《里斯本条约》对欧盟贸易政策影响探析 作者：张健

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《里斯本条约》对欧盟贸易政策影响探析

发布时间：2010-09-10  作者：张健  来源：《现代国际关系》2010年第3期








　　[内容提要]《里斯本条约》对欧盟贸易政策做出了自欧洲一体化启动以来最为重大的调整，欧盟贸易政策发生值得关注的重要变化：欧盟机构职能大幅拓展，基本涵盖所有贸易政策领域，包括货物、服务贸易、知识产权贸易和投资，基本解决欧盟和成员国在贸易政策领域长期权责不清的问题；贸易政策首次被明确赋予外交使命，作为欧盟对外行动政策工具之一；ouzhouyihui首次获得实质性参与欧盟贸易政策的权力等。欧盟对外贸易运作机制的调整和改变，将给未来欧盟贸易政策及总体对外关系带来深远影响，一方面，欧盟贸易政策更趋“国家化”，决策效率和行动能力将得到极大提升，另一方面，欧盟贸易政策“政治化”倾向将加强，贸易保护主义阵营也将更为强大。
　　[关键词] 欧盟  《里斯本条约》  贸易政策  影响
　　[作者介绍] 张健，中国现代国际关系研究院欧洲所副所长，主要从事欧洲一体化和欧盟对外关系等问题的研究。
　　欧盟贸易政策即“共同商务政策”（the Common Commercial Policy）是欧盟发展最完善、最成熟的共同政策之一。已于2009年12月1日生效的《里斯本条约》，对欧盟贸易政策做出了自欧洲一体化启动以来最为重大的调整，特别是从法律和机制上进一步强化了欧盟机构如欧盟委员会及ouzhouyihui的权力。本文试就这一调整给欧盟贸易政策带来的变化和影响作一初步探讨。



一、欧盟贸易政策运作机制  

自1958年《罗马条约》生效以来，欧盟对外贸易政策就一直属于欧盟独享权力，成员国不能制定和执行本国独立的商务政策[①]。这意味着欧盟贸易政策必须经由共同体程序做出，也就是说，由欧盟委员会提出立法建议，然后欧盟理事会以特定多数表决的方式制定贸易法规。在贸易谈判方面，则是由理事会授权欧盟委员会对外代表欧盟谈判，欧盟委员会与133条款委员会[②]协商对外谈判，然后理事会以特定多数表决的方式批准谈判结果。不涉及立法的一般日常性贸易事务则由欧盟委员会管理。
　　但欧盟贸易政策并没有涵盖所有与贸易相关的政策领域，有些领域如关税及农业，欧盟有专属权力，可以独立与第三国签署贸易协定。但有些领域属于欧盟与成员国共享或成员国自己保有的权力，如投资。如果一项贸易协定既包括关税，也包括投资等领域，这种协定就属混合协定，如加入世界贸易组织的协定，这时就需要欧盟与成员国共同与第三方签署协定（也正因为如此，欧洲共同体及其成员国均为世界贸易组织成员），而该协定也必须得到成员国议会的批准。
　　由于贸易的技术性相对较高，因此欧盟大量的贸易政策基本上都是在欧盟委员会与“133条款委员会”这一层面完成的，理事会很少对欧盟委员会的建议和决定做实质性辩论和修改[③]。而欧盟委员会也往往利用自己对贸易政策熟悉的优势，不断试图在贸易政策领域获得新的权力。在欧盟历次政府间谈判及条约修改中，欧盟委员会都曾提议扩大欧盟享有专属权力的领域，但成员国由于担心主权受损，不愿在服务业及投资等敏感领域放权。如在1992年《马约》谈判期间，欧盟委员会提出，因为乌拉圭回合谈判既包括关税、农业等欧盟专属权力，也包括投资和知识产权等成员国保有的权力，为更有效的代表欧盟谈判，应该将投资、服务业、以及与贸易相关的知识产权也划为欧盟专属权力，但遭到成员国拒绝。尽管如此，为使欧盟能用一个声音说话，在对外谈判时，成员国仍授权欧盟委员会在贸易及投资等所有领域代表欧盟与第三方谈判，但这无疑大大限缩了欧盟委员会谈判的效率和灵活性。1996年阿姆斯特丹政府间会议再次试图解决这一问题，但同样没有取得重要进展。不过，成员国在所谓“授权条款”（《阿姆斯特丹条约》第133条第5款）上达成一致，即在欧盟委员会提出建议后，理事会可以在不经过条约修改的情况下，以一致表决的方式决定某个政策领域为欧盟专属权力[④]。但这一条款基本上形同虚设，因为理事会从未引用该条款做出任何扩展欧盟贸易权力的决定。《尼斯条约》对贸易政策修改不大，欧盟在服务业领域获得一些新的专属权力，但文化、教育、卫生服务以及投资仍为成员国保留权力[⑤]，如法国可据此继续保护本国电影产业。

由以上论述可见，欧盟贸易政策基本只牵涉到欧盟委员会、理事会两大欧盟机构及成员国，另一重要欧盟机构ouzhouyihui基本置身事外。事实上，自欧盟贸易政策形成之日起，ouzhouyihui就一直要求获得参与权力。但历经多次条约修改，ouzhouyihui均未能如愿。成员国反对给予ouzhouyihui贸易政策权力原因是多方面的，有的担心主权受损，有的担心ouzhouyihui参与会增加贸易政策的政治性[⑥]，还有国家则担心ouzhouyihui参与会降低贸易政策决策效率。因此，在《里斯本条约》生效之前，就如同在外交事务上一样，ouzhouyihui在欧盟贸易政策领域权力非常有限，既不能参与贸易政策立法，也不能有效影响欧盟对外贸易谈判，对欧盟与第三方的贸易谈判结果也没有发言权。正因为如此，欧盟在贸易领域决策的所谓“民主赤字”，也一直饱受非议，成为欧盟难以回避的一个重要问题[⑦]。欧盟宪法条约谈判期间，“民主赤字”问题再度突出，成员国也更难以反对为什么不给予ouzhouyihui在贸易决策上更大的监督权。尽管仍有成员国担心ouzhouyihui参与贸易决策会使贸易问题政治化，但更多的成员国已转向支持给予ouzhouyihui更大的权力。

二、《里斯本条约》带来的变化

《里斯本条约》基本解决了欧盟和成员国在贸易政策领域长期权责不清的问题，更为清晰地界定了欧盟的职能；改善了贸易领域的“民主赤字”；同时还首次明确赋予欧盟贸易政策外交使命。因此，“里约”将给欧盟贸易政策运作机制带来重大变化。
　　首先，欧盟机构职能大幅拓展，基本涵盖所有贸易政策领域。如前所述，欧盟贸易政策与关税联盟一同产生，自一体化启动以来就一直由欧盟超国家机构掌控，即欧盟委员会有提议权，理事会采取特定多数表决的方式立法，或授权欧委会代表欧盟谈判，并签署协定。这一运作机制的特点是，欧盟超国家机构欧盟委员会拥有较大权力，成员国没有一票否决权，也没有单独制定贸易政策的权力。换而言之，成员国将贸易主权完全让渡给欧盟层面。但此前这一共同政策主要限于货物贸易，服务贸易、知识产权贸易及投资被排除在外，属于成员国与欧盟共享或自身保留的权力。成员国在这些领域有一票否决权，而且还能撇开欧盟单独与第三国签署相互投资及保护协定。“里约”首次明确规定，“共同商务政策”不仅包括货物贸易，还包括服务、知识产权贸易及投资，均为欧盟独享权力[⑧]。这意味着在所有关键贸易领域包括投资，成员国不再有单独立法或决策权，也不能与第三国签署双边投资协定。当然，不可否认的是，由于部分成员国的坚持，《里约》也未能完全彻底解决欧盟与成员国的职能界定问题，给成员国在敏感问题上留下了一定的模糊空间。最主要的有两点。其一，在文化与视听产品服务领域，里约规定，“如果贸易协定存在危及联盟语言及文化多样性的风险”[⑨]，那么这一贸易协定应采取一致同意表决的方式，意即成员国有一票否决权。其二，在社会、教育及卫生服务领域也有类似规定，即如果贸易协定“存在严重扰乱成员国在这类领域的服务市场或损害成员国在本国提供这类服务的职能”[⑩]，那么成员国也有一票否决权。尽管存在这样的规定，但并不意味着欧盟仍必须与成员国一起共同与第三方签署所谓的混合协定，也并不意味欧盟涉及这类领域的贸易协定仍必须得到成员国批准，而只是意味着理事会在表决时须以一致表决的方式通过。而且更为重要的是，成员国在这类领域的否决权也不是自动的。成员国可能援引“里约”相关条款否决欧盟与第三方的贸易协定，但首先必须说服其他成员国，这一贸易协定为什么以及如何损害了联盟语言和文化的多样性，或如何损害了本国的卫生及教育体系。也就是说，举证责任在于反对该项贸易协定的成员国[11]。如果反对这一贸易协定的成员国不能说服其他成员国相信自己的说法，那么理事会仍可能以特定多数的方式表决。当然，反对的成员国还可向欧洲法院起诉，但如果理由不足，成员国一般不会起诉到欧洲法院，因为根据以往经验，欧洲法院的判决一般都有利于超国家机构如欧盟委员会。即使理事会认同少数成员国的反对意见，否决了欧盟委员会与第三方达成的贸易协定，欧盟委员会为捍卫自己的权力也可能上诉欧盟法院，而且一般而言，委员会胜诉机会较大[12]。因此，可以说，尽管“里约”也规定了例外条款，但成员国的否决权可能更具形式和象征意义，在实际操作中很难实施，因而并没有在实质上限制欧盟超国家机构的职能。
　　其次，首次明确将贸易政策作为欧盟对外行动政策工具之一。欧盟由于在贸易领域高度一体化，能真正在国际场合用“一个声音”甚至“一张嘴”说话（即欧盟贸易委员）。同时，欧盟经济实力强大，拥有全球最大的单一市场。因此，在国际贸易领域，欧盟影响力较大，贸易政策也在事实上成为欧盟最有力的外交工具之一。欧盟也经常利用自己统一和庞大的市场，达到外交目的，如对有关国家威胁或实施贸易制裁；在与近邻国家签署“稳定与联系协定”（加入欧盟必经的一步）时，要求其进行经济改革，稳定国内政治等。但总体而言，贸易政策仍以技术性为主，为欧盟外交战略的服务也是间接的，并没有过多政治涵义。欧盟并未从法律和机制上规定贸易政策必须服务于欧盟外交原则和目的。“里约”开创性地首次将共同商务政策与共同外交及安全政策、共同安全与防务政策，以及发展援助、与第三方经济、金融及技术合作等政策并列，共同作为“联盟对外行动”（“里约”第五部分第205条）[13]政策工具之一，并明确提出，贸易政策应在“联盟对外行动目标和原则的总体框架下运行”（第207条（1））。这些目标和原则包括：捍卫欧盟价值观、根本利益、安全及独立；巩固和支持民主、法治、人权和国际法原则；经济、社会和环境的可持续发展以及全球资源的可持续利用；提升多边合作水平和全球良治等[14]。事实上，为整合欧盟包括贸易政策在内的外交资源，“里约”还合并了分属理事会及欧盟委员会两个机构的“欧盟共同外交及安全政策高级代表”与欧盟委员会对外关系委员两个职位，合并后的名称虽仍为“欧盟共同外交及安全政策高级代表”，但这一高级代表权力更大，不仅兼任欧盟委员会副主席，还有统领、协调欧盟所有对外关系部门包括贸易部门的权力，这一机制上的安排也是旨在确保未来欧盟贸易政策与共同外交及安全政策、发展援助政策等对外行动政策工具一样，符合欧盟对外行动的“一致性原则”（第21条（3））[15]。
　　最后，也更为重要的是，ouzhouyihui获得实质性参与欧盟贸易政策的权力。为改善欧盟“民主赤字”，加强欧盟与民众的联系，增加欧盟决策的透明度，“里约”赋予ouzhouyihui的权力比以往任何条约都要多，其中一个重要领域就是对外贸易。如前所述，此前贸易领域的主要决策者是欧盟委员会和理事会，ouzhouyihui基本无从置喙。“里约”首次赋予ouzhouyihui贸易实权。一是立法权。里约第207（2）条规定，贸易领域立法实行“普通立法程序”[16]，即ouzhouyihui以平等身份与理事会共同立法，制定欧盟贸易规则，如反倾销、贸易保障以及原产地规则等。这意味着欧盟任何贸易规则的改变，如修改反倾销法或农产品出口补贴政策等，都必须得到ouzhouyihui的同意。二是对贸易协定有批准权，按“里约”第218条第6款的规定[17]，基本上所有欧盟与第三方贸易协定，包括与韩国及印度等国自贸区协定，都须ouzhouyihui批准。三是全程参与贸易谈判的权力。此前欧盟委员会在代表欧盟进行国际贸易谈判时，只须向“133条款”委员会报告谈判进展。近年来，在ouzhouyihui的强烈要求下，欧盟委员会也曾向议会介绍过一些谈判情况，但这并不是欧盟委员会的法定义务。“里约”首次从法律上明确规定，欧盟委员会在向“207委员会”（“133委员会”在“里约”通过后更名为“207”委员会）报告的同时，也有义务经常性地向ouzhouyihui“国际贸易委员会”报告谈判进展[18]。国际贸易委员会（International Trade Committee）此前在议会内只是一个小型的、没有什么地位的机构，上届议会才正式成立。随着“里约”生效，该委员会在新一届ouzhouyihui（2009－2014）内则获得较大权力，具体负责贸易方面的提案及与欧盟委员会和理事会沟通。

                             三、影响评估

　　从中长期看，欧盟对外贸易运作机制的调整和改变，将给未来欧盟贸易政策及总体对外关系带来深远影响。
　　“里约”延续了欧盟在贸易政策领域弱化成员国权力、加强超国家机构权力的总体趋势，欧盟贸易政策更趋“国家化”，决策效率、行动能力及在国际贸易领域的影响力都将得到极大提升。“里约”生效后，单从贸易政策来看，欧盟已基本上成为一个联邦或主权国家，“联邦政府”即欧盟机构拥有广泛权力。就职能而言，贸易（包括货物和服务）以及投资均由欧盟层面（具体而言是欧盟委员会和“207委员会”）管理，欧盟委员会在所有贸易及投资领域成为欧盟唯一对外代表。比如，由于此前欧共体和成员国分享贸易职能，所以欧共体及其成员国均为世界贸易组织（WTO）的成员，这弱化了欧盟在WTO的整体性和合力，“里约”生效后，欧共体不复存在，欧盟具法人身份，历史上首次成为欧盟及其成员国在WTO内利益的唯一代表。由于贸易职能全部归属欧盟层面，未来不再可能出现欧盟和成员国一起，共同与第三方签署所谓混合贸易协定的情况，如“关税总协定”、WTO协定；也不再可能出现成员国单独与第三方签署贸易协定的情况。从决策方式来看，欧盟委员会实行简单多数表决（具体贸易政策和措施虽由贸易委员提案，但重大事项须经27名委员表决通过）；理事会内则采取特定多数表决制（即一项决议只要有55%的成员国支持，这些国家能代表欧盟总人口的65%，就可在理事会内获得通过[19]），成员国基本失去一票否决权。从所谓民主监督来看，ouzhouyihui取代成员国议会成为体现欧盟贸易政策民主性的主体，成员国议会基本丧失对欧盟贸易政策及与第三方贸易协定的发言权。这具有重要意义，因为议会辩论和决策程序往往复杂、冗长，一国议会如此，27个成员国议会就更难形成一致意见，“里约”取消成员国在贸易问题上的发言权，将使欧盟更具行动能力。比如，欧盟与韩国的自由贸易协定此前需经27个成员国议会的批准，但按“里约”规定，则只需ouzhouyihui批准即可。概而言之，“里约”在贸易问题上的做法就是“中央集权”。其考虑主要有两点，一是为了有效应对国际贸易特别是多哈回合谈判日趋复杂、艰难的现实，如服务贸易在国际贸易中的比重愈来愈大，对欧盟经济增长也更为重要，将这一职能划归欧盟层面，有利于增强欧盟谈判实力；二是为了避免欧盟扩大后众口难调，降低欧盟决策效率。这些做法客观上增强了欧盟机构权力，欧盟也将在国际贸易领域更具影响力。
　　欧盟贸易政策可能更趋“政治化”。在国际关系中，贸易政策可能是最为重要的外交工具，欧盟也不乏在对外关系中打“贸易牌”的记录。事实上，贸易与政治总是相伴生的，要明确区分贸易和政治也几乎不可能。但总体而言，除极端情况外，如因安全上的考虑，对他国进行经济制裁，欧盟基本上能将贸易与政治分开处理，以获取最大经济利益。但随着“里约”生效，欧盟贸易政策可能更为“政治化”。这表现在两个方面，一是“里约”将贸易政策纳入欧盟总体对外行动框架，明确要求贸易政策应与欧盟共同外交及安全政策、技术和发展援助等政策相配合、相一致，这意味着，欧盟有法律上的义务使用贸易这一政策工具。贸易政策将不再主要是技术性的，而是被附加了更多的政治因素，将受欧盟总体对外战略及欧盟“外交首长”（共同外交与安全政策高级代表）更多、更明确的约束[20]。未来欧盟在与第三方签署贸易协定时，出于履行法律义务的考虑及在相关政治游说集团如非政府组织的压力下，可能更强硬地要求附加人权、环境等政治性要求，或更多的以中止贸易协定、经济制裁相威胁。二是如同美国国会易受特殊利益集团的影响一样，ouzhouyihui的参与也必然会增加贸易政策的非技术性因素。ouzhouyihui本身就是一个非常政治化的机构，对人权、民主、劳工标准等所谓“欧洲价值观”的关注异常强烈。一些政治性很强的非政府组织也将ouzhouyihui视为最能捍卫“普世价值”的机构，希望能借议会发声，针对议会的游说力量也非常强大。因此，ouzhouyihui在参与贸易政策制定及对外谈判时，不可避免地会更多提出人权等政治问题，并可能以否决谈判结果为筹码，向欧盟委员会和理事会施压，以满足其提出的要求。尽管ouzhouyihui可能会迫于各方压力，不会贸然否决欧盟与第三方通过艰难谈判达成的贸易协定，特别是类似于多哈回合谈判的多边框架协议，但以所谓压制工会组织、人权及“碳减排”不力等理由，否决欧盟与新兴市场国家达成的贸易协定，却是极有可能的。事实上，早在“里约”生效之前的2008年5月，ouzhouyihui国际贸易委员会就全票通过一份决议，要求欧盟未来执行贸易政策时，要强硬提出环境和社会标准等非贸易问题[21]。比如在“里约”生效之前，欧盟与哥伦比亚已经就贸易协定基本完成谈判，2010年上半年担任欧盟轮值主席国的西班牙希望能在任期内签署协议。但ouzhouyihui却以哥国人权状况不佳为由多次提出质疑，声称要借此协议推动哥伦比亚改善人权[22]。国际贸易委员会已要求ouzhouyihui全会就此进行讨论，并敦促欧盟委员会正式向哥伦比亚提出质询。因此，由于ouzhouyihui的反对，该项贸易协定签署可能会遥遥无期。
　　随着“里约”的生效，欧盟贸易保护主义阵营也将更为强大。欧盟各成员国由于在经济结构和竞争力上存在较大差异，因而在贸易问题上态度并不一致。大体而言，英国、荷兰及北欧国家属“自由贸易派”，这些国家认为ouzhouyihui易受保护主义压力集团（如农民、劳工组织等）的影响，让其参与贸易政策可能会增强欧盟内部的保护主义势力，因而在给予ouzhouyihui更多权力方面持谨慎态度[23]。法、意、西、波兰等国由于农业及传统劳动密集型产业在国民经济中比重较大，保护主义倾向很强，其他国家多属“摇摆派”，但也更倾向于贸易保护主义。近年来，欧盟各国经济发展及结构调整面临很大压力，特别是在金融危机冲击下，民众对自由贸易热情下降，欧盟内保护主义声音增大。以农产品为例，欧盟对本区域内的农业保护可能是全球最高的，据WTO数据，欧盟平均关税率为6.9%，农产品则高达18.6%，个别产品更高，如面粉和猪肉为427.9%。欧盟用于农业补贴的资金每年约为500亿欧元，超过欧盟预算的40％。[24]尽管英国及北欧国家一再要求改革欧盟共同农业政策，但在法、德及东欧国家的反对下，一直无法取得实质性进展。欧盟拒绝在农业问题上让步，也是多哈回合谈判失败的一个重要原因。ouzhouyihui更是农业保护的堡垒，多次投票反对欧盟共同农业政策改革。“里约”在贸易政策上的机制调整可能使欧盟内“自由派”与“保护派”的力量对比进一步向后者倾斜。一方面，由于在几乎所有贸易问题上，欧盟委员会及理事会均采多数表决的方式通过决议，而保护主义一向突出的欧盟南部及中东欧国家相对于自由派的北方国家而言，数量上占优势，因而“里约”客观上强化了贸易保护主义者在欧盟委员会及理事会两大机构内的力量。另一方面，ouzhouyihui以“草根”代表自居，更关注就业和工作流失等问题，非常保守。这让欧盟内行业及工会组织等多了一个对抗欧盟开放贸易政策的“同盟军”。这既会影响欧盟保护性极强的法规（如反倾销法）的修订，也将使欧盟未来“自由主义”贸易政策的出台更为困难，持续多年难有进展的多哈回合贸易谈判也可能面临更大阻力。