非正式同盟的理论与实践

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　　摘　要　“9·11”事件以后,美国更加积极地军事干预国际事务。面对新的国际形势,传统的外交、军事手段难以适应其战略要求。在联合国以及北约框架内美国实现其外交政策的空间正在缩小。因此,美国政府开始采用一个崭新的策略—非正式同盟。从克林顿政府到小布什政府,非正式同盟作为有效的外交工具被用来推进美国的全球战略。本文试图对此加以分析,说明这一新的对外策略的特点,并结合几次军事干涉的实践来研究其对美国外交战略转变的影响。　　

关键词　非正式同盟　同盟　伊拉克战争

　　“9·11”恐怖袭击后,美国国内认为本土遭遇空前的威胁,而且威胁的源头来自世界各地。因此,布什政府实施的先发制人战略[1]在美国国内获得了多数的支持,美国对外军事干涉的倾向十分明显。与此形成鲜明对比的是国际社会对军事干涉的态度。在联合国,美国对有关军事干涉国际危机的主张很难获得有力支持[2]。同时,美国与其盟国对处理国际危机的分歧进一步加大。

针对国际社会的反应,美国开始实施一种崭新的策略。美国通过主导干涉行动,然后说服一定数量的国家参与,即使大国或者多数国际社会成员不同意美国的行动,只要美国国内基本上形成了多数的认识和意志,再加上外交努力争取尽量多的支持,就可以行动。这种通过建立不定期的“阵营”(ｃｏａｌｉｔｉｏｎ)力图针对特定的问题和特定的任务进行干预的策略被理查德·哈斯(ＲｉｃｈａｒｄＮ.Ｈａｓｓ)称为非正式同盟[3]。

一、非正式同盟的概念和特征

关于非正式同盟的内涵,哈斯的定义是“几个国家为了实现共同的狭隘目的而携手联合起来———在有的情况下,一旦特定的目标得以实现,他们就会分道扬镳。只要其他国家具备一定的能力并愿意加入这个联合体,他们就可以成为会员国。因此,这种方式有时被称为‘志愿同盟’(ｃｏａｌｉｔｉｏｎｏｆｔｈｅｗｉｌｌｉｎｇ)。如果不如此正式的话,也可以称之为警察实行的对外政策。”[4]。笔者认为,这一概念揭示了非正式同盟的基本特征,即暂时的共同利益认同是非正式同盟建立的基础。

与正式的同盟相比,非正式同盟缺乏理论依据。虽然非正式同盟广泛存在于实践之中,但始终没有以理论的形式被提炼出来,其原因与非正式同盟的性质有关。非正式同盟是暂时性的安排,不管是组成成员还是成员之间的合作,都只是权宜之计,非正式同盟从形成之时起就伴有解体的征兆,因此,同稳定而机制化的组织相比,非正式同盟显得难以捉摸。非正式同盟的存在没有持久的动力,它主要是针对特定的问题和特定的目标而采取外科手术式解决方案而相应产生的。非正式同盟不是一种组织,而是一个“阵营”。

从具体实践情况来看,非正式同盟同正式同盟比较主要有以下一些特点:



第一,非正式同盟是一种战术安排。非正式同盟立足于战术的考虑,而区别于同盟的战略性。非正式同盟的参与国往往对特定问题或特定目的具有极大兴趣,它们的参与一方面出于主导者的号召,给予主导者道义上的支持,另一方面是想通过对问题的介入实现自身的利益。一旦解决利益集中的问题,参与国就会自动退出。无论是对于主导国也好还是对于随从国,结成非正式同盟都只是为局部的、暂时的利益而做出的战术选择,其实参与国家在相关问题上选择实现其利益的手段和方式远非如此,但无疑这种方式是比较明智的选择。与正式的同盟相比,非正式同盟给参与国更大的选择空间来实现其利益,而避免承担过多的义务。非正式同盟与同盟不存在冲突,相反两者可以共存,同盟关系为建立非正式同盟提供便利。根据这一特点,对于美国的对外军事干涉行动来说,不管是要借助多变的机制还是由自己来决定军事干涉政策,是否能够针对问题领域和问题国家发掘在策略上的同道中人就成为关键。第二,干预具有“针对性”。所谓“针对性”,强调的是干预者的选择,主导国家根据利益、成本以及可行性的判断选择具体干预的问题。主导国家并不主观制造干预的机会,但非正式同盟发挥重要作用的时候,从某种意义上也会激发主导国制造进行干预的问题和冲突。当这些问题和冲突在实现主导者利益方面能够提供借口时,制造矛盾的必要性就突显了。实践表明,美国往往会对其所能发挥影响力的问题进行选择,尽量避免采用干预的形式。但是一旦形势的发展让美国认为影响到其一般意义上的国家利益时,美国会积极的干预;或者当美国认为干预的成本远远小于其收益时,美国也会倾向于实施对外干预。所以,选择的标准除了符合美国国家利益以及最小化干预成本之外,还要与其全球战略相符。

第三,参与国以及其参与程度不确定。由于不同的问题或者不同的目标对于各个国家来说利害关系不同,因此,非正式同盟吸引不特定的参与国。不同的参与国对问题的认知包括对自己利益的相关认知也存在差异,这就决定了各国的参与程度也是各不相同的。这些不确定性除了缘于直接利益不同之外,地缘政治因素在其中也起到了重要的作用。德国以及欧洲国家在前南问题上的参与程度必然要比它们在海湾战争中深得多;意大利在科索沃危机中同德法在波黑问题上的参与程度也必然有别。由于客观上存在相关国家与问题领域的联系有远近疏密的区别,从而为美国对外实施军事干涉提供了保障,美国因此可以对参与国进行有区别的动员,为成功地进行干预节约成本。

当然,与正式同盟相比,非正式同盟存在许多缺陷。首先,从定义上来说,此类组织在危机爆发或问题出现前并不存在。因此,它们并没有什么遏制效果。当然,如果能够很快得以组建,他们仍然能发挥预防性的作用。况且,非正式同盟的组建需要经过一段时间。其次,各有关国家之间缺乏共同的设备,需要协调军事指挥,没有共同的经验、缺乏资源等因素都可能影响整个非正式同盟的关系。再次,与任何多边组织一样,非正式同盟内部也存在互相制衡的情况。[5]美国主导下的非正式同盟对“问题领域”或者“问题国家”的干预按照干预者的计划而不是按照公平、正义的原则进行,在客观上,小国再次被证明是任人宰割的羔羊,所以,只有真正成为强国,才能够在国际问题的处理中拥有发言权,这一状况在“全球化”或者“所谓民主化”的世界上并未发生改变。因此,非正式同盟会加剧传统意义上对国家实力的竞争,不利于国际政治的稳定。

二、同盟在非正式同盟形成中的作用

冷战结束以来,同盟所发挥的主要作用也随之产生了巨大的变化。同盟曾经是作为寻求在对抗中取得优势地位的一种主要手段(当然,同盟的这一功能在任何时候都不会消失)。当对抗的双方势均力敌,而依靠发展军事力量达到克敌目的只会使自身国家建设陷入困境时,通过联合战略目标类似或者相同的国家,发挥力量组合的加乘效应,从而取得优势,这是同盟发挥作用的基本逻辑。然而,这里存在一个前提条件,只有当对抗双方势均力敌甚至是力量对比明显倾斜时,同盟的功能才会变得必要。因为国家一般选择简单而必要的方式来实现国家利益,在能够直接明了地实现目的的时候,建立同盟就显得多此一举,它只会徒增成本。汉斯·摩根索指出:“在多国体系内,同盟必然具有平衡权力的功能。……一国是否采取同盟政策并不是一个原则问题,而是一个权谋问题。假如一国相信自己的力量强大到不需要外援就足以保卫自己时,他会避免结盟;当在同盟内承担义务而带来的负担超过预期的利益时,他也不会采取同盟的政策。”[6]摩根索的潜台词提到了同盟关系对参与国存在制约的作用,但并没有强调制约的结构,仅讨论制约引伸出的成本收益问题和成员国在不对称的权力结构中存在不平衡的利益分配,其立足点在同盟对外部的作用,而忽略了同盟在参与国之间的作用。虽然目前的现实与同盟作用的逻辑前提并不符合,冷战结束后美国成为唯一的超级大国,力量无人能敌,而恰恰是这样一个国家依旧维持着冷战时期建立的双边和多边同盟关系。

在当今世界的同盟体系中,无论在数量上还是在参与程度或者是主导权上美国都处于中心地位。传统的同盟理论认为同盟是外向性的,也就是说必然存在同盟的敌人,“一个典型的同盟一定是针对某一特定的国家或特定的国家集团的”。[7]同盟内部大国对小国的控制在实践中早已被人们所认识,但由于关注的焦点在于同盟外部,从而对内部的倾轧持容忍的态度。因此,在理论上,同盟的结构功能特点也没有对内部容忍的实质进行具体解释,似乎也无法对此进行解释。事实上,同盟的功能针对参与国而言是规约各自的行为,既然彼此达成了一定的合意,就有义务遵守和维系它。另外,同盟的结构通过参与国内向型的合作发挥作用,导致的结果往往与同盟建立的初衷相违背。参与同盟的国家也存在着力量不平衡现象,不对称的内部结构使得参与国必然受到主导力量的支配,而维持同盟存在的功能性合意又要求参与国认同同盟内部的这种支配状态。

美国与其盟国关系的基础过去主要是对付共同的敌人,现在共同的敌人消失了,意识形态上的联系也被淡化,相反,由于在市场方面存在着重叠,同盟内部的分歧逐步扩大,无论是内部还是外部似乎都无法找到同盟继续的理由。但是,冷战结束至今,作为最主要的同盟组织的北约不仅没有消亡,还在不断的扩张。从某种意义上讲,冷战后的同盟发生了实质性的变化。按照传统的理论,当共同的威胁不复存在,更不用说内部产生实质性的矛盾时,同盟关系就会结束。

现在的事实是,美国主导同盟关系,并且通过同盟国有限的支持来塑造非正式同盟的形态,由于同盟国之间也存在竞争和利益摩擦,问题就转移到美国能在多大程度和多大空间上引导同盟国家。所以,参与国真正面临的问题不是它们的作用,而是美国是否意愿、是否有能力领导和参与“警察”的行动。

另外,对于非正式同盟而言,同盟国之间的合作显得顺理成章。尽管在战略意图上同盟国不可能完全一致,或者在实现手段以及相关的措施方面可能存在分歧,但由于条约性的规范以及双方对这种联系存在的重视使得彼此愿意就主要共同利益方面进行磋商,并主动在“问题”上做些协调。事实上,不管在意识形态还是在战略上同盟国更容易取得一致,因此,美国企图建立非正式同盟时,其同盟国就成为其非正式同盟中最先参与的成员。实践中盟国的态度会出现各不相同,但至少不至于成为阻碍力量。所以,作为冷战时期产物的同盟依旧维持其作用,提供美国继续影响盟友的途径的同时方便美国主导同盟和“阵营”的利益。美国试图将非正式同盟制度化,导致的结果将是确立美国在国际事务中合法的领导地位,并且使其对国际事务的干预和以美国方式构建世界变得合理和正当[8]。

三、“9·11”事件后非正式同盟的实践

“9·11事件”的发生使得美国的安全观念得到空前强化。美国安全观念的变化能够解释为何美国在反恐斗争中立场是如此的坚定,甚至是不惜代价,由于“9·11”事件具有全球性的破坏力,更主要的是美国的意志让相关利益的国家认为合作的意义是压倒性的,因此,反恐阵营顺利而快速地形成。在美国简单划线的外交压力下,各国对反恐斗争所持的立场成为一个战略选择,是选择与美国建立何种性质的关系。

阿富汗战争

2001年10月7日,美国总统布什宣布,美英军队开始进攻阿富汗。这是美国在遭受“9·11”恐怖袭击后首次使用军事力量。加拿大、澳大利亚、德国和FaGuo,都承诺随着行动的展开而投入军事力量,前后共有约90个国家参加了该行动。美国对阿富汗的军事行动是其反恐怖斗争的一个部分,在决定进行打击之前,美国展开了广泛的外交活动。“9·11”事件直接使得小布什的外交政策发生大的转向,美国逐步修正其在国际社会中单边主义行动,而力图在维持行动自由的基础上建立广泛的反恐同盟。反对恐怖主义的同盟是一个松散的阵营,而且内部存在几个不同的层次。其中盟国的支持在反恐斗争中最为有力和迅速,与同盟国的关系是反恐阵营最核心的基础反恐,对整个“同盟”有促进作用;大国合作则是反恐同盟最为关键的内容,美国的反恐斗争需要多个层次的支持,无论是在联合国还是在区域层次,大国之间的合作关系是“反对和制止恐怖主义分子和为非作歹的政权的暴力行动以维护和平”[9]的保证,也就是说即使是存在战略分歧和根本怀疑的国家之间也可能存在合作的可能。因此,整个反恐阵营表现出非正式同盟特点,世界各国在打击国际恐怖主义这一问题上走到了一起,合作的主体空前的广泛,而合作的形式也表现得不拘一格,与美国建立反恐同盟的国家并不一定参与军事行动,也可以表现在立场和外交上的配合。

根据单边主义的主张,为使涉及生死攸关利益以及需要迅速有力地进行军事干涉行动就必须排除多边的制约,或者说完全来自于美国国内对军事干涉的需求就能够直接推动干涉的行动。在这场具有空前广泛性的反恐怖主义同盟基础上,美国对阿富汗“基地”组织和塔利班政权的军事行动丝毫没有受到多边因素的干扰和限制,相反,由于存在强有力的国际支持,美国的军事行动以及行动后的政治军事安排进展顺利。同时我们可以观察到,美国在这一次对外军事干涉行动中表现得尤为坚决。尽管上述案例尚无法使我们推论出美国军事干涉的决心同国际支持关系的性质,我们仍然可以发现,在美国国内坚定而又明确地认识到不可避免地要实施军事干预的条件下,国际支持只是一个对美国军事干涉行动进行调解的中间变量,不是决定性的因果变量。

伊拉克战争

美国与其主要的盟国在是否要对伊拉克发动战争问题上存在严重分歧。FaGuo和德国一直认为战争不能解决伊拉克危机,从而一直希望通过和平手段和武器核查在联合国框架下解除伊拉克武装。美国事前绝对没有想到,在解决伊拉克问题上,居然遭遇到这么大的国际DIZHI、不配合、反对。对一个世界唯一的超级大国而言,伊拉克问题使其形象与尊严受到损害。

在美伊军事对抗无法避免的情况下,美国万事俱备,但只欠国际支持。尽管美国一再宣称即使没有国际支持也要攻打伊拉克,但实际上,美国还是很在乎国际社会的反应。为此,一方面美国制定建立“意志同盟”的外交策略,另一方面,加紧对各个大国的外交攻势。除了美国国务卿鲍威尔到处活动之外,美国的“最亲密”盟友英国首相布莱尔也在欧洲为美国争取最大限度的盟国支持。

与美国在阿富汗战争中遇到的情况不同的是,美国对伊拉克的军事行动在反恐怖主义同盟内没有形成一致的支持。根据非正式同盟的特点,美国提出实施对伊拉克的军事打击,推翻萨达姆政权,然后通过一连串的外交活动说服相关国家参与,力图尽可能地扩大对伊拉克战争的阵营。在美国的新的军事活动倡导之下,积极回应的国家除了其关系紧密的同盟国之外,许多小国家或者有求于美国的国家实行“跟从的战略”(Ｂａｎｄｗａｇｏｎｉｎｇ)[10],围绕美国形成了一个独立的阵营,即所谓的“意愿同盟”。“意愿同盟”与同盟在概念上有所不同:首先,它强调了“意愿”,强调这些同盟成员国是自愿而不是美国强迫要其加入的;其次,这种同盟是暂时的,目的是单一的,与美国平时所讲的同盟含义有很大的区别。最后,除了原有涵义的同盟国家外,美国对这一同盟中的成员没有承担任何条约义务,这一点与原来意义上的美国同盟概念也有所不同。可以看出,“意愿同盟”[11]其实就是非正式同盟的一种具体形式。

在这次针对伊拉克的战争中,“意志同盟”展现出的特点是:第一,目的具有明显的阶段性和指向性,其目前主要目的就是推翻萨达姆政权;战争结束后,目的将会转向以美国为主导的伊拉克重建。第二,成员国具有明显的开放性和广泛性,只要是赞同美国对伊开战,不管是公开支持还是私下承诺,不管是口头上支持还是行动上支持,不管是西方国家、“转型国家”,还是阿拉伯国家,都可以作为“同盟”的成员。第三,同盟的功能具有明显的实用性和层次性,“意愿同盟”首先是一个表明是否支持美国动武的“意愿同盟”,同时也是一个政治、经济和外交的同盟,当然其核心则是美、英、澳的军事同盟。扩大和运用“意愿同盟”将是今后一段时间内美国在战争中政治和外交工作的重点。美国之所以重视“意愿同盟”,是因为“意愿同盟”的扩大可以表明美国绕开联合国安理会发动的对伊战争得到了国际社会广泛的支持,这就为美国发动战争提供了合法性。另外,“意愿同盟”的充分运用,可以为美国降低战争成本,加速战争进程创造条件。

四、结　　论

非正式同盟形式的国际支持将在美国对外军事干涉中占据越来越主导的地位。美国在冷战后的国际格局中保持了干预的能力,而且美国认为对构建美国主导下的世界秩序造成威胁的主要是一些“问题国家”和“问题局势”,应对这些挑战的主要方式是实施积极的国际干预。美国目前的任务不再是讨论国际干预的必要性,而是正在寻找干预的方式和途径。“9·11”事件的客观后果是加强了美国的这一努力和信心。
不管是从理论上分析,还是从实践的结果来看,非正式同盟具有灵活有效的特点。非正式同盟可以最大程度上降低干预的成本,摆脱外交中的各种制约,最大限度地找到合法的基础[12]。因此,美国组织非正式同盟进行干预的可能性正在提高,虽然美国对军事介入外部事务一直持比较谨慎的态度,但随着非正式同盟效用不断显现,美国参与危机解决的信心也会随之增加,不用怀疑,美国为积极“塑造、应对”存在的或潜在的“危机”,必然会更大程度地介入世界事务。同时,作为其全球战略的一部分,美国将会加大在非正式同盟方面的组织力度。

台湾问题上美国实践非正式同盟的可能性是存在的,由于台湾问题对中美两国而言利益的权重是不同的,所以,在台湾问题上组建非正式同盟会更复杂,而且中国的地区影响力将大大削弱美国的号召力,今后在台湾问题上中国的预防性外交努力应该围绕降低美国的意志力而不是削弱其能力。
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注释:
[1]　2002年9月20日,布什政府公布了其第一份《美国国家安全战略》报告,系统的提出“先发制人”的战略。参见ＴｈｅＷｈｉｔｅＨｏｕｓｅ:ＮａｔｉｏｎａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｔｒａｔｅｇｙｏｆｔｈｅＵｎｉｔｅｄＳｔａｔｅｓｏｆＡｍｅｒｉｃａ,Ｓｅｐｔｅｍｂｅｒ2002.
[2]　联合国层次的外交,对于美国来讲十分棘手,因为这里不仅涉及多元的利益主体,而且也直接牵涉进“问题国家”或相关的利益集团。美国一直抱怨联合国在解决国际危机中的作用有限,因而美国在联合国以及同盟层次的一致行动比较困难。参见李少军:《国际政治学概论》,上海人民出版社2001年版,第294—295页。
[3]　比较完整地从理论角度去阐述非正式同盟的文章或者书籍不多,主要见诸哈斯的论述,他使用的词语是ｉｎｆｏｒｍａｌｃｏａｌｉｔｉｏｎ。参见理查德·哈斯:《“规制主义”:冷战后的美国全球新战略》(陈遥遥、荣凌译),新华出版社,1999年版,第97页。
[4]　参见哈斯:《“规制主义”:冷战后的美国全球新战略》,第95页。
[5]　同上,第100页。
[6]　汉斯·摩根索:《国家间政治:寻求权利与和平的斗争》(徐昕等译),中国人民公安大学出版社,1990年版,第225—226页。[7]　参见摩根索:《国家间政治:寻求权利与和平的斗争》,第237页。[8]　“如果有理由并且具备可能性,建立警察国家这种方法就可以进一步制度化。”参见理查德·哈斯:《“规制主义”:冷战后的美国全球新战略》,第103页。
[9]　美国国务院国际信息局:《美国国家安全事务助理赖斯谈国家安全战略》,2002年10月2日。
[10]　参见约翰·米尔斯海默:《大国政治的悲剧》(王义桅唐小松译)上海人民出版社2003年版,第3页,第203页。
[11]　参见ｈｔｔｐ://ｕｓｉｎｆｏ.ｓｔａｔｅ.ｇｏｖ/ｒｅｇｉｏｎａｌ/ｅａ/ｍｇｃｋ/ａｒｃｈｉｖｅ02/1206ｗｈｉｒａｑ.ｈｔｍ
[12]　“Ｂｕｉｌｄｉｎｇｃｏａｌｉｔｉｏｎｓａｎｄａｌｌｉａｎｃｅｓ,ｗｈｉｃｈａｌｓｏｆａｌｌｓｕｎｄｅｒｐｅａｃｅｔｉｍｅｅｎｇａｇｅｍｅｎｔ,ｉｎｃｌｕｄｅｓｃｏｌｌｅｃｔｉｖｅｓｅｃｕｒｉｔｙｅｘｅｒｃｉｓｅｓａｎｄｏｔｈｅｒａｃｔｉｖｉｔｉｅｓｔｈａｔｆａｃｉｌｉｔａｔｅｔｅａｍｂｕｉｌｄｉｎｇａｍｏｎｇｓｔｒａｔｅｇｉｃｐａｒｔｎｅｒｓ.Ｉｎｔｈｅｎｅｗｄｙｎａｍｉｃｓｅｃｕｒｉｔｙｅｎｖｉｒｏｎ ｍｅｎｔ,ｒｅｇｉｏｎａｌｃｏａｌｉｔｉｏｎｓａｎｄａｌｌｉａｎｃｅｓｗｉｌｌｌｉｋｅｌｙｉｎｃｒｅａｓｅｉｎｓｔｒａｔｅｇｉｃｖａｌｕｅ”,ＳｅｅＨｕｂａＷａｓｓｄｅＣｚｅｇｅａｎｄＡｎｔｕｌｉｏＪ.ＥｃｈｅｖａｒｒｉａⅡ,ＴｏｗａｒｄＡＳｔｒａｔｅｇｙｏｆＰｏｓｉｔｉｖｅＥｎｄｓ(Ｃａｒｌｉｓｌｅ:ＳＳＩ,2001),ｐ.16.