"一把手"监督成难题 专家称应分解与制约权力

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“一把手”是在具有中国特色政治生态中的特定称谓，长期以来普遍成为官员履政的追求目标，但在公众的心目中大有贬义化的趋势，前者“爱”之深，后者“痛”之切。原因无他，在腐败“关系人心向背和党的生死存亡”(十七大语)的当前，“一把手”腐败尤属其中焦点与“枢纽”，牵一发而动全身。

    “一把手”一旦腐败，直接后果是干部提拔、建设工程、房地产开发、土地管理和资源开发等“一把手专权”领域成为腐败的重灾区。不仅如此，“一把手”腐败往往还连带该单位或地区形成“组织腐败”。

    《淮南子·主术训》有言：“上多故则下多诈，上多事则下多态，上烦扰则下不定，上多求则下交争”，两千年前的警示，已成现实之定论。“一把手”越是沦陷，该单位或地区离政治清明、法度完善和民生祥和也就愈来愈远。

    “一把手”为何难监督

    “一把手”广义概念主要是指公共机构正职负责人，狭义概念是执政党的正职负责人，一般来说就是大大小小的“书记”。也有一些单位，如实行总经理负责制的国企、校长负责制的学校，“一把手”就是总经理或校长。总之，严格意义上的“一把手”只有一个，即权力最大、说话最“管用”、开会居最中的那个人。

    “一把手”这一约定俗成的特定称谓，深刻反映了当前政治生态下，党政正职负责人的集权特征。

    从革命、建设、改革中一路走来，执政党以一系列成就获得政治合法性，常言道，“办好中国的事情，关键在党”，就现实而言，已具象化为“关键在党的‘一把手’”。

    脱缰的权力会奔向腐败。长期以来，上下各方竭力寻找防范和根治“一把手”腐败之良策，但收效甚微，难题待解。

    其一，“体系内”监督体制缺乏独立性。以省级以下纪检体制为例，纪委和同级党委都由党代会选举产生，共同对党的代表大会负责，却又规定纪委受党委领导，从而很难实现对党委的监督。

    其二，“自上而下”的监督模式难以破解强势利益同盟。破解强势利益集团的交易与合谋是当前改革的重大命题。当前，主流反腐思路是以党内法规为主要依据，以“上对下监督”为路径展开。党政问责制，实质上是“同体的上对下问责”。党的巡视制度，号称“悬在一把手头上的尚方宝剑”，但其威力的发挥，有赖上下级主要领导人之间不存在既得利益关系的前提。可见，强势利益集团的破解，是建立在“一把手”不腐败前提之下。如果“一把手”腐败，并形成利益同盟，甚至形成组织化腐败体，那么，上对下的监督模式不仅不能起到监督作用，甚至可能成为利益交换或者利益输送的工具。


    其三，监督人员的自身腐败所带来的负效应。即授予监督机关更为独立强大的监督权，如果缺乏有效监督，监督人员很有可能出现监督权滥用。如不授予其独立的监督权，对权重位高的党政一把手的监督有可能变得颇为羸弱。这一两难境地，使得在改革监督领导体制方面心有顾忌。

    纪委是党内监督的专门机关，那纪委行使监督的权力由谁来监督？这显然是一个逻辑怪圈。从权力授受关系看，党的代表大会是最高监督机关，党代会有权对纪委进行监督，但党代会五年才召开一次，如何监督？纪委不是生活在真空里，近几年一些地方纪委内部违纪违法现象呈上升势头。在“一把手”监督难题待解的同时，如何加强对纪委的监督，又成为一个新课题。