河北样本：一场“惊心动魄”的财政改革试验

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　　财政改革的前沿河北，正在谋划全新的公共财政改革蓝图。

　　“河北的财政改革从1995年开始，财政管理领域现在推行的许多改革，如部门预算、综合预算、项目预算、零基预算以及政府采购、运用因素公式法分配转移支付资金、财政监督等改革，最早都发源于河北。”河北省财政厅厅长齐守印对本报记者表示。

　　财政部财政科学研究所近日发布的《中国公共财政管理研究报告（2010）》（以下简称《报告》）里测算了各省的省级财政综合管理指数，全国各省的平均得分为72.2，其中河北省得到最高分78.2分。《报告》分析认为，这“反映出河北在预算编制管理、国库支付管理等15类管理能力上优秀的财政综合管理水平”。

　　齐守印表示，近十五年来，河北虽然推进了众多侧面的财政改革创新，但目前还缺乏对分门别类的各项改革进行系统集成，“十二五期间，河北财政改革规划是着眼全面而正确发挥财政职能、促进经济社会科学发展的战略考虑，运用系统论方法将各项改革成果进行总装集成，目标是在全国率先建立地方现代公共财政体系。”

　　据了解，河北省财政厅去年下半年已出台《加快构建现代公共财政体系的指导意见》，从公共财政收入、支出、预算、政策、制度、管理、监督、资产、投融资等十个维度系统推进改革。河北省省长陈全国在最近闭幕的省十一届人大四次会议上所作政府工作报告则将这一改革目标正式纳入全省十二五规划。

　　“全过程”预算管理

　　“目前省级的预算管理体系已经相对比较完善，进一步加强还有赖于向省以下各级财政延伸。”

　　2011年，预算管理改革继续在河北深化，《河北省人民政府关于深化推进预算绩效管理的意见》、《河北省预算绩效管理办法》、《河北省预算绩效管理问责办法》等一系列文件从2011年1月1日开始生效。

　　河北推行预算绩效管理，要求各预算部门在编制预算建议计划时，必须提出明确的绩效目标和量化的绩效指标。在预算资金分配环节，要适当引入竞争机制，对可以相对灵活地在不同项目、不同地区间分配的资金，按照项目绩效比较以公开透明的竞争方式进行分配。

　　在预算绩效评价方面，每年要开展综合、部门和项目三个层次的预算绩效评价。

　　《问责办法》的出台则进一步强化了预算执行的问责，其中对政府、财政部门和预算部门在预算绩效问责中的责权范围都作出了规范划定，同时包含了对相关负责人的绩效问责。

　　河北省财政科学与政策研究所所长李杰刚介绍，通过上述一系列文件规范，初步形成了涵盖预算编制、执行、考评各个环节有机衔接、循环运行的预算绩效管理体系，“从而形成全过程的预算绩效管理”。

　　此外，作为2009年财政部确定的全国唯一省级中长期预算编制试点单位，河北省实现了对所有省级部门发展性支出的三年滚动预算编制，并开始向市县级财政延展。

　　“目前省级的预算管理体系已经相对比较完善，进一步加强还有赖于向省以下各级财政延伸。”齐守印表示。财政部财科所前述《报告》中表明，财政管理水平往往呈现出越往基层水平越低的态势。据该《报告》测算，全国各省省本级财政管理综合指数平均得分为75.4，市本级得分为70.4，而县一级的水平只有69.2。

　　2005年初河北省人民政府出台了全国第一部体现现代预算管理要求的地方规章《河北省省级预算管理规定》，对规范省级预算管理、深化省级预算改革起了重要法制保障作用。2011年河北将把这一规章修订为《河北省预算管理规定》。齐守印表示：“通过这一立法措施，我们将把现代预算管理体系进一步从纵向上搭建起来。”

　　支出责任划分破题

　　“据实而论，这项改革目前所取得的效果带有很大的局限性，主要是因为中央与地方的财政关系还未理清。

　　在财政体制改革方面，河北省也进行了相关探索。

　　“政府间支出责任不清晰，集中体现在对经济社会发展方面的支出责任没有依据受益原则和效益外溢原理做出各有侧重的制度性安排，尤其是在一些重要支出上，中央往往会明文要求各级财政都要安排相关财力保障，”齐守印表示，“愿望是好的，但这样会造成每一级都很难集中财力办大事，同时也导致支出责任不清，最后无法追究支出绩效责任。”

　　2006年河北财政曾形成一个财政支出责任划分的初步改革方案。据河北省财政厅介绍，这套支出责任划分方案涉及一般公共服务、教育、社保就业等18类共249项财政支出责任，其中由中央承担10项，地方承担161项，中央和地方共担78项。

　　“按照一级政府一级财政的要求，省以下政府间财政支出责任划分应当包括省市、市县和县乡三个层次，”齐守印介绍，“考虑农村税费改革后县与乡镇政府间职责和财政支出责任重新界定，方案只在省市和市县两个层面上进行了划分。”

　　在改革方案的基础上，2008年河北开展省以下政府间财政支出责任划分改革试点，按照循序渐进的原则，选择了涉及地方支出责任的239项支出中47项具体支出责任事项进行了首批试点，并在2009年扩大试点范围，支出责任事项划分进一步扩大到114项。到2010年，支出责任划分已经实现了对所有1242个项目的全覆盖。

　　齐守印介绍，通过省内支出责任规范清晰划分，一方面可以有效避免省级部门专款林立，有利于各级政府集中财力办大事。另一方面，也为进一步合理划分政府间财政收入提供了依据、奠定了基础。

　　“据实而论，这项改革目前所取得的效果带有很大的局限性，主要是因为中央与地方的财政关系还未理清。”齐守印表示，“往往是省内支出责任划分刚刚规范后，中央层面又出台了方向相反的规定，迫使地方财政责任也不得不作出适应性调整，这就很容易使已经规范和清晰化的支出责任体系向改革前复归。”

　　因此，他建议中央有关部门应组织力量集中研究全国统一的改革方案，以便从基础环节做起，推动全国政府间财政关系的科学化。

　　县乡财政两种模式并行

　　“分税制可以调动乡镇自我发展的积极性，加快县域经济资源配置合理化和农村城镇化发展步伐。”

　　对于县乡层面的财政体制改革，2005年河北出台了《河北省财政厅关于深化县乡财政体制改革试点工作指导意见》（以下简称《指导意见》），开始探索建立分税制和统收统支两种模式并行的县乡财政体制。

　　中央财经大学财政系主任曾康华对本报记者表示，目前在中央和省级、省级和市县级财政收入划分方面基本已经实现了分税制，但县与乡镇之间的财政体制关系则比较复杂，多数地区长时间延续实行各种形式的财政包干制。

　　“包干制的财政体制稳定性较差、变动频繁，”齐守印指出，“更重要的弊端在于它产生的强烈利益驱动诱导乡镇政府不顾一切上项目，不仅导致非农产业低水平重复建设、分散布局，而且极易造成资源浪费和环境破坏，同时也给政府实施产品质量和污染监控带来不便。”

　　基于这种认识，河北省要求县政府对部分经济发展水平和非农资源聚集度较高的乡镇实行支出责任明确的规范分税制，使其在财政方面有责、有权、有财力、有动力，成为县域内非农经济聚集区，并以此为支撑尽快发展为更大的中心城镇；对其他财源较少、非农产业集聚度较低的乡镇实行统收统支，由县财政统一保障基本公共服务均等化所需要的财力。

　　“实行分税制可以调动乡镇自我发展的积极性，加快县域经济资源配置合理化和农村城镇化发展步伐，”李杰刚介绍，“而统收统支则在缓解县乡财政困难的基础上，保障基层政权的正常运转。”

　　根据《指导意见》中相关规定，原本河北还对实行统收统支的乡镇给予超收激励。“后来发现给予激励还是会滋生乡镇政府乱上项目，从去年干脆取消了超收激励，”齐守印表示，“目的是鼓励这些乡镇政府转变职能，专心致力于社会管理、公共服务和促进农业发展。”

　　为了指导县（区）政府对所属乡镇合理使用两种财政体制模式，河北省对适合实行分税制的乡镇从财政收入规模上作出了限制，即全部财政收入要高于500万元、本级预算收入和税收返还要超过200万元。“同时，我们还控制每个县实行两种体制模式的乡镇比例，”齐守印透露，“一般来说一个县内实行分税制的乡镇不宜超过该县乡镇总数的30%。”

　　作者：郭一信 北京 (来源：郭一信)
(责任编辑：王洪宁)

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