美国邮政的“悖论”值得学习

入主中原

　　上个世纪七、八十年代以来，科学技术尤其是信息通信技术日新月异、突飞猛进，给邮政带来了日益严峻的挑战，邮政领域掀起一波又一波改革浪潮。为应对挑战，包括世界邮政领域中的“巨无霸”——美国邮政在内的各国邮政，先后进行了或快或慢或急或缓的改革，有的很成功如德国等，有的很失败如阿根廷等。
　　改革浪潮之后，有人说美国邮政最保守，也有人说美国邮政很成功。仁者见仁，智者见智。但不争的事实是，美国邮政除曾因人事变动发生过“扭亏为盈”偏差外，始终坚持功能定位、管理体制、专营保护不变，既不分家、也不拆网，尽管经过金融危机打击后，其邮件总量、经营收入虽明显下跌，但仍是世界上最大最强的邮政，且美国国内从国会、政府到民众，对其总体评价都是出乎意料的满意。美国邮政的这种现象令世人费解，笔者以为，只能用“悖论”来解释和分析，寻求答案。
　　悖论充斥美国邮政
　　美国邮政在体制上的第一个特点是国会、政府双重监管。邮政监管委员会和邮政董事会是分别代表美国国会和美国政府对美国邮政行使监督管理的两个机构。值得注意的是，两个国家级邮政监管机构只对国家邮政实施监管，非邮快递不在其监管范围之中。
　　美国邮政在体制上的第二个特点是政监分开、政企合一。美国邮政有三个最高机构，除了邮政监管委员会和邮政董事会外，还有美国邮政总局。邮政总局也是独立运行的机构，但和邮政董事会关系密不可分：邮政总局总局长和副总局长都是邮政董事会成员，拥有选举权和被选举权；总局长由9名董事选举产生，副总局长则由总局长和9名董事选举产生。
　　邮政总局秉承邮政董事会旨意，管理着全美国经营邮政业务的所有邮政机构和邮政员工。邮政总局实行企业式经营管理，但并没有真正企业化、公司化，既不叫公司也不叫企业，是具有政府职能的事业机构，邮政职工享受着公务员待遇。基层邮政服务网点统称美国邮政，既不叫局也不叫分公司。据美国邮政法律专家介绍，是因为这些服务机构承担政府、企业双重职能。
　　由此可见，美国邮政并没有政企分开，实行的是政企合一体制，这个体制与我国二十世纪八、九十年代邮电部内设邮政司和邮政总局极为类似，实质上内部职责分开。
　　世界邮政改革的浪潮可以说是美国掀起的，美国邮政改革起步也早，而且一直鼓吹改革，口号喊得最响亮，但其改革进程和步伐却最缓慢。世界上绝大多数国家早已完成政企分开、公司化改革，甚至有的国家还完成了部分上市和民营化，美国邮政却是踯躅不前，至今仍政企不分。
　　而在效益上，美国邮政存在着明显的“悖论”。
　　其一，规模最大、亏损最多。美国邮政是世界上规模最大的邮政，职工人数最多（近80万，占世界邮政职工总数的1/7），业务量最大（年邮政业务量近2000亿件，占世界邮件总量40%以上），业务收入最高（年收入近700亿美元）。但美国邮政也是世界上亏损最多的邮政，今年已经亏损80多亿美元，估计全年亏损会达到近100亿美元。
　　其二，经济效益相当差、社会效益非常好。近30年来，美国邮政经济效益并不像德国、澳大利亚等国那样好，特别是近几年受金融危机冲击，邮件量下滑，业务收入下降，连年亏损，且亏损越来越大，可以说是相当差。但美国邮政监管委员会向美国国会、美国总统递呈的评估报告却清楚地表明：美国国会、美国政府和美国民众都对美国邮政非常满意，90%以上的民众对邮政提供的服务表示满意；社会各方对美国邮政因履行普遍服务职责、保障邮政职工退休金等出现亏损表示理解。
　　美国是市场经济最发达的国家，也号称市场最为开放，但邮政专营却最受保护。美国法律规定，信函由邮政专营，用户信箱也由邮政专营，实行双重保护。难怪美国快递公司如UPS等在美国本土根本无法经营邮政信函业务，只能跑到其他国家去发展；而德国邮政快递公司即DHL在美国申办经营邮政业务，折腾了一年多，最后一个业务点也没有开办成功就一走了之、草草收场。
　　美国邮政的政治高度
　　悖论现象在美国邮政泛滥，悖论充斥美国邮政方方面面，原因有很多很多，究其根本，主要有以下三个方面。
　　首先是对邮政性质地位、作用影响的深刻认识。
　　美国法律规定：美国邮政必须提供足够快捷、可靠、高效、普及的通信和商业渠道，构成“基本和基础性的服务”，“把国家联结起来”。美国把邮政放在整个社会中去看，将邮政提到了政治高度，提到了国计民生的高度。因此，美国《邮政责任及加强法》规定，美国邮政必须由美国政府运营。也就是说，美国邮政必须坚持国家所有、政府开办的原则，而不能民营化、私有化。这也是美国邮政至今保持政企合一而没有进行政企分开的真正理由。
　　美国邮政为美国人民提供基本和基础性的服务，并把这种服务作为其基础性功能。这里的基本和基础性服务就是邮政普遍服务。为保障邮政普遍服务，美国法律赋予了美国邮政对信函的垄断经营权即邮政专营权。也就是说，邮政普遍服务和邮政专营是密不可分的，邮政专营是保障邮政普遍服务极为重要的必要条件。
　　邮政服务是基本的公共服务，具有公益性。基于这种认识和法律规定，美国法律和政府没有对美国邮政运营提出经济指标，没有扭亏、盈利或创收之类的要求。因此，美国邮政资费调整的根据是物价状况和邮政运营成本状况。这也是美国邮政时亏时盈、连年盈余和连年亏损的真正原因。美国邮政年业务收入占美国GDP不到1%，但美国邮政联结的产业十分广泛，与之密切联系的产业收入超过1万亿美元，在经济发展中发挥着很特殊的作用。
　　其次，对国家利益、民众利益的高度重视。
　　美国邮政的种种现象特别是对邮政普遍服务和专营的切实严格保障保护，都缘于美国对国家利益、民众利益的高度重视。
　　众所周知，美国为了保护其国家利益，在贸易中发生纠纷时不能通过WTO规则解决的，就动用美国法典的“301”条款。鲜为人知的是，美国法典中也有类似的“101”条款。美国法典的“101”条款是对美国邮政专营保护的专门规定，这个条款也是2006年美国《邮政责任及加强法》的核心内容，集中体现了美国国家政策。正是有了这个“101”，国外邮政、非邮政公司进不了美国本土，美国政府鼓励、支持国内邮政与非邮政公司到别国“竞争”，甚至不惜国家领导人出面干预。
　　向美国邮政学习
　　通过对美国邮政一些典型悖论现象分析发现，美国邮政最值得我们研究探讨，最值得我们学习借鉴。
　　第一，国家利益至上，以我为主，坚决走自己的路。
　　随着时代和社会的进步，邮政已成为现代社会不可或缺的公用性基础设施和公共服务，是关系国家主权、国家信息安全、国计民生的公共事业。我国邮政应该学习美国邮政，在制定政策法规、改革体制机制时，坚持国家利益至上原则，以我为主，坚决走自己的路。所有政策法规的制定、体制机制方案的出台都要维护国家利益，任何损害国家利益的事情都要毫不犹豫排除，走中国特色之路。
　　第二，坚持普遍服务宗旨，以人为本，不着意迫求GDP。
　　邮政普遍服务是邮政赖以生存发展的基础，也是邮政的核心价值所在。美国经济社会那么发达，只有3亿人，美国邮政仍以保障普遍服务作为基本任务。与美国相比，我国经济社会发展落后很多，发展又不平衡，比美国多10亿人，邮政普遍服务难度更大、任务更重。因此，国家和邮政都应该将提升普遍服务的能力和水平作为发展的首要和主要目标，切实贯彻科学发展观，以人为本，不要像对待一般工商企业那样，着意追求业务收入的增长，特别是追求盈利的增长，盲目追求GDP。
　　第三，遵循客观规律，实事求是，做大做强邮政事业。
　　一个国家有其基本国情，一个行业有其基本业情。我国邮政改革发展模式要依据我国国情和邮政行业业情，严格按邮政本身生存发展的客观规律办事。
　　2009年新颁布的《邮政法》将快递纳入邮政行业管理规范之中，开了世界各国邮政管理机构监管快递企业、快递业务的先河。对中国而言，无疑对治理混乱的快递市场有利，应当依法规范行为和促进发展。但这并不能改变邮政企业作为国家邮政并提供公共服务的性质定位，不能改变其履行义务、发挥作用所必须的网络基础、服务平台和管理模式；内部职责可以调整，财务账目可以结算，但完整网络不能拆分，百年品牌不能丢失。特别是政企分开后，政府管理部门要将保障邮政网络能力和提升普遍服务水平作为首要职责和重中之重，不能完全将邮政企业推向市场，不能过度市场化。
　　
()

更多收起开心网人人网豆瓣爱分享转发至：白社会