上海合作组织:评估与发展问题 （合集）

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上海合作组织成立已经4 年。其间,上海合作组织经受了严峻考验,取得了多方面重大进展,同时也显露出许多问题。本文拟对上海合作组织在过去4 年的主要成绩和存在的主要问题做一评估,并对上海合作组织今后的发展问题提出看法。\r<br>
<br>一
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<br>纵观上海合作组织4 年来的历程,它的最大成绩之一是渡过了初创的艰难,经受住了国际形势变幻的考验,稳定了自己的根基。\r<br>
<br>对于上海合作组织做出这种评价,是基于上海合作组织所经历的特殊事变和境遇。上海合作组织刚刚成立三个月,就发生了震惊世界的“9?11 事件”。这一事件急剧改变了国际形势。美国军事力量进入中亚,阿富汗塔利班政权****,俄美关系迅速升温,美国对中亚国家的影响大幅度增强。所有这些因素都深刻影响了上海合作组织的内外环境,对上海合作组织形成巨大冲击。上海合作组织在成立之时所依据的是完全不同的形势,形势的这种突变出乎所有国家的预料,也出乎该组织的预料,从而经受了一场突如其来的严峻考验。\r<br>

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最后,是对外关系问题。上海合作组织已将与其他国家和国际组织进行对话与合作提上议事日程,2004 年其塔什干首脑会议通过了《上海合作组织观察员条例》,这是对外合作的一个实际步骤。2005 年4 月,该组织秘书处又分别与独联体执委会和东盟秘书处签署了谅解备忘录,这显示了其发展对外关系的积极姿态。不过,它最需要的是确定两个关系:与美国的关系和与独联体集体安全条约组织的关系。前者是对该组织最有挑战性的关系;后者涉及的除中国和乌兹别克斯坦外的上海合作组织其他成员国,是对该组织来说最微妙的关系。这两个关系对该组织最为关键,同时也最难处理。集体安全条约组织应该说与上海合作组织存在着“亲戚”关系,因为它的大部分成员也是该组织的成员,并且它是由该组织的主要成员俄罗斯所主导的。如果这两个组织的关系处理不好,将会导致严重的内部消耗和相互抵消。该组织和集体安全条约组织应该定位于密切的合作伙伴关系。对集体安全条约组织来说,与上海合作组织的合作也有利于它自身的巩固。如今,上海合作组织与集体安全条约组织已经有了技术层面的接触,2005 年1 月底独联体反恐中心与上海合作组织地区反恐机构就共同确定恐怖主义组织名单进行了磋商。但从长远看,更重要的是,这两个组织应该在政治层面上达成战略性的相互理解和合作。两个组织应该找到一种联系方式,形成某种合作机制,为两个组织长期和谐相处和密切合作打下基础。反恐合作可以成为一种联系方式。\r<br>
<br>与美国的关系是上海合作组织最敏感的对外关系。在是否应与美国建立合作关系问题上,该组织没有明确表态。这一方面反映了对外关系还不是该组织当前最迫切的问题,另一方面反映了该组织在这一问题上还没有形成明确立场。美国在中亚的存在是影响这一地区事务的重要因素,该组织无法回避。随着该组织的发展和它在中亚事务中的作用增强,美国对该组织将更加重视,对该组织的态度也会变化。它与美国的关系在某种意义上是中俄与美国的关系,它折射出大国关系的内容。因此,中俄对美国在中亚政策的明晰是该组织明确对美政策的重要前提。中国和俄罗斯都不希望美国在中亚保持长期军事存在,不希望上海合作组织受到美国因素的影响,但美国在中亚保持长期军事存在已是现实,不管中俄是否接受都难以改变,在这一问题上制定明确的政策是十分必要和迫切的。\r<br>
<br>上海合作组织还是一个非常年轻的地区组织,相对于它的历史来说,它的发展速度应说是很快的,它的成就也十分显著,存在问题也就不足为奇。上海合作组织正处于早期快速成长的时期,发展和变化是这一时期最突出的特点,这也是未来几年需要面对的问题。上海合作组织未来将如何发展取决于本身的潜能,同时也取决于所采取的政策。\r<br>

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另外,与组织的完善密切相关的是,从稍长远的角度看,扩大将是该组织要考虑的一个课题。这首先是因为该组织宣布其在精神和构成上是一个对其他国家开放的组织;其次,上海合作组织在发展到一定阶段自身也会产生扩大的需要;再次,在该组织顺利发展的情况下,其他国家希望加入这一组织的兴趣将会增长,该组织不能长时间忽视这种要求。扩大对该组织具有实质性意义,新成员的增加将不仅是成员国数量的变化,而且会对该组织在某一方面或几方面带来改变。扩大对该组织来说可能是组织巩固和壮大的坦途,但也可能是走向松散和衰弱的岔道。因此,该组织的扩大不是一个技术问题,而是政治问题,该组织在扩大之前需要对可能产生的效果进行充分论证。未来该组织的扩大可能会有比较强的政治地理特征,即主要是向中亚周边方向扩展。新成员国在政治上需要符合该组织的宗旨原则,在实践上需要契合上海合作组织的合作主题,还要为所有成员国所接受。因此,土库曼斯坦、蒙古、印度、巴基斯坦以及阿富汗在理论上是该组织未来扩大最可能的对象。\r<br>

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再次,是安全和经济合作的平衡问题。以安全合作为主还是以经济合作为主,这是该组织在发展过程中遇到的重大问题。在“9?11”之前,该组织的重心毫无争议地是在安全领域, “9?11”之后,由于塔利班****和中亚安全形势好转,该组织成员国特别是中亚国家对经济合作的要求提高,以安全还是经济为主的问题也因此提出。[14]在这一问题上,存在完全相反的观点,一种观点主张该组织今后发展的重点仍应是安全,如俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席科萨切夫认为,在国际社会对美国的反恐模式感到失望之时,上海合作组织把重心转向经济合作是完全不适当的。[15]而另一种观点主张该组织今后的发展应以经济合作为中心。[16] 毫无疑问,上海合作组织应该兼顾政治和经济两个领域,但确定今后的侧重点也是一个有现实意义的问题。从长远来看,经济合作将是推动该组织不断发展的最主要和最活跃的因素,也是该组织对其成员国特别是中亚国家保持持久吸引力的最重要源泉。该组织的经济合作不仅仅是经济问题,也是政治问题。莫斯科国际关系学院能源政治和外交研究所所长瓦?萨雷金指出:“如果参加该组织不能给中亚国家带来现实的经济回报,它们的目光不可避免地将转向它处,这将使该组织受到全面削弱。” [17]安全合作和经济合作具有同等的重要性,两者相辅相成,相互促进。不过,安全和经济具有不同的特性,安全具有内缩的特性,安全合作越有效,对安全合作的需求就越降低;一旦安全问题彻底解决,安全合作的必要性也将消失。经济合作则不同,它具有扩张的特性,经济合作越发展,它的张力就越扩大,对经济合作的需求就越增长。虽然中亚地区的安全需求是长期的,但随着安全环境的逐步稳定,各国对经济发展的需求会急剧上升,这也是整个世界发展的趋势。因此,不论从现实需要还是长远前景来看,上海合作组织都需要进一步提高经济合作的地位。\r<br>

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从实际情况看,上海合作组织应属于半紧密型的组织。它不是联盟,因此不可能是一个紧密型组织。它也不应只是一个论坛,它是一个有宪章、有行动纲领、有执行机制的组织,它有一致性和约束性要求,各成员国有相应的权力,同时也有相应的义务和责任。该组织在组织上的半紧密型形态和总体上约束性适中、张弛适度的特点适合它的性质和参加国家、地区情况。从纵向的角度说,上海合作组织的组合程度应是动态的,即随着组织的发展,它的紧密程度也应从低向高渐进。\r<br>
<br>其次,是功能定位问题。功能定位也是上海合作组织面对的重要课题。定位过低,上海合作组织不能发挥它应有的能力和潜力,会降低各成员国的信心,影响到它的威望和形象;定位过高,超出它的实际能力和拥有的资源,超出各成员国普遍能够和愿意接受的要求和目标,等于是拔苗助长,结果会欲速则不达。因此,恰当的定位对上海合作组织不但是一个政策和技术问题,而是一个关系到组织能否顺利发展的政治问题,但该问题至今还没有真正解决。各国学者对上海合作组织的定位不完全一样,除对反恐、经济合作等原则保持一致意见外,都是根据本国的利益和从本国的角度来看待上海合作组织,把它作为解决本国关切和问题的机制。一般说,中国和俄罗斯的学者易倾向于从大国关系和地缘政治角度定位上海合作组织的附加功能,而中亚国家学者更多从解决其国内安全和经济问题的角度对上海合作组织提出希望。[13]上海合作组织功能定位应符合上海合作组织的宗旨精神,符合各成员国的共同愿望和需求,考虑到上海合作组织拥有的资源和能力,适合国际和地区形势的变化发展。上海合作组织的功能定位应是动态的,并随着它的发展和它的政治生态环境的变化而调整。\r<br>

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在取得许多成功和成就的同时,上海合作组织在这几年的发展中也暴露出了一些不足和弱点。上海合作组织4 年发展中的一个主要问题,是各成员国对组织的需求多,所提供的资源和委托或让渡的权力却相对较少,这限制了其所能支配的权力、权限、能力和手段。任何国际组织的资源和权力都不是自身产生的,而是由成员国提供和委托的。成员国提供资源和让渡权力的程度与该组织的能力成正比。该组织成员国都是经济比较贫穷的国家,特别是中亚国家,经济能力较弱,即使是中国和俄罗斯这两个大国的经济能力也有限,这限制了其组织的财政和经济资源。同时,由于该组织不是联盟,也不是集团性组织,还由于其成员国在内外政策上的差异,各国对国家权力的让渡较少,这就意味着赋予该组织的权力较小。在这种条件下,虽然其成员国在原则性问题上有着广泛的一致,但在具体的行动中该组织的行为能力和范围都受到很大制约。上海合作组织的又一主要问题是它在概念建设上进展较快较深,但在具体落实所达成的合作协议上行动较迟缓,它带来的具体的、现实的好处和实际利益低于人们对它的希望和预期。有俄罗斯学者认为,在上海合作组织的宣言和实践之中存在着断裂,宣言多,实际结果少,并认为这是该组织最突出的问题。[11]这种现象在该组织的两大合作领域即安全和经济合作中都可见到。究其原因,一是人们对它的希望和预期过高过急,另一是该组织也确实还没有充分展现出它的能力和效益,尤其是在经济合作领域。该组织已经制定并且正在制定许多规划和项目,包括在贸易、交通等许多领域,但由于主观和客观的困难,大都还停留于书面状态或理论阶段,实施和完成的还不多,对成员国已经产生经济效益的就更少。这确实与上海合作组织迅速发展的形象有一定落差。\r<br>
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认为上海合作组织是反美和反北约的地区组织的看法与其成立时的历史背景有关。上海合作组织以及它的前身“上海五国”成立时有一个特殊的背景,就是当时中俄关系处于高峰、中美和俄美关系处于低谷。1996 年“上海五国”成立时,正是中俄关系的“蜜月”时期,中俄结为战略伙伴,两国关系达到了高潮。而中美关系尚处在1989 年事件后的冷淡期,俄美关系则正在从3 年前刚刚结成的“战略伙伴关系”滑向“冷和平”。2001 年在中美和俄美关系更加恶化的背景下,上海合作组织成立了。在此之前,中美和俄美关系中发生了一系列严重事件。1999 年,美国轰炸了中国驻南斯拉夫大使馆,引起了两国关系的危机。2001 年4 月,中美发生撞机事件,中美关系陷于困境。在俄罗斯和美国之间,美国不顾俄罗斯的强烈反对,在1999 年发动了对南斯拉夫的战争,俄美关系降到冰点;与此同时,不顾俄罗斯的强烈抗议,北约进行了第一轮东扩;另外,美国威胁退出1972 年的反导条约,使俄美之间的战略武器平衡面临解体。在这样的大背景下,该组织的成立难免被人错误地解读为中俄联合抗美。该组织在一系列有关国际关系和国际秩序的原则主张上与美国的不同,更加深了对上海合作组织的这种印象。[7]然而,事实上,上海合作组织不是一个反美的组织。更重要的是,反美组织的定位和形象对上海合作组织是一个具有瓦解和破坏作用的因素,因为这既不符合它的原则和精神,也不符合组织内各成员国的愿望。特别是中亚成员国,它们不希望它成为一个“政治化”的组织,即反美的组织。原乌兹别克斯坦总统战略和地区研究所所长P. 阿里莫夫曾表达过中亚国家的这种担心:“参加上海合作组织除了它的好处外,也可能缩小(中亚国家—作者) 外交的机动余地,把它们推向俄罗斯和中国的外交方向,这将会影响中亚国家与西方特别是美国关系的发展。” [8]
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上海合作组织在过去4 年的另一重要成功,是它在国际上初步树立起了符合其精神实质的正面形象。它是以一个新型国际组织的形象出现的,在成立宣言中表明将奉行“不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则”,提出了“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”。[3]《上海合作组织宪章》也把不针对其他国家和国际组织作为上海合作组织的原则之一。[4] 不过,该组织成立之初引来种种猜测和评价,它的国际形象并不明朗。与该组织自我希望的形象不同,在许多舆论中,它是被作为一个传统意义上的国际组织来看待的。特别是在西方,该组织相当普遍地被理解为是针对美国和北约的组织,是中国和俄罗斯主导的反美联盟。[5]甚至在俄罗斯学者和政界中,也有认为上海合作组织具有反美倾向的看法。[6]
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“9?11 事件”对上海合作组织提出了一系列带有挑战性的问题:其一,该组织提出的各项主张和原则是否正确;其二,“9?11”后,美国在中亚地区的影响大幅度上升,成为中亚地区事实上的安全保障机制之一,在这种背景下,该组织是否会被边缘化;其三,在美国与中亚国家关系提升的背景下,该组织是否仍为中亚国家所需要;其四,俄美关系在“9?11”后出现重大改善,这是否会对该组织产生消极影响;其五,由于上海合作组织在“9?11 事件”后的作用不突出,其行为能力受到怀疑。所有这些问题归结到一点,就是在中亚地区和更广范围国际环境改变的情况下,该组织是否还有足够的吸引力、凝聚力和发展潜力,它的作用和地位是否能够保持,甚至是它能否生存下去。许多分析家当时都比较悲观[1] ,甚至认为该组织在“9?11 事件”后实际上已经瓦解。[2]但是,今天看来,上述结论显然是错误的。上海合作组织经受住了“9?11”后国际形势变化带来的冲击,在复杂多变的环境中站稳了脚跟,显示了自己的能力和活力。上海合作组织不仅生存下来,事实上,“9?11事件”反而促使该组织加快了发展速度。上海合作组织4 年的实践表明:其一,它的基本原则和主张是正确和符合实际的;其二,该组织在中亚的作用是美国在中亚的存在替代不了的;其三,作为地区合作机制,该组织仍被中亚各成员国所需要;其四,俄美关系的变化没有导致该组织的涣散,随着俄美在中亚地区竞争的增强,俄罗斯对上海合作组织更为重视;其五,该组织有必要的行为能力和发展潜力。\r<br>