报告不服，可以通过申诉途径由有关部门处理。根据《北京市居民委员会选举办法》规定，不服罢免决定的，由区、县、乡政府或街道办事处在接到居民举报后三十日内处理。根据选举办法的规定，这类纠纷由区、县、乡政府或街道办事处负责处理。如果对处理不服，能否申请复议或提起行政诉讼，法律并没有作出规定。根据法无明文规定即禁止的原则，有关机关不能进行复议或诉讼。

　　五、结语

　　街道办事处对居民委员会罢免决议进行复查并作出维持决定引发纠纷，虽然案情简单，但这个案件直接透视出政府职能如何转变的问题。社区是社会的重要组成部分，居民委员会是城市社区居民的自治组织。作为市辖区、不设区的市人民政府派出机关的街道办事处，对社区事务有权进行管理，这是毫无疑问的。关键在于权力如何行使？是直接干预社区具体事务，干涉居委会的权利，还是仅仅监督、建议、协调？因对社区管理引发纠纷是一种新类型案件，涉及面广。特别是“入世”以后，随着社区进一步发展，政府管理的方式方法发生变化。众所周知，世贸组织规则是政府间协议，主要约束各成员国政府的经济行为。中国加入世贸组织以后，政府面临着转换观念、转变职能、放松管制的基本要求。政府在市场经济大潮中要“有所为有所不为”，从“全能政府”转变为“有限政府”。世贸组织规则，如国民待遇原则、透明度原则、贸易自由化原则等对政府依法行政产生影响。“入世”后，政府管理从传统的行政命令为主转变为行政指导为主。传统的行政管理是一种“命令—服从”模式，这种方式制约了行政相对方的参与管理，挫伤了积极性，不利于行政管理目标的有效实现。现在行政管理中推行行政指导方式，通过监督、检查、指导以及协调等方式，能够起到命令行政所不能达到的效果。在行政管理中要培育服务观念，推动行政管理从消极行政向积极行政转变，从命令行政向服务行政转变。因此，政府对于社区的管理，主要是一种指导、监督、帮助，而不是采用传统的行政命令方式。从本案来看，街道办事处对于因居民委员会作出的罢免决议引发的纠纷，认为居民委员会的决议违反法定程序，可能影响当事人合法权益的，可以指导和建议居民委员会按照法律规定程序重新进行表决；认为居民委员会的决议合法有效，应说服教育有关当事人。政府部门应尊重居委会的罢免决议，而不是以行政复议的方式作出“维持决定”。行政管理过程中出现的许多纠纷，都与行政管理观念、机制密切相关。因此，为了顺应“入世”需要，政府必须转变观念，转变职能，转变作风，处理好国家公权力与公民私权利之间的关系，从而推动国际化大都市的社区管理向法治化、现代化、科学化、民主化的方向发展。

注释：

　　程琥，法学博士，博士后，北京市高级人民法院行政庭法官。

　　[1] 潜龙：《政府与市场：干预更多还是更少？》，载于《自由与社群》，生活。读书。新知三联书店1998年版，第178页。

　　[2] 徐勇：《论城市社区建设中的社区居民自治》，载《新华文摘》2001年第9期，第15页。

　　[3] 罗豪才：《行政法学》，93-94页，北京，北京大学出版社，2000

　　[3] 罗豪才：《行政法学》，111-114页，北京，北京大学出版社，2000.

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落实基层党内民主“六件事”
落实基层党内民主“六件事”

许耀桐

　　建设中国特色社会主义，必须坚定不移地发展社会主义民主政治。坚定不移地发展社会主义民主政治，必须如十七大报告提出的把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主，其中基层党内民主尤其重要。因为作为执政党的党内民主，对人民民主起着带动、示范的作用，中国***要以尊重党员主体地位，来推动和实现尊重人民主体地位，以保障党员民主权利来推动和实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好，就会影响到基层人民民主的健康发展；或者说假使执政党的基层党内民主并没有得到真正的发展，人们就会怀疑执政党对发展民主的诚意，更会造成对基层人民民主的阻碍和伤害。因此，应尽快发展和落实基层党组织的党内民主。为了尽快发展和落实基层党内民主，当前应集中做好以下六件事。

　　■实行基层党组织的党务公开

　　在基层党组织实行党务公开，就是使基层党组织的所有事务让所有党员知晓。过去，基层党组织的党务往往只为少数党员、主要是领导班子的成员知道。需要将党务传达给基层党组织全体党员知道的，只是那些需要大家执行或了解了组织上的意图后有利于贯彻的内容。这使基层党务长期处于封闭、限制的状态。现在，实行党务公开必须打破这种状态。党务公开往往会碰到“党务机密”的困扰。其实，中国***早已从革命党变成执政党了，对于基层党务来说，已经不再涉及国家机密和军事机密的问题，究其实质已没有什么机密可言，不能再借口“机密”而拒不公开。应树立“基层党务必须透明”的理念，通过党的会议、文件、通报、资料以及网站等形式，及时地将基层所有党务公开。

　　■实行基层党组织重大事项的民主讨论

　　一般来说，基层党内的常规事务可由基层党组织有关部门的领导、工作人员直接照章办事，事后通报大家即可。而关涉基层党内的重大事务，不但必须由领导班子按照民主集中制原则讨论决定，而且必须事先征求全体党员的意见，进行民主讨论。过去，基层党组织重大事项往往缺失事先征求全体党员的意见、在党员群众中进行充分民主讨论的环节，由基层党组织的少数人决策，甚至是“一把手”拍板。这就使党员群众对重大事务决策缺乏民主化有很大的意见，认为党员的民主权利被剥夺了。搞好基层党组织重大事项的民主讨论，首先必须明确什么是“重大事项”。为此，基层党组织应先要把重大事项的范围搞清楚，列出一个“重大事项清单”，确定下来。今后，凡属列为基层党组织重大事项的应由大家民主讨论，使民主讨论的合理意见能够成为决策时应考虑和吸纳的重要因素。

　　■实行基层党组织领导班子的直接选举

　　以往，基层党组织领导班子选举，多采用上级党组织经一定组织考察程序，形成候选人名单，然后交由党员选举的方式。这样的选举，在很大程度上成为走过场的选举。今后，应改革基层党内选举制度，首先应改进候选人的提名制度。基层党组织领导班子成员的候选人名单，采取由上级党组织推荐与党员和群众公开推荐相结合的办法，也可以采取直接由基层党员和群众公开推荐的办法，产生候选人名单。如果候选人名单过多，可以进行预选，直至形成合适的候选人名单。然后，正式提交全体党员进行直接选举，按得票多寡，产生基层党组织领导班子。

　　■实行基层党组织定期工作报告制度

　　进行工作报告是党组织的一种重要工作方式，它涵盖党组织开展工作、进展情况、评价成绩、总结经验、找出问题、改进措施等内容。现在的情况是，各级党组织普遍缺乏定期工作报告，往往是到了五年换届的时候才作一个总报告，党员并不清楚党组织的工作状况，在党员和党组织之间形成隔阂。十七大报告提出“定期报告工作”的规定，这使党组织找到了一个和党员建立密切联系的渠道。需要指出的是，关于“定期”的要求值得认真研究。定期，可以是半年，也可以是一季度，甚至是两个月。不管间隔长短，总之一定要有确切的时间规定，并且规定下来后不能随意更改，应作为一个例行公事予以真正施行。

　　■实行基层党组织领导班子民意测验制度

　　基层党组织要保持同人民群众的密切联系，就要时刻倾听人民群众的呼声，接受人民群众的评判，就要经常了解在人民群众心目中的威望高不高。为此，必须建立基层党组织领导班子民意测验制度。对基层党组织作出的重大决定、通过的政策措施，以及领导人的工作业绩，定期展开规模调查、征求民意，是一件很有意义的事。老百姓的支持率和满意度，是基层党组织工作的一面镜子，是反映党的威信的晴雨表。开展民意测验工作，能发挥群众监督的广泛性、强烈性的特殊效用，能及时给党和政府以警醒和激励。民意测验结果支持率和满意度高了，会给基层党组织以继续做好工作的信心和力量；反之，民意测验结果支持率和满意度低了，就会及时地促使基层党组织总结、反思，改进工作。

　　■实行基层党的代表大会常任制和代表任期制

　　当前，必须按照十七大的要求，在县（市、区）这一级试行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制。实行党代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，可以很好地改进党代会、全委会和常委会这三会之间的关系。这是因为，地方党代会是地方党的最高领导机关，由它产生全委会，全委会再产生常委会，党代会、全委会、常委会之间构成一个委托授权的关系链。但现在由于党代会是五年才开一次，就“三会”的实际运作机制而言，是常委会决定一切，其次是全委会，最后才是党代会。这就使 “三会”本来的权力金字塔结构被根本颠倒过来。这违背了党的权力授受关系的理论。因此，只有实行党的代表大会常任制和党的代表大会代表任期制，才能健全党的地方各级全委会、常委会工作机制，才能发挥党代会对重大问题的决策作用，从根本上推进基层党组织党内民主的发展。

阿让

发展基层党内民主　营造党内和谐局面
发展基层党内民主　营造党内和谐局面

刘彦昌

　　营造党内和谐局面，必须以发展党内民主为基础。当前主要应从培育基层党内民主的推进动力入手，在发展基层党内民主的过程中营造健康、持久的党内和谐局面。

　　基层党内民主是党内民主的基础，是党稳健推进党内民主这一系统工程的起点。目前基层党内民主进展缓慢，对人民民主本应起“带动”作用，却在一些方面陷入被其“倒逼”境地，扩大基层党内民主的安排长期处于“试点”状态而未能推开。究其原因，是推进基层党内民主的动力不够。如果没有有效的动力培育，不从根本上解决推进动力不足问题，发展基层党内民主的各种方案都难以真正到位，也将对党内和谐和社会和谐产生严重影响。因此，如何从根本上解决这个问题，是积极平稳地推进党内民主的关键所在，也是党营造社会和谐和党内和谐局面的起点和重点。

　　一、党内和谐必须建立在党内民主的基础上

　　营造党内和谐局面需要进行多方面的努力，但首先必须从推进党内民主、不断提高党内民主的水平入手。只有在党内民主不断发展的基础上，才能营造出健康持久的党内和谐。

　　着眼于现代社会环境下和谐的基本要求，很多有识之士都认为“没有民主就没有和谐”（赵曜：《没有民主就没有和谐》，《人民论坛》2006年第19期）。社会和谐是这样，党内和谐更是这样。政党作为政治见解相同的个体自愿结合起来的政治组织，党员的主体地位是不容置疑的，不仅相互间的地位是平等的，而且权利也是具体的，行使权利当然也是自主的。不论是单个党员还是少数党员，在党内都不应该是另一部分人的驯服对象。不可否认，党组织的力量在于组织的凝聚，但这种凝聚主要不是靠组织的强制，也不是靠党员一味被动的服从。否则，将造成党员对组织的被动依赖，使党失去活力。一般说来，如果党员对组织过分服从和依赖，主体地位得不到具体体现，虽然政令能够畅通，局面也显得平静，但这很难说是健康的和谐。党员因参与党内事务不够，往往缺乏主体意识，在组织满足不了他们的某种要求时，通常会对组织表现出离心离德的倾向，使原有的平静和有序很快就不复存在。因此，党内和谐只有建立在党员以党的主体身份，通过各种意见的交流、协调、平衡而形成共识的基础上，党才能充满生机和活力。

　　从共产党的先进性特点看，党内和谐对党内民主的要求更高，民主的基础作用更加突出。**十六大报告指出：“党内民主是党的生命”，这一论断从党的自身建设角度阐明了我们党的最本质属性。既然党内民主是党的生命所在，营造党内和谐当然离不开党内民主。事实上，对我们这样一个将长期存在、长期执政的政党而言，营造党内和谐局面并不是一件一劳永逸的事情，而是一个不断发展和深化的过程。在这样一个不断发展变化、无限延伸的过程中，要营造和维持党内和谐局面，不排除有许多因素也在发挥作用，但能够从根本上一直起作用的则是党内民主。只有以充分的党内民主为基础，才能把党内和谐的局面一直延伸下去。离开党内民主，党内的这种和谐就难以持续，虽然能够在一段时间里出现，也很难说是健康的，当然更是难以持久维持的。

　　从党内和谐的目标看，党内和谐要达到的结果，和中国***人一直努力追求的“又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志，又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面”大体吻合。从党内生活的运行机理分析，这种政治局面的形成，离不开党内民主这个基础。这里的民主和集中在营造这种局面中的作用是不同的，两者虽然有联系和相互作用，却是一种主从关系，起决定作用的是民主。因为能够导致集中的，并不止一种途径。而我们追求的集中、纪律和统一意志不是专制基础上的，不能靠强制来实现，而是民主基础上的，因而只能靠民主来保证其实现。在现代民主政治环境下，没有广泛的民主，集中、纪律和统一意志就失掉了坚实的基础，就很难实现健康有效的集中。当然也可强行集中，但这样的集中必然缺乏权威，最终导致集中不够、纪律松弛、难以形成统一意志。这已为苏共等过分注重集中的政党的实践和结局所证明。

　　二、发展党内民主应从培育基层民主的推进动力入手

　　考察目前的党内民主发展进程不难发现，其发展程度如何，主要取决于推动力的强弱。目前要推进党内民主，有很多问题需要研究和探索。但是，核心是解决推进动力问题。我国发展基层党内民主的模式既不是单一立足于党员自下而上的自生型，也不纯粹是自上而下的组织主导型，而是两种力量相互作用的复合型。由于地位、视角的差异，两种动力的作用力度和方向微妙复杂。如果没有有效的动力培育，切实解决这个问题，发展基层党内民主的各种方案都难以真正到位，落实党员主体地位的主张就可能打折扣。如果没有足够的动力推进，离开推进民主的动力培育来谈发展党内民主，效果只能是隔靴搔痒，最终难免流于空谈。由于党的基层组织是党的全部工作的基础，因此，基层党内民主是发展党内民主的基础，是党稳健推进党内民主这一系统工程的起点，这就要求我们必须从培育基层党内民主的推进动力入手。

　　那么，推进基层党内民主的动力在哪里？一是党员。从政党形成的基本原理考察，要求民主，在民主的基础上表达自己的意见，行使参与党内事务的权利，是党员的基本价值追求。二是本级党组织。党内民主的推进最终要靠它实施。在民主趋势面前，要取得广大党员的支持，必须以民主推进者的形象展示给党员。三是上级党组织。在民主集中制下，基层要不要发展党内民主，如何发展，何时加大力度，在相当大程度上要取决于上级党组织。

　　发展党内民主意味着权利和义务的某种调整，对不同的主体意义和后果是不同的。因此，虽然我们党是由先进分子所组成，但党内民主的进程也决不会是一个自动的过程，离不开发展动力的推进。事实上，中国***基层民主复合型的推进模式，是党员和党组织上下互动的结果，这种互动并不注定是良性的，如果运行不当，极可能形成互相牵制，导致责任不清。由于互相考虑另一方的心理顾虑，导致都不能彻底放开推进，这又反过来使得基层党内民主的发展对推进动力更加依赖。

　　在中央发展党内民主的大背景下，我们的基层党组织不是没有民主的要求和安排，问题是推进基层民主的动力不足，这是困扰当前党内民主发展的主要难题。主要表现在：一是总体上认可，行动上不到位，呈现出谈多行少的状况。党员要求不够强烈，主体意识缺失，对不民主、侵害自己权利的行为，多数党员不是据理力争，而是无奈默认；一些基层党组织本身不积极，本位意识太强，大多不愿在扩大党内民主方面先行一步，不愿进行实质性的尝试；相当一些地方党组织缺乏紧迫感，能拖就拖，得过且过，在需要其切实推进的时候，难免态度犹豫，行动乏力。二是在扩大党内民主的环境下，党委主要负责人的集权倾向在一些部门和单位不是被限制了、减弱了，而是有所发展，主要负责人成了“一把手”，个人集权成了一种“潜规则”。更不容忽视的是，不管是出于无奈，还是见惯不怪，这种倾向很少遇到有力的DIZHI。三是一些和党章不一致的做法，人们竟能够习以为常。如很多事业单位的党委从未召开过党代会，当然也从未进行过选举，一直是委任，使党代会的监督无法兑现。这已经成为不成文的惯例，也很少受到党员的DIZHI和党内的公开质疑。

　　导致当前基层党内民主推进动力不足的原因主要有：党员方面，受体制和制度影响，民主要求弱化。尤其是在党组织和主要负责人掌控利益分配权的格局下，党员维护民主权利、监督领导者，往往有自身利益安全的顾虑，因此，在维护个体利益和要求民主难以兼顾的取舍中，不得不偏向前者。基层党组织方面，目前还没有在民主环境下掌控局面、推进工作的有效方法，还离不开传统的权力后盾，因此有强烈的集权情结。同时，也不排除一些基层党组织负责人怀有发展民主会削弱他们的权力和触动他们利益的顾虑。上级党组织方面，担心局面混乱，增加掌控难度，内心深处存有“发展民主是自找麻烦”的心理障碍，对于扩大党内民主的尝试也因担心缺乏党内法规依据或不被上级认可而不愿冒这个“风险”。同时也有和基层党组织负责人相似的维护自己权力和利益的需要。

　　必须强调，党员的主体意识缺失、对民主的漠然态度，是非常令人担忧的现象。要解决这个问题，首先必须解决推进动力问题。可见，培育推进民主的动力是发展党内民主的关键性问题，对于突破制约党内民主发展的瓶颈，积极平稳地推进党内民主，营造党内和谐局面有着极为重要的意义。

　　三、培育基层党内民主的推进动力需要新思路

　　第一，以求真的目光认识当前发展基层党内民主所处的时机。一方面，要认识当前发展基层党内民主具有的紧迫性。因党内民主缺乏动力，在有些方面的发展已经滞后于社会民主，党外民主已经对党内民主形成了压力。比如，目前我国人民民主的发展程度，在基层已经领先于党内民主，对党内民主呈现出一种“倒逼”的势态，使我们坚持的“以党内民主带动人民民主”的策略安排陷于尴尬境地。在这种情况下，如果任由人民民主蓬勃发展，党内民主却不思进取或者停滞不前，那么，党内民主，党对人民民主的领导，最终将会面临被人民民主否定的危机,这是值得全党高度重视的问题。市场经济培育的利益主体，使社会民主的动力不断增强，如果党内民主不能及时跟上，社会民主和执政党之间就会形成不和谐的局面，党对社会走向的控制和驾驭能力必然下降，其发展前景是这种民主有可能走入拉美国家“ 坏民主”的泥潭，而且执政党也有被其边缘化的危险。

　　另一方面，要看到目前加快发展基层党内民主具有的可行性。纵观目前我们所面临的社会政治经济文化环境，当前是发展党内民主的极好时机。经济持续发展，人心倾向政局稳定，发展基层党内民主拥有社会条件；市场经济已经步入正轨，经济运行对执政党参与程度的依赖降低，党可以抽出必要的精力进行自身的民主建设；中央对推进党内民主高度重视，为发展基层党内民主提供了根本保证；执政党可以驾驭局势，各级地方组织的权威现在还足以保证基层党内民主按秩序推进，发展基层党内民主拥有政治保证；很多基层和地方党组织的负责人年富力强，正处在发奋期，有改革的内在动力，能够投入到推进党内民主的行列中来；社会要求民主的呼声不断高涨，为发展党内民主提供了很多可供参考的意见和办法，发展基层党内民主拥有必要的社会舆论环境。

　　第二，以务实的心态理清培育基层党内民主的推进动力的基本思路。这里要解决的主要是激活民主动力和如何进行民主等必备素质问题，保证在调动各方面发展民主热情的同时，防止民主陷入无序状态，陷入拉美“坏民主”的泥潭。基本思路是加强教育和增强压力并用，唤起全党同志的危机感和推进党内民主的紧迫感；实现人民民主和党内民主的互动共进，在人民民主的探索中，执政党为其提供环境保证和把握方向；利用社会民主的先行探索和积累经验，利用其先行压力和党的先进性，通过制度设计，变党外民主的压力为推进党内民主的动力，进入两者良性互动的循环。

　　第三，以改革的精神探索培育推进基层党内民主的动力的具体路径。一是充分利用开放的环境，用客观的思维分析国外政党在基层党内民主方面的做法和效果，认识党内民主对党的社会地位的意义，借鉴他们的民主经验，解决党员特别是基层党组织领导人思想观念上的思维局限。二是在有条件的基层单位，比如事业单位，应尽快落实党章关于选举的规定，从直选到差额直选，再到普选，以积累经验，为其他基层组织树立党内民主的参照。三是鼓励探索党内民主的不同实现形式和表现形式，比如民主恳谈、上下级协商等，通过这些温和的民主形式，淡化有关方面对发展党内民主的戒备心理，同时也培育民主的氛围和相关人员意识与素养。四是尽快启动县级党内直选的试点，在可控的基础上营造推进党内民主的氛围，消除基层党组织负责人的不安心态和攀比心理。五是制造可控的党外压力，促使基层党组织尽快推进自身的民主进程。比如，加大县级人大和政协对执政党的基层组织用人和决策的监督力度；进一步完善和推广民主评议党委机关和领导干部并使之制度化，将评议结果和他们的政治发展结合起来等。六是结合经济和社会的发展水平，加大人民民主的力度，为党内民主提供经验和参照的外部环境，同时也可加大“倒逼”的力度，促成一些地方和基层党组织负责人下决心切实推进党内民主。

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当前发展基层党内民主存在的问题及对策建议
当前发展基层党内民主存在的问题及对策建议

作者：廖汉江  

       基层党内民主是建构整个党内民主的基石，没有这一基石，整个党内民主无异于沙中建塔、空中楼阁。改革开放以来，我党在发展基层党内民主方面虽然取得了很大成就，但仍然还存在一些不容忽视的问题，需要我们继续深入地研究、探讨。

      一、存在的问题

      1、民主透明度不高。在一些基层党组织就存在这样的现象：一些本应该让所有党员知道的事情，却总是捂着、盖着，不让党员知道；一些本应该让所有党员参与的事情，却总是堵着、瞒着，不让党员参与；一些本应该让所有党员去监督的事情，都总是应付着、回避着，不让党员监督。该公开的不公开或少公开，有所公开的内容也缺乏实质性、真实性，做表面文章，特别是有些领导的活动、决策过程和权力运作过程缺乏公开和透明度，让广大党员不能全面、深入的了解，无法知情。

      2、民主氛围不浓。在发扬党内民主的问题上，往往是集中讲得多，民主讲得少。有的领导干部对党员的意见和建议不理不睬，对党员的要求和呼声不闻不问，对党员的个人选择意愿进行干预，民主集中制变成了个人决定制。当然，确实也有一些党员缺乏主人翁思想，参与党内事务的积极性和主动性不强，对行不行使党员权利持无所谓的态度，在党内生活中不讲意见，只讲服从，对错误的东西不批评、不反对，不提出自己的见解和建议，只等领导做决定。　

      3、程序不规范。该交党员讨论、广泛征求意见的事情，在执行过程中往往忽略了这个环节，即使有也不过是走马观花，做做样子，履行程序而已；该由党员和基层组织进行民主讨论、民主酝酿、民主推荐的事情，却由班子直接研究决定，然后通报一下或举手表决完事。

       4、监督方式变味。领导干部民主生活会和党组织生活会本来是互相监督的最好途径，但有些把民主生活会开成工作研究会、工作总结会或是评功摆好会，不少人“对上级说恭维话，对同级说过年话，对下级说表扬话，对棘手问题说含糊话”。你好我好大家都好。

      二、原因分析

      1、民主意识不够强。由于受封建专制主义及其传统观念的影响，有些基层党组织还不同程度地存在着人治思想、特权思想、“官本位”思想等，有些普通党员对行使党员权利漠不关心，存在“事不关己，高高挂起”的思想，有的是想监督而不敢监督，更多的是习惯于“拥护”和“服从”，也致使某些领导干部滋生官僚主义、不讲民主、拒绝批评、害怕监督等；部分领导干部的工作方式方法也习惯于沿用传统的领导方式方法，过分强调领导的权威和领导的作用，因此听不进不同意见，不采纳合理性建议，不尊重党员的民主权利。

      2、党内民主制度不够健全。近年来，中央和地方就加强民主建设出台了不少条例和措施，并且已经取得了较好的效果，但有些制度和措施还不够完善。例如：有的只是提了一些原则性要求，约束力小；有的空洞无物，既无实际内容，又无具体操作程序，无法执行；有的不切合实际，空泛理论，难以执行；有的纯粹是为了应付上级要求、交个差、摆摆门面，无需执行。

       3、监督不到位。一是党员对党内事务的了解程度与参与层面不能得到充分保证，不能监督；二是党员监督权力没有法律法规予以保障，党员在思想上顾虑、担心，行而畏之，不敢监督；三是监督缺乏激励机制，部分党员民主监督意识不强，不想监督；四是监督渠道不畅，监督结果不透明不公开，处置不严，导至党员失去监督信心，不愿监督。

      三、对策和建议

       1、增强党员的民主权利意识。在基层党内广泛开展发展党内民主的教育活动，根据不同层次，明确不同要求，采取不同方法，增强教育的针对性和有效性。在普通党员中，重点开展党员权利和义务教育，重点解决一些党员不珍惜民主权利，对党内事务关心少、参与少的问题，激发党员的光荣感责任感，调动广大党员参与党内事务的积极性和主动性；在党员领导干部中，重点进行民主集中制教育，重点解决一些领导干部民主意识淡薄、忽视党员民主权利和不愿接受监督的问题。

       2、加强制度建设，促使基层党内民主规范化、程序化。

     （1）要完善党务公开制度。在认真贯彻《党员权利保障条例》的基础上，重点建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度等三项制度，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。通过宣传教育，提高广大党员对推进党内民主、加强党内监督的认识，引导党员认真行使权利和履行义务，增强贯彻执行“三项制度”的自觉性、主动性、积极性。

     （2）要完善领导决策制度。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，建立和健全基层党组织的工作规则、议事规则，努力创造良好的民主讨论氛围，鼓励党委（组）成员及广大党员讲真话、讲实话、讲心里话。同时，完善党委（组）表决制度，用具体的规定来保证党委（组）在通过重大决策时，实行一人一票和少数服从多数的民主原则，纠正个人拍板决定重大问题的现象，防止与克服个人说了算，搞“一言堂”现象。

     （3）要完善基层党内选举制度。一是要改革和完善代表推荐和选举制度。在代表的推荐和选举过程中，要放手让党员提名、推荐代表候选人，把组织推荐候选人与党员联名提名候选人放在同等地位；同时，要注意自上而下、自下而上的反复酝酿、比较遴选，真正把党性强、党员和群众公认、有较强参政议政能力的党员推选为代表。二是要完善党内领导班子候选人的提名方式，把组织提名和党员提名结合起来，允许党员和代表联名提出候选人，多数人不同意的不能作为候选人。逐步扩大差额选举的人数，坚决防止变相等额选举。

       3、加强监督检查，确保各项制度落实到位。一是抓住监督的重点。就对象来说，监督的重点是党员领导干部，特别是领导班子主要负责人；就内容来说，监督的重点是权力的运行作为，特别是对人权、财权、项目审批这些重要权力的监督。二是改变监督方式。要把事前、事中与事后监督结合起来。三是扩大监督主体。要把党员监督、班子内部监督与纪律检查部门的监督结合结合，把党内监督与党外监督结合起来，同时还要利用和引导好新闻舆论监督。四要切实保障监督主体的权利，保护好检举人、揭发人。五是要加大违纪违法的追究和处置力度，做到该追究的就严格追究，该处置就严肃处置，坚决杜绝查而不处、查而无果、处不到位等现象。

阿让

问题与出路：农村基层党内民主
问题与出路：农村基层党内民主

作者：赵金鹏、乔燕妮

    学者们认为，如何防止基层选举中出现“贿选”现象，是农村基层民主健康发展面临的一个现实难题。鲁嘉作　

    改革开放以来，特别是党的十六大报告提出“党内民主是党的生命”的重要论断后，学术界对农村基层党内民主的现状和存在的问题展开了广泛而认真的探讨，并取得了许多很有价值的研究成果。

    问题：农村基层党内民主发展过程中存在的主要问题及制约因素

    1、在农村党员方面存在的问题，主要表现在两个方面：一是农村党员普遍缺乏民主意识和民主观念，维护党员权利的意识不够。农村党员权利意识比较淡漠，大约有28％的农村党员没有参加过关于党的政策和理论问题的讨论；二是相当数量的农村党员缺乏平等意识和平等观念。

    2、在农村党的干部方面存在的问题，主要表现在三个方面：一是“部分村党支部和村委会干部思想守旧，‘权大于法’、‘官本位’思想严重，民主意识薄弱，民主作风欠缺，在生产和村务管理中，常常采用强迫命令和强制性行政手段”。二是一些农村党的干部民主责任感不强，不敢坚持民主。“害怕群众民主的思想，错误地认为一搞民主选举和村务公开，会容易出乱子，不利于对农民的管理和教育，不利于农村的稳定，结果造成群众同党和政府之间的对立。”三是农村党的主要领导干部的民主表率作用发挥得不好。

    3、在农村党组织方面存在的问题，主要表现为一些农村基层党组织对发展党内民主缺乏正确的认识，民主意识淡薄，党内政治生活不正常。存在的问题主要有：一是有些党组织缺乏畅所欲言的民主氛围；二是有些党组织负责人对党务、村务的重要决策，不经过充分酝酿和讨论，喜欢独断专行；三是有的基层党组织习惯于包揽一切，包办一切，搞强制命令，村委会形同虚设；四是缺乏监督制约机制，村务不公开，办事不公道。

    4、在农村基层党内民主制度和机制方面存在的问题，主要表现在两个方面：一是党内民主选举制度不完善，由于“传统干部制度选拔方式单一，多为委任制，通常的做法是上级领导提名、组织考核、党委讨论任用。在强化党委‘一元化’领导和 ‘党管干部’的口号下，往往书记个人或少数人决定干部选拔，根本谈不上民主公开”。二是党内民主监督制度不完备。“党员权利保障措施不到位，监督往往是以无权监督有权、以弱势监督强势，监督主体软弱无力；党内监督虽然已经建立了一些制度，但还有盲点，有些地方监督不到位；监督保障机制不完善，有的监督人遭到打击报复；党内党外监督各自为政，影响了监督的整体效果等”。

　　出路：促进农村基层党内民主发展的制度创新形式

    针对在扩大和发展农村基层党内民主的实践过程中出现的问题，学者们进行了深入的研究和系统的总结，认为近年来促进农村基层党内民主发展的制度创新主要涉及以下几种形式：

    1、“公推直选”、“两推一选”、“两票制”：健全党内用人的群众公认机制。

    学者们认为，四川省平昌县所推行的“公推直选”是通过个人自荐、群众推荐、组织推荐相结合的办法公开报名，民主选举候选人，最后在党员大会上直接选举产生党委领导班子的一种选举方式。村党支部换届选举实行“两推一选”，先由党员推荐、群众推荐确定候选人，再进行党内选举，改变了过去村支部选举“由少数人选少数人，在少数人中选人”的做法。“两票制”就是在选举农村党委会的过程中，先由全体村民对本村现有党员投信任票，然后从得票超过半数的党员中提名村党委会候选人，召开党员大会正式投票选举村党支部组成ren员。这实际上是群众投“信任票”确定党委会候选人，党员投“选举票”进行正式选举。

    2、党务公示：推进农村党内民主的好形式。

    河北省定州市东旺镇李村店、东旺村所实行的党务公示制度，将党支部工作和党员行为定期或不定期向全体村民张榜公布，接受群众的监督。公示内容包括党务公示和党员行为公示两部分。

    3、“三联制度”、“民主恳谈”：拓展党群联系的好方法。

    学者们认为，为充分发挥党员、党组织和党代表在联系人民群众中的作用，一些地方推行了党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的“三联制度”。从实践来看，“‘三联制度’不仅把党委委员、党代表和党员之间的委托关系以制度化的形式确定下来，在党内民主中具有基础性作用，而且进一步整合了党内资源，建立健全了上情下达、下情上达和基层党组织、党员、群众反映意见的便捷通道，使党委在决策中能更多、更好地体现党员的意志和群众的意愿”。

    4、村“两委”联席会议制度：促进农村基层民主的好途径。

    所谓村“两委”联席会议制度，就是对村里的重大决策，先由村党支部形成决议，然后提交支委和村委召开的联席会议讨论决定，通过后提交村民会议和村民代表大会表决。学者们认为，通过这种形式，村里的重大问题决策都要经过两委联席会议讨论决定，从而避免了个人说了算，避免了村两委以及党支部书记与村委会主任的决策冲突。