政治改革的一个新高潮？也许

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中国***的十七大提出，要深化政治体制改革，特别是基层民主建设。伴随着这一要求，中央党校最近出版了一本新书，这本书规划了一个谨慎的但又十分重要的未来十五年我国政治改革的蓝图。本文将聚焦四川省一个县的重要改革，不仅因为这项改革已经在党校报告里得到很好的分析，而且因为它产生了一些重大问题，这些问题在党校报告和可利用的材料里都没有得到解决。
   
    说到党内民主，胡Jintao总书记在十月份召开的十七大上指出：“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”这一论述超越了以往历次党代会的相关论断，激起了人们对政治改革的信心，并以其独特的方式提上政治议程。
   
    十七大闭幕不久，中央党校出版社出版了一本关于未来十五年中国政治体制改革研究报告的新书，主编者为中央党校研究室副主任周天勇，中央党校党建部主任王长江和无锡市政策研究室主任王安岭。这本书对政治体制改革的要求和方向提出了最新的思考。中央党校副校长李君如为本书作序，他在序言中强调，近年来，政治体制改革越来越成为人们关注的问题。
   
    作为一个总体规划，这本书可能只是在宏观上进行把握，但它也提出了政治体制改革的许多细节问题。尽管我们经常听到一些争论，说中国在经济迅速发展的同时没有进行政治体制改革，但是这本书认为，在上世纪90年代初期，随着市场改革的深入，政府利益和私人利益日益结合，结果导致腐败的滋生，经济政策的扭曲，人们尤其是穷人更加不幸福。这本书绝不是反对激进改革。的确，本书认为，伴随着经济体制增量的改革过程，要求一个谨慎的可控的政治体制改革过程，这种改革允许政府控制任何有威胁的骚*迹象。但是，本书更为强调依法治国、非政府组织的重要作用、社会政治信仰的可接受性、各级人民代表大会的更重要的作用，以及权力的平衡。总之，本书提出了一个能够切实改变当前政治体制的改革计划。
   
    在本书中，也许最令人关注的章节是由王长江执笔的中国***的改革。在这章中，与其他书和案例研究讨论的一样，合法性问题被明显的提出来。王长江明确指出，共产党不能因为在过去革命中取得政权就能永远保持其合法性，而依法执政会使党执政的合法性大大增强。党的改革中另一个关键讨论围绕着“党管干部”的含义问题，党管干部是社会主义体制下民主集中制的核心原则之一。
   
    从历史上看，党管干部原则意味着党有绝对的权威去任命各级官员。这一权威集中体现为党能控制政权，但这也是政治体制功能失调的根源。实际上，这一原则意味着干部必须服从上级，意味着个人关系的培植（非同志关系，在社会主义体制中盛行），进而干部晋升要靠私人关系和忠诚度，而不是能力。这更意味着干部的忠诚永远面对着上级领导而不是当家作主的人民。久而久之，这种私人关系被腐败侵入，危及整个干部人事体制并腐蚀了政权合法性。如此严密的人事体制网络使决策过程很难被公开，哪怕是一点点。如果人事选择在一个稍大范围内进行讨论而不是由两三个人做决定，那么就可以把过程公开以劝导失败者。对人事决定保持严密控制是抑制潜在政治冲突的重要方法。
   
    尽管如此，王长江对“党管干部”有着不同的解释。根据宪法规定，国家权力属于人民，王长江试图使干部对人民负责。他说，要更加注重人事决定的过程，而不单纯强调人事决定本身。王长江的论断是，党向公众提出有能力的干部候选人，介绍这些候选人，并且告诉人民这些候选人是合格的，但是最后选择权留给人民。就像他说的那样：“党能够运用各种方式来影响人民的决定，但不能替人民作出决定。”王长江对党管干部原则的这种新思考，意味着党能够也应该提供不止一个的更多候选人供人民选择。每当党提出进行等额选举，人们就会嘲讽，质问党为什么不能推出更多的人才。
   
    平昌县
   
    一个位于四川东北部的贫穷山区，又处在四川—陕西革命老区中心的平昌县，似乎已经见证了干部选拔的深层改革。平昌县是巴中市直接管辖的三个县之一，占地2229平方公里，人口97万，其中83%的人务农。该县192,318的人们生活在贫困线以下，年平均收入不足930元，占整个县城人口的24%；这其中，有110,021的人们生活在年收入665元的绝对贫困线以下。医疗费用开支是导致贫穷的一个原因。超过40%的人们由于医疗开支变得更加贫穷。2002年，平昌县被列为国家级贫困县。
   
    像这样一个农业贫困县，平昌存在着行政膨胀和债务问题。该县原有61个乡镇，504个行政村，乡镇的正式编制是1093个，但还有2000人在事业单位工作，以及2760个临时工。就像平昌县委书记刘谦详说的那样，事业单位创造就业机会有巨大的压力。结果，债务逐渐堆积。平均每个乡镇的债务达到九千万元，个别乡镇甚至超过两亿元。其中许多债务是政府欠当地老百姓的，当地政府拖欠约十五万老百姓的资金。这种政府欠老百姓钱的特殊关系至少产生了两个问题。一方面，由于这些债务不可能偿还给老百姓，导致乡镇干部担心自己的安全。确实，许多债主忍无可忍，愤怒的打砸当地党委政府的办公设施。另一方面，许多债主担心如果实行改革，他们的债务再也得不到偿还。
   
    这一问题变得更加恶化，因为国家开始推行新的农业政策，废除农业税和各项杂费，整个乡镇的财政收入由十四亿锐减到三千万元，财政出现严重危机。
    财政危机必定是平昌进行改革的主要原因，但仍有其他原因，有和中国其他地方相同的原因。随着村民自治的发展，村长由村民来选举产生，这就使村长必须得到村民的支持而不是党的书记的任命。另外，随着市场经济的发展，当地党组织不能再为农民包揽很多（记得这是一个贫穷的农业县，所以集资很少），农民也不会紧密关注当地干部。农民和干部在一定程度上存在着联系，但很明显这种联系是不愉快的。虽然没有迹象表明存在农民抗议或请愿，但农民和干部之间的关系是很紧张的。有三分之一的乡镇财政预算用于招待支出，这很容易激起人民的愤怒。最终，当地党的领导干部不仅在群众中威信很低，而且与党员队伍也渐行渐远。一些党员不但没有从党内得到实惠，而且把交纳党费作为一项负担。所以简单的说，平昌县是基层党组织弱化和低效的一个典型。合法性不断降低。
   
    进行中的改革
   
    平昌进行改革的最初推动力来自平昌县委组织部长郑开屏。2001年，随着中期选举的到来，郑开屏提出，对乡镇党委书记进行更加民主和透明的选择是十分必要的。由于党章中没有明确规定公推直选是否被允许，于是平昌县就把此建议报告给上级组织部门。他们等待着结果但是没有回复（这种没有回复通常相当于默认的批准）。
   
    2001年，平昌县在灵山乡实行了一次公推直选的改革试验。瞭望东方周刊把这次试验称之为“共产党历史上第一次关于公推直选的试验”。2002年7月，**巴中市委任命刘谦祥为平昌县委书记。2002年10月，刘谦祥决定在乡镇中继续实行公推直选，以此来决定干部的去留和实行行政区划的调整。
   
    重新调整行政区划关键在于能够控制人事问题。在重新划区之前，平昌县有10个区工委，13个办事处，61个乡镇和504个行政村。每个乡镇设置了至少20个工作机构以对应县政府行政机构。这些机构雇用了2700个临时工，仅此每年就要花费三千八百六十万元。这些开支加上每个农民负担的49.4元，几乎等同于由于取消农业税而取消的税额。
   
    2002年10月，行政区划调整开始。介于县与乡镇之间行政级别的10个区工委，由于同办事处重复设置，全部被取消了。61个乡镇合并成27个镇（大部分乡并入镇），504个行政村减至416个。随之，122个乡镇党委政府一把手减至54人；副科级干部由421人减至181人，事业单位的2506名工作人员被分流。受影响最严重的是金融机构和畜牧单位，金融业由原有的304人减至仅剩57人，而畜牧业从742人缩减到93人。这一效果在驷马镇尤其明显。驷马镇原来存在于五个乡镇中。合并后，驷马镇行政村由216个减至124个，乡镇干部数量由99人减至38人，村干部由425人减至145人。
    在改革之前，平均每225人中就产生一名干部，改革后每416人中才有一名干部，而且老百姓个人税收负担由平均每人每年162.8元降至24.3元。招待费用一年也减少了三至四百万。
   
    公推直选
   
    随着党的十六大报告提出“改革完善党内选举制度，发展党内民主”，2004年1月，平昌县把公推直选的实践推广到全县三分之一的乡镇。通过公推直选，9个乡镇共选出9位党委书记，28位党委副书记，81位党委委员。新华社称赞这次实践是“我党历史上第一次大规模的党内直接选举；也是四川省最先进的最大规模的直接选举实验”。2004年底2005年初，公推直选被推广到全县所有490个村党支部进行直接选举。随后，全县53个行政机构和事业单位的党委也实行直接选举，产生了256名党委成员。

   
    这次公推直选的过程与以前的实践明显不同。选举候选人由乡镇全体党员大会推荐产生。非党员群众代表被允许列席全体党员大会，但群众代表数目不能超过全体党员总数的30%（很遗憾，我看到的材料中没有提到这些非党员代表是如何产生的；一般来说，他们都是农村各小组的负责人）。被推荐的候选人需要演讲和回答问题，之后党员进行匿名投票。这轮投票是选举委员会核实候选人的候选资格。然后，再进行一轮投票，产生正式候选人。其中党委书记候选人必须有两名，党委副书记候选人要有若干名。
   
    选举投票要进行好几轮，只有党员才有选举权（虽然非党员代表被允许列席并观察选举过程）。第一轮是党委书记的选举，如果候选人竞选失败可参加党委副书记的选举。第二轮是党委副书记的投票。大部分乡镇设有三名副书记，所以副书记选举候选人至少有四名。然后，在副书记选举中失利的候选人可参加党委委员的竞争。很遗憾，我所能利用的材料没有说明是否党委委员实行差额选举；也许党委委员职位与候选人的等额选举是一种安慰，以使竞选失败者不被挫伤自尊。但是，即使这样，所有的候选人都经历了一次公众选择过程，都须进行竞选演说，都要得到全体党员的投票。
    刘谦祥称这次公推直选实践有四大创新。第一，也是最重要的一点，这次公推直选改变了传统的干部任命方式，允许党员直接选举党的干部。第二，选举程序不同。这次公推直选代替了原有的在不同级别的间接选举，允许跨级别的公开选举。所以，所有乡镇和村级的党员能够参与选举。第三，这次公推直选代替了原有的只是一小部分人“选举”党的干部，允许大多数党员选举干部。最后，党管干部的内涵发生改变。公推直选是所有的党员提升和任命干部，代替了组织部门在任命干部上的关键角色。
   
    结论
   
    我现在看到的关于平昌县改革的材料并没有给出平昌进行改革的特殊原因；其实有很多县贫穷落后的情况与平昌县相似。前面提到，改革的最初动力来自平昌县委组织部。我们也得知，负责党务的中央政治局常委曾庆红和中组部长贺国强支持这项改革，但我们不知道他们何时支持的。巴中市（没有公开表达看法）和平昌县党委书记刘谦祥的支持也是非常重要的；他们不仅仅是空谈和吹嘘。
   
    描述民主改革执行的这份材料并没有提到抵抗的问题。在这次改革中超过3000人失去了铁饭碗，许多还是领导干部。这些人曾在旧体制中受益，通常会阻碍这次改革，可以推断高层的支持在克服抵抗方面起了重要的作用。还有一个问题，就是超过十五万的老百姓曾借钱给县乡政府。在李昌平的《我向总理说实话》中，他讲述了他所在的县的借款状况。在他那里，资金主要借给了干部和发放高利息的犯罪分子。我们不能说这种借贷模式和平昌是相同的，但他们有一种相似性，并且这预示着一种严密的集团网络，集团通过放高利贷的方式受益。这也许可以解释高层下了大决心来推动这项改革，从而瓦解这种集团网络。当然，在缺少更详细材料的情况下，这种观察仅仅只能作为推测。
   
    平昌县的改革也许影响了《十五年攻坚》一书的写作；至少在本书中重新思考“党管干部”概念上，平昌提供了一个重要的实践。但正是这次试验显示了中国正面临政治改革的许多困难。在《十五年攻坚》中周天勇写的章节里，他提倡政治结构的合理化，尤其包括撤销乡镇一级政府（乡镇可以被派出处取代，直接由县政府派遣）。这种改革，使中国税收体制下的财税分离更加简单合理，并裁减了大量的工作人员，从这个意义上讲，平昌进行了区划调整和人事裁减。但是，这没有涉及到合法性争议问题，或者是党内（或党外）采用选举机制的需要问题，这种需要王长江曾指出过，平昌也实践过。这表明在中国政治改革的思考上存在着不同标准，行政体制改革能够让政府更高效、清廉和具有足够的反映能力吗？或者是否需要进行更深入的改革涉及合法性和选举（即使在小范围内）的必要性那？
   
    作者简介：傅士卓（Joseph Fewsmith）：波士顿大学政治学教授，哈佛大学费正清东亚研究中心兼职研究员，著名中国问题专家。本文摘译自斯坦福大学胡佛研究所《中国领导人观察》（《China Leadership Monitor》）2008年春季号。
   
    原文地址：http://www.hoover.org/publications/clm/issues/16610806.html
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