越南南沙政策剖析

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李开盛：越南南沙政策剖析

● 李开盛

  [摘 要]：越南是侵占我国南沙群岛岛屿最多的国家，其南沙政策目标包括三个方面：开发资源、控制战略要地、拓展国防空间。越南一方面维持对华关系的总体友好与稳定，另一方面在南沙群岛争端上持不妥协立场，并利用美国、东盟因素牵制中国。可以预见，越南未来在南沙群岛海域蚕食资源、巩固占领的行为不会中止，其国际化企图也不会消失，南沙群岛的局势仍很复杂。 ( http://www.tecn.cn )
  [关键词]：越南；南沙政策；中越关系
   
  在南沙群岛主权争端中，越南是最重要的当事方之一。越南声称对整个南沙群岛拥有主权，侵占岛屿最多。南沙群岛共由235个岛、礁、沙、滩组成，但仅有少数岛礁可维持人类生活，中国大陆控制其中7个，中国台湾控制1个，越南占29个，菲律宾占9个，马来西亚占5个。[1]作为一个“微妙”因素[2]，南沙群岛主权争端在一定程度上影响了中越关系的进一步提高与发展。因此，深入剖析越南在南沙群岛争端上的政策，对促进争端的解决、确保中越关系的稳定与发展具有重要意义。 ( http://www.tecn.cn )
   
  一、越南南沙政策的目标
   
  越南将中国西沙群岛称为“黄沙群岛”、南沙群岛称为“长沙群岛”。[3]越南学者早就认为，“对我国来说，占有东海（即我国南海——引者注）的黄沙和长沙群岛，并将其纳入祖国的领土，是极其重要的，其重要性远远超过开发沿海岛屿”[4]。由于中国从原南越政权手中收复了西沙群岛，越南从一开始就将占领重点放在南沙群岛上。越南在1975年重新统一的时候开始占据岛屿，一直持续到20世纪80年代。[5]1988年3月，越方挑起海上冲突，中方被迫自卫，打击了越方的嚣张气焰。随后不久，中越关系实现正常化。但这些都未能阻止越南继续侵占南沙群岛。据统计，1988至1993年间，越南共侵占了南沙17个岛礁。[6]进入90年代中后期，在中越开始就南沙群岛问题进行对话与磋商的同时，局势仍不平静。1994、1997年，中越因南海石油勘探问题导致了几起对抗。[7]2002年11月4日，中国与东盟各国签署《南海各方行为宣言》，宣言向国际社会传达了这样一个信息，即“南中国海（即中国南海——引者注）不再是一个焦点”[8]。但“树欲静而风不止”，越南却仍不时做出一些破坏现状的活动。最近的一次是在2004年4月，越南方面不顾中方的多次抗议与交涉，坚持组团到南沙群岛旅游，南海争端一时又引起人们的关注。越南为何屡屡不顾中方的反应，在南沙群岛上频频动作呢？它的政策目标是什么？笔者认为，越南视南沙群岛为其重大战略利益所在，这是其一切侵占行为的根本动因。其重大战略利益具体体现在以下几方面： ( http://www.tecn.cn )
  1、开发油气、渔业等资源，追求重大经济利益
  石油和天然气是当今国家的重要战略资源，是国家能否确保经济发展与经济安全的关键所在。越南陆地面积狭小，因此视海上为油气开发重点，富含油气资源的南沙群岛海域成为其觊觎的首要目标。据有关资料，目前在中国南沙海域内，已探明含油气盆地6个，面积约为27万平方公里，石油含量约为230亿桶，被称为“第二个波斯湾”。[9]有的西方分析家则估计，南中国海可开采的石油储量在110亿桶至1600亿桶之间。[10]虽然具体石油储量未能最终确定，但南海丰富的藏油量是可以肯定的。越南侵占南沙群岛部分岛屿后，即将南沙群岛并入庆和省版图，迅速开采石油和天然气。历年来，越南已同FaGuo、意大利、德国、挪威、日本、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、美国等15个西方大国非法签订了20多个勘探开采石油天然气的合同，开发的油田主要有白虎、大熊、青龙三个。[11]越南之所以与外国公司合作，一方面是希望引进技术、加快开发，另一方面也期望外国公司的成功开发能够强化其对南沙群岛的要求[12]。南沙的石油给越南带来了巨大的利润，据统计，2004年头6个月越南出口额为118亿美元，其中原油出口就达25亿美元[13]，占21.2%。除油气外，南沙海域丰富的渔业、旅游资源也为越南所垂涎。2003年3月以来，越南水产部海产研究院先后3次派出考察船赴南沙及西南第一油气区，对该海域的海产资源及渔业资源进行了考察，为大规模开发作准备。 ( http://www.tecn.cn )
  2、控制战略要地，提高国际地位
  除了资源丰富外，南沙群岛海域的战略位置极其重要。南海位于东南亚中心地带，北承台湾海峡，南接马六甲海峡。由此经印度洋往中东的海上航线是世界上第二繁忙的国际海上航线，有超过一半的世界超级油轮通过该地区[14]，是东亚各国的海上生命线。是否拥有或控制战略位置直接影响到一个国家的国际地位与影响。可以说，谁控制了南海，谁就控制了东亚的经济命脉，谁就在东亚事务上面拥有更大的发言权。越南曾是东南亚地区的军事强国，但在经济方面相对落后，又是东盟中的后来者，如能控制南海，将于无形当中提高越南在对外交往中讨价还价的空间，扩大它在地区乃至国际政治舞台上的影响。 ( http://www.tecn.cn )
  3、拓展国防空间，确保国家安全
  越南国土狭长，缺乏有效的防御纵深。特别是如果外敌从海上入侵，越南很容易被切成两段。在持续不断的南沙侵占行动中，隐约可见越南期望拓展海上国土、扩大国防空间、以保国家安全的战略企图。保护国家安全的动机是正常的，但如果将这种动机建立在侵占他国领土的基础上，就十分不正常了。正是在这种不正常的国防需要的驱使下，越南才会趁解放南方之机，不顾当时友好的中越关系，侵占南沙岛屿，才会不惜工本，不断侵占、巩固对南沙群岛的占领。早在1995年2月，越南的一位副总理就要求相关机构加大努力，开发“与国防政策紧密相关的”海洋资源，越南政府还给渔民提供税收优惠和无息贷款，鼓励他们在南沙群岛海域捕鱼，并为其提供海军保护。[15]这样的措施，是很难单从经济的角度予以解释的，越南政府的另一个目标是想通过这些行为证明自己对南沙群岛的“主权”，从而拓展自己的国防空间。近来，越南军方明确提出，“不能总是把‘盈利’与‘亏损’作为对长沙群岛投资的先决条件，要考虑到更重大的利益，即保卫海洋、完成好海上军事、国防与安全任务问题”。[16]此外，越南是向南沙派驻军队最多的国家，约为1500人。[17]这一方面反映了越南在南沙大肆侵占的事实，另一方面凸显了它在南沙的军事、国防需要。 ( http://www.tecn.cn )
  正是在以上三重目标的驱使下，越南政府不断侵占、蚕食南沙群岛，历经近三十年而不改初衷。现代国际海洋法的发展在客观上刺激了越南的侵占行为。根据1994年11月生效的《联合国海洋法公约》，一个四面环水并在海水高潮时能高于水面的自然小岛，只要它可以维护人类居住或本岛的经济生活，就可以同陆地领土一样拥有自己的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。尽管整个南沙群岛岛屿面积很小，但由此带来的领海、毗连区、专属经济区范围却达数十万平方公里。因此，对越南来说，每侵占一个小岛，其经济、军事价值都是不可限量的。 ( http://www.tecn.cn )
  回顾越南的侵占行为，不外乎两种手段。一是在有利时机大肆侵占，狂吞暴食，如1975年解放南方和冷战结束前后。在前一时期，中国仍然寄希望于拉住越南，使之不倒向苏联，在后一时期，中国正处于西方国家的封锁制裁之中，这两种形势都限制了中国作出有效反应，越南由此屡屡得手。二是在其他时候，巧借名目，步步为营，蚕食巩固，企图使非法活动“合法化”。当前，中国与东盟各国已经签署《南海各方行为宣言》，宣言规定，“有关各方承诺通过和平手段解决争端，不诉诸威胁或使用武力。”[18]在这种情况下，越南不敢冒天下之大不韪再度侵占，而是采取以各种手段大打“擦边球”，以图巩固其所得利益。进入2004年，越南开始在所侵占的岛屿上修复机场、组织旅游，即使引起相关国家的抗议也在所不惜。这种不达目的誓不罢休的劲头，再一次揭示了越南南沙政策中所蕴含的重大战略目标。 ( http://www.tecn.cn )
   
  二、中越关系对越南南沙政策的影响
   
  中越关系源远流长，两国人民在历史、文化、生活方式等方面十分相近。中国是越南最大的邻国，也是在国际舞台占有重要地位的国家，在越南对外关系中占有十分突出的地位。但是，中国又是南沙群岛的主权归属国，越南侵占着最多的南沙岛屿，从而与中国有了直接而重大的利益争端。如何定位对华关系？如何协调对华友好与侵占南沙的矛盾？一直是越南对外政策中的一个重大课题。当前，越南对华政策体现出“总体友好、局部强硬”的特征，试图借助美国、东盟为平衡力量，在南沙群岛上谋取最大利益。 ( http://www.tecn.cn )
  1、维持对华关系的总体稳定与友好
  对越南来说，“只有中国才是越南唯一地缘接壤、休戚相关的大国。没有哪个大国会像中国这样关心中越关系的发展，希望与越南搞好双边关系，也没有哪个大国能够对越南的各方面产生如此巨大而持久的影响作用，成为越南一直关注的对象。”[19]因此，自中越关系正常化以后，越南始终把维护中越关系的总体稳定与友好作好重要的战略目标。新世纪前后，中国与东南亚地区各国的友好关系进一步加深，越南更加“敏感地意识到中国在地缘政治上的重要性”[20]。在此前景下，两国妥善解决了陆地边界与北部湾划界问题，并确定了指导中越关系的16字方针：长期稳定、面向未来、睦邻友好、全面合作。 ( http://www.tecn.cn )
  越南维持对华关系的总体稳定与友好主要出于以下考虑：
  其一，中国国际地位提高、地缘政治作用加强促使越方更加重视对华关系。近年来，中国经济稳步发展，各项改革顺利推进，对外政策举措得当，国际地位稳步提高。以胡Jintao为总书记的新一代中央领导集体执政后，中国更加关注同周边国家发展关系，东南亚在中国对外战略中的地位得到加强。目前，中国—东盟自由贸易区已经启动，中国作为第一个地区外大国加入了《东南亚友好合作条约》，中国与东南亚地区各国的战略合作关系进一步加深。在这种背景下，作为东盟成员和中国陆地邻国的越南，感到有更大的必要性稳定对华关系，以加强本国的国际地位，获取更多的政治、经济利益。 ( http://www.tecn.cn )
  其二，中越同为改革中的社会主义国家，与中国加强交流、合作对推进越南革新开放事业、促进越南的社会主义建设作用重大。中越都曾在社会主义建设的过程中走过一段曲折的道路，都曾并仍然面临一些类似的国内外问题，如怎样促进经济持续、健康发展，如何维护国内社会稳定和应对西方人权指责等，国情相似，任务相同。因此，中国在各项改革事业中取得的成绩和积累的经验引起越南的极大关注。在越南党内，无论是改革派，还是保守派，都把中国的例子视为向市场经济转变的“一个安全的蓝本”。[21]在双方领导人会晤时，越方一再表示要学习中方的治党治国经验，两国理论界还经常就一些重大理论问题进行共同研究和探讨。这种交流与合作是促使越南重视对华关系的一个重要原因。 ( http://www.tecn.cn )
  2、在南沙争端中持不妥协立场
  尽管越南十分重视对华关系，但这并不影响它在南沙群岛问题上挑起事端，特别是在形势对它有利的时候。在此次越南南沙旅游事件中，中方进行了多次交涉，表示严重抗议，但越方对此多般狡辩，毫不松口，南沙之游最终成行。旅游结束后，越南方面还表示，明年可能还会再次组团到南沙群岛，并计划今后每年组织5次这样的旅游活动。几乎与此同时，越南军方开始修复南威岛上一个旧的小型军用机场。据美国战略预测公司的文章，越南军方高级军官认为，修复南威岛的军用机场对越南的安全非常重要，越南对来自北京的任何超出外交的反应都不会担心。[22]这些事件一再表明了越南在南沙争端中的不妥协态度。 ( http://www.tecn.cn )
  越南之所以在对华关系上采取“总体友好、局部强硬”的做法看似矛盾，实则“合理”，是其精心策划的结果。一方面，从利益取舍方面来看，侵占南沙岛屿的战略重要性如上文所述，极其重大，是越方绝不愿轻易舍弃的。虽然从长远、战略的角度看，中国极其重要，但它当前能给予越南的实际利益并不多：投资方面，中国对越投资甚少；贸易方面，越南逆差一直居高不下。在这种情况之下，一向重实利的越南选择了“重利轻义”，企图确保其在南沙的既得利益。另一方面，从政策的可能性来看，越南也善于审时度势，大搞两面手法，从而得手。在此次旅游事件中，越方一边辩称，组织这样一次游*是一个民间行为，是正常的，同时坚称对南沙群岛的“主权”。此外，越南还认定中国会顾全大局、注重睦邻友好，不会采取过度反应，因而一意孤行。越南的这种做法可能得利、得逞于一时，但从长远来看，终究是得不偿失的。 ( http://www.tecn.cn )
  3、利用美国、东盟因素牵制中国
  越南之所以能够在对华关系中采取“总体友好、局部强硬”的政策，还有一个重要的背景因素就是利用了美国、东盟对中国的牵制作用。有学者认为，越南目前的对华政策是：政治上睦邻友好，经济上互利合作，安全上保持警惕并借助外力制衡中国。[23]这里的外力主要是指美国和东盟。 ( http://www.tecn.cn )
  当前，中美间存在着一系列的重大战略分歧，在这些分歧中，中国处于不利位置。从近年来的外交实践看，越南似乎深知，如能适当利用美国的力量，将有利于在中越关系中占据主动。因此，尽管越美曾经兵戎相见，但越南仍不时打出“美国牌”。越美关系正常化后不久，越南就开始与美国对可能的军事关系进行商讨。[24]就在此次越南组织到南沙群岛旅游的同一天，越南副总理武宽会见美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿凯利。对此，美国战略预测公司认为，“越南正在小心谨慎地玩一场利用美国来抗衡中国的游戏”，“越南的挑衅如果激起中国的反击，越南就倒向美国。”[25]在美国方面，出于暗遏中国的需要，对越南的这种“游戏”似乎并不拒绝。虽然美国目前并没有明确声称要介入南沙群岛争端，但由于美国与一些争端国有同盟关系和在亚太地区有强大的军事实力存在，美国一直被一些东盟国家视为牵制中国的主要“底牌”。当前，由于中国的坚决反对，美国才不至于公开介入南海争端。但可以肯定，越南等东盟国家的“美国牌”会继续打下去，南沙争端国际化的风险仍然存在，且不能排除扩大的可能。 ( http://www.tecn.cn )
  东盟是越南牵制中国的另一组牌。1995年中国与菲律宾之间发生美济礁争端后，越南方面特有所指地表示，它遵守《东盟关于南中国海问题的宣言》，在争端中“全力支持东盟国家的态度”。[26]越南由此与东盟，特别是菲律宾开始靠近。1995年7月，越南加入东盟后，与东盟国家的安全合作进一步加强，特别是加强了在南沙问题上的联合行动。[27]1996年4月至5月，越菲两国联合举行了南中国海海洋、地质科学考察。1997年1月，越菲领导人再次强调要加强两国安全与防御方面的合作与交流，并决定举行第二次联合海上考察，称“继续进行这样的项目考察，将有利于促进南中国海地区和平”。[28]尽管越南动作频频，但“搁置争议、共同开发”是大势所趋。近年来，中菲关系不断增进。2004年9月，两国就在南沙群岛海域合作勘探石油资源达成协议，从而使双边谈判方式在解决南沙争端过程中焕发出新的活力。 ( http://www.tecn.cn )

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三、越南今后的政策走向
   
  由上分析可见，越南的南沙政策是一贯的，其目标、手段与实施的时机都经过长久的谋划。2004年旅游事件绝非孤立现象，不能排除今后再次发生类似事件的可能。这次事件还反映出，尽管《南海各方行为宣言》已经签订，但其效力仍是有限的，特别是难以限制一些国家打“擦边球”的行为。如何维护南海地区的稳定与和平，如何推进南沙群岛争端的解决，仍是一个现实而艰难的课题。在这种环境之下，越南作为一个重要的争端当事国，将继续利用对它有利的各种因素，致力于实现它在南海的重大战略利益目标。具体说来，越南未来在南沙群岛地区的政策走向可能包括以下三个方面： ( http://www.tecn.cn )
  1、继续巩固占领、蚕食资源
  在《南海各方行为宣言》已经签订、中国与东盟关系不断增进的大背景下，特别是在中国国际地位不断提高、综合国力不断增强的情况下，越南再以武力侵占的可能性已在变小，但其继续巩固、蚕食的可能性则大增。考虑到越南已经占领了南沙群岛中多数可以维持人类居住的岛屿，如其占领地位不断得到巩固，这对越南而言，已是相当大的一份利益收获，而对中国是相当不利的。可以预见，越南将在维持对华总体友好的基础上，利用各种时机、各种名目，加紧在已侵占地区进行开发资源、巩固占领、宣示“主权”等活动。当然，越南不会公开与中国对抗，也不大可能去公开违反《南海各方行为宣言》，其行为将如一位前东盟官员所形容的，“足以强化其权利要求，但又不致激起其他各方行动”[29]。 ( http://www.tecn.cn )
  2、引起国际社会关注，对华施加压力
  与中国致力于维护南海地区的稳定与安宁不同，越南对争端的国际化很感兴趣，希望争端能够引起国际社会的足够关注乃至干预。国际化对中国是很不利的，因为国际化实际上就是美国化。由于美国历来看重东南亚和俄罗斯力量完全从金兰湾撤出，越南在美国眼中的战略地位有所提高，这有利于越南在南沙群岛争端上推行其国际化企图。当前，美国虽然没有明确表态，但它在南海争端上对中国的偏见是显而易见的，如果美国插手进来，南海争端势必成为美国又一个阻遏中国发展的工具。越南正是想以国际化为手段，迫使中国作出让步，从而获取更大利益。 ( http://www.tecn.cn )
  3、在多边、双边框架下同时保持与华接触
  当前，中越之间在南沙群岛问题上同时保持着双边、多边接触。双边接触是指中越海上问题专家小组的会谈。1994年11月，在中国国家主席江**访越期间，双方决定继陆地边界工作小组、北部湾工作小组之后，成立海上问题专家小组，就南沙群岛问题进行对话和磋商。这种会谈形式一直保持下来，但没有取得多少实质性进展。多边接触主要是通过每年一次的中国与东盟领导人会议进行的，其主要成果是于2002年11月通过了《南海各方行为宣言》。可以预见，越南将把这两种接触途径都保持下去，但会将主要精力放在多边接触上，两者兼顾，多边优先。这一方面保证了越南在解决南海争端过程中的优先地位和有利于保持与中国的总体友好关系，另一方面有利于它背靠东盟，加强其谈判地位。但也要看到，中菲在南沙问题上达成双边协议可能会对越南造成刺激，从而使其重新评估多边和双边谈判的价值。 ( http://www.tecn.cn )
  通过对越南南沙政策的分析可知，南沙群岛的形势仍然严峻，其未来不容乐观。当然，要使多年的争端在当前马上解决是不可能的，通过非和平方式解决也是不可取的，但争端不可能永远拖下去，也不可能会随着中国与包括越南在内的东南亚国家关系的增进而自动消解。只有从维护中国与越南等东盟国家友好关系、顺利实现中国和平崛起的大局出发，坚持和落实好“搁置争议、共同开发”的方针，未雨绸缪，多方应对，掌握主动，才能促使南沙群岛争端逐步走向妥善解决。 ( http://www.tecn.cn )
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  [1] 参见李金明：《南海主权争端的现状》，《南洋问题研究》，2002年第1期，第53~55页。
  [2] Khoo How San, “ASEAN and the South China Sea Problem”, in Chandran Jeshurun eds. , China, India, Japan and the Secrity of Southeast Asia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1993, P.187. ( http://www.tecn.cn )
  [3] 实际上，越南历史所记载的黄沙、长沙群岛并非我国今日所称的西沙、南沙群岛，中国学者已对此作出详细的考证。参见李金明：《越南黄沙、长沙非中国西沙南沙考》，《中国边疆史地研究》，1997年第2期，第71~79页。 ( http://www.tecn.cn )
  [4] [越]刘文利：《越南：陆地、海洋、天空》，军事谊文出版社1992年版，第21、22页。
  [5] Alan Collins, The Security Dilemmas of Southeast Asia, New York: St.Martin’s Press, 2000, p.145. ( http://www.tecn.cn )
  [6] 朱听昌：《中国周边安全环境与安全战略》，时事出版社2002年版，第320页。
  [7] Alan Collins, The Security Dilemmas of Southeast Asia, New York: St.Martin’s Press, 2000, p.151. ( http://www.tecn.cn )
  [8] Barry Wain, “Taking Charge”, Far Eastern Economic Review, November 14, 2002, p.28.
  [9] 孙建设、辛立：《南沙群岛的主权纷争与发展趋势》，《国外社会科学情况》，1996年第1期，第25页。
  [10] Khoo How San, “ASEAN and the South China Sea Problem”, in Chandran Jeshurun eds. , China, India, Japan and the Secrity of Southeast Asia, Singapore: Institute of Southeast Asian Studies, 1993, P.186. ( http://www.tecn.cn )
  [11] 陈乔之等著《冷战后东盟国家对华政策研究》，中国社会科学出版社2001年版，第301页。李金明：《南沙海域的石油开发及争端的处理前景》，《厦门大学学报》（哲学社会科学版），2002年第4期，第52页。 ( http://www.tecn.cn )
  [12] EIU, Country Report: Vietnam, 4th quarter, 1994, p.12.
  [13] 余富兆：《2004年上半年越南经济形势综述》，《东南亚纵横》，2004年第8期，第34页。
  [14] http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/schina.htm
  [15] EIU, Country Report: Vietnam, 2nd quarter, 1995, p.13.
  [16]《国际先驱论坛报》，2004年6月25日~7月01日。
  [17] http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/geos/pg.htm
  [18] http://www.aseansec.org/13163.htm
  [19] 游明谦：《新时期的越南外交战略：调整与重构》，《东南亚纵横》，2002年3、4月合刊，第45页。
  [20] Margot Cohen, “Sore Subject”, Far Eastern Economic Review, November 21, 2002, p.28.
  [21] Margot Cohen, “Sore Subject”, Far Eastern Economic Review, November 21, 2002, p.28.
  [22]《国际先驱论坛报》，2004年6月4日~10日。
  [23] 陈乔之等：《冷战后东盟国家对华政策研究》，中国社会科学出版社2001年版，第308页。
  [24] Alan Collins, The Security Dilemmas of Southeast Asia, New York: St.Martin’s Press, 2000, p.156. ( http://www.tecn.cn )
  [25]《国际先驱论坛报》，2004年6月4日~10日。
  [26] EIU, Country Report: Vietnam, 2nd quarter, 1995, p.12.
  [27] 阎学通等：《中国与亚太安全：冷战后亚太国家的安全战略走向》，时事出版社1999年版，第183页。
  [28] 阎学通等：《中国与亚太安全：冷战后亚太国家的安全战略走向》，时事出版社1999年版，第184页。
  [29] Barry Wain, “More Claims”, Far Eastern Economic Review, April 15, 2004, p.20.

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