国际化与地方的全球联系——中国地方的国际化研究(1978～2008年)

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作者：苏长和

文章来源：《世界经济与政治》2008年第11期

【内容提要】　地方国际化是改革开放30年来中国国际化的重要组成部分，其进程对帮助我们理解中国外交转型与变迁具有重要的意义。作者运用国际关系与国内政治理论，从地方政治经济与全球政治经济的互动出发，通过研究地方国际化的表现及其结果，揭示全球化背景下中国对外关系中的地方因素。作者分析了影响中国地方国际化的国际制度、国内政策和央地制度因素，认为地方国际化降低了中国与国际体系交易的成本，加强了中国与国际体系的合作关系。作者同时指出，由于特殊的财政制度，使得中国地方之间的经济保护与地方对外部世界的开放成为值得关注的两种并行现象，尤其是中央和地方之间的保护主义一定程度上增加了中国在外交上统筹国内国际两个大局的难度。

【关键词】　地方国际化；地方全球联系；中国外交

在全球化进程中，地方与外部世界的联系愈益密切，如果说所有的政治都是地方政治，那么在全球化的今天，所有的地方政治又是全球政治。要了解一国政治，不了解该国地方政治在其政治系统中的功能以及全球政治经济因素在其国内施加的影响，这显然是难以想象的。改革开放30年来，中国与世界的关系发生了历史性的变化，世界与中国皆经历着巨大的变革。有两个引人注目的现象使得本研究变得很重要：一个是1978年以来中国对国际体系的参与，国际体系中的规则与规范对中国产生规制作用；另一个是随着改革开放的深入，地方不同程度地卷入到国际化的进程中。我们把这两种共时共生的现象，也即全球化产生的地方效应以及地方的国际化趋向概括为“并行的全球化与地方化( glocalization) ”现象。

本文试图对改革开放30年来中国地方国际化进程进行研究，揭示这一进程对我们理解中国外交转型与变迁的意义。文章希望把国内政治与国际关系整合起来，从地方政治经济与全球政治经济的互动出发，通过研究地方国际化的表现及其结果，揭示全球化背景下中国对外关系中的地方因素。本文前三个部分提供中国地方国际化的国际体系、政策和央地关系背景；第四部分探讨地方国际化的表现以及地方全球联系带来的一般结果；第五部分研究了地方对外联系与对内保护两种现象的政治和对外关系意义；结论部分概括地方国际化对中国政治与外交的意义。

一、地方国际化的背景：中国参与国际市场经济体系

1978年开始的中国改革开放，始终是在坚持国内- 国际统筹的大战略下进行的。为了满足国内政治经济从经典社会主义体制向市场社会主义体制转型以及现行国际体系规则和规范所要求的国内调整的需要，中国对外开放战略的重要形式就是全面参与国际体系，其内容表现为接受和参加国际体系中的制度(规则与规范) 。维持现行国际体系运转的国际制度具有刚性， [1]中国不大可能以自己的主观意志、以改变国际制度满足自己国内状态为前提参与国际体系，因此，在过去30年的大部分时间里，以自由主义为基础的国际制度对中国产生了更强的市场调整效应，也就是说，一旦中央政府打开开放的闸门，市场导向的国际制度在国内所产生的规定效应，有助于降低地方与国际体系的交易成本。当今在国际社会中发挥广泛作用的国际制度可以分为构成性国际制度与管制性国际制度两大类。与构成性国际制度相比，管制性国际制度对地方市场化与国际化的效应更强。构成性制度集中在价值与规范领域，总的来说，这类制度一般不涉及国内福利的分配，更多的是停留在各国中央政府交往层面。管制性制度则集中在事关全球经济、各国福利与贸易增长、投资及环境保护等领域，这类制度安排或者变动会在成员国内部产生不同的福利调整效应。随着中国参与全球经济体系，这类制度对中国国内的调整效应要更大，因而更值得我们注意。在对待国际制度与国内法关系的原则上，中国的宪法和法律未对国际法与国内法的关系做出准确的规定，但是，中国采取把个别的国际法规范采纳为国内法的办法，予以公布执行；关于国际法与国内法的抵触问题，中国采取国际法优于国内法的原则，适用国际条约的规定，但中国声明保留的条款除外；中国在法律、条约没有规定的情况下，可以适用国际惯例，自然也可以包括国际习惯在内。[2] 因此，总体上讲，中国坚持国际条约的地位优越于国内法的原则，表明中国贯彻条约必须善意履行原则的坚定性。[3] 改革开放以来，中国在参考国际体系规则与规范所进行的法律移植过程，体现了国际制度对中国国内法治的影响，国际社会中通行的法治原则和合理性原则成为国内立法、市场规则确立甚至司法的重要参考依据。大致来说，1978年以来的中国法律移植分为三种情况： ( 1)有关涉外法律方面借鉴国外法； ( 2)在国内事务的领域中借鉴国外法； ( 3)在全球化条件下制定国内法时参照国际标准。[4] 上述三种情况反映中国在原则上并不排斥国际体系中现有的国际制度，且经验也表明中国在政策和法律制定过程中是参考和借鉴国际制度的。

构成性特别是管制性国际制度为全球贸易和投资的增长以及国家间相互依赖关系的管理提供了制度性保障。对国际制度的参与同改革开放30年中国国际化程度的加深存在正相关的关系：一方面，因为既有的国际制度本身构成全球化的制度基础；另一方面，为适应全球化规则而做出的国内调整，减少了国内经济与全球经济衔接过程中可能存在的摩擦。历时15年(1986～2000年)的中国加入世界贸易组织(WTO)的漫长谈判，最为鲜明地体现了中国经济体制与代表市场与法治原则的WTO规则(管制性国际制度)磨合的艰苦性。[5] 作为当今国际体系中管制性制度的一大集成体，WTO所包含的非歧视、自由贸易与透明性是市场经济体制赖以运转的基本原则。WTO对于加速中国的市场化与国际化进程至少产生了如下的影响：第一，为了适应WTO中的市场规则，中国在2001年前进行了大规模的法律、行政规章条例的立改废工作。第二，加速中国全面开放的步伐，改变过去出现的开放政策在地区上厚此薄彼、在企业上内外有别、在行业上避重就轻、在部门内行政管制过多的问题。在中国“入世”议定书所包括的承诺内容中，涉及行政审批、关税削减、投资限制、微观经济主体地位、国民待遇等与法治和市场经济相配套的大部分规则，承诺内容以及最终所要达到的目标均是市场导向而绝不是计划经济导向的。第三，世界贸易组织规则对中国的市场化和国际化进程具有一定的设定和锁定作用，世界贸易组织本身的诉讼与制裁机制以及中国“入世”议定书中有关市场开放时间表的硬约束，确保中国国际化的进程不至于产生逆转的可能。

二、地方国际化的背景：开放政策变迁

本文并不认为中国国际化的启动完全来自地方，尽管个别地方进行了先期国际化的试验是个确凿事实。[6] 在改革开放初期的高度中央集权体制中，没有中央层面的容许与鼓励，地方国际化进程的启动是难以想象的，因此，地方政治和经济行为的自主性总是在中央- 地方关系的背景下存在的。当然，地方作为国际化的试验地，又使其国际化对其他地区产生巨大的扩散和溢出效应，中央政府能够顺应地方国际化的溢出趋势，推动其他地区的第二波国际化进程，这其中既有国际体系的因素，也有开放战略的均衡考虑。

就政策而言，随着政府工作重心转向经济领域，从1979年开始，中央政府对地方政府和企业实行分权让利，分权的指导思想正如王绍光所指出的，是从统制经济过渡到市场经济的必由之路。[7] 对企业的分权促使财政收入进一步向企业分散，对地方的分权则促使地方政府在经济活动中拥有更多原来属于中央政府管理的财权和事权，这些财权和事权包括基本建设计划审批权、物价管理、外资审批、外贸及外汇管理、企业下放，而对于中央授予的少数地方政府、经济特区、中心城市，它们还享有一定的“经济特权”。地方的束缚一旦被松开(尤其是沿海地区) ，经济活力就会源源不断地释放出来，加上现行官员升迁的考核与地方经济增长存在最直接的关系，作为经济活动主体之一的地方政府具有强烈的动机，通过最易见成效的贸易与投资(所谓的招商引资)来拉动地方经济增长，国际化同样会成为地方政府的政策首选。[8]

放权让利政策一开始的推广形式是有区别和非均衡的。这种谨慎而非激进的策略方式后来被许多人总结为中国经济改革与开放取得成功的关键因素之一。到20世纪90年代，非均衡开放政策带来的不平衡发展开始受到越来越多的关注。政策调整的压力来自两个方面：一是国际体系，二是国内。随着中国经济体制在20世纪80年代经历了从“计划经济”、“计划经济为主，市场调节为辅”、“有计划的商品经济”到“计划经济与市场调节相结合”的演变，国内经济渐渐从计划经济体制向市场经济体制转变，这一转变过程随着1986 年中国正式提出“复关”申请而大大加快。“复关”并不是中国经济体制改革的决定性力量，但是为了达到关税及贸易总协定(GATT)有关市场经济国家的要求，中国国内经济体制需要加快转变，以便适应尽快恢复缔约国地位之要求。实际上，国际贸易体系与中国国内经济体制在20世纪90年代经历着相互转型的过程，前者面临从GATT到WTO的转变，后者面临从计划经济体制向市场经济体制的转变，国际- 国内相互转型存在契合性。1987～1989年， GATT中国工作组认为中国外贸制度存在的五大问题中，首当其冲的是经济贸易税收法规在全国的实施存在地域差别，一些地区和城市执行中央的统一政策法规有偏差或擅自对外商减免税收，从而一方面致使一些外商抱怨在不同地区、城市和港口受到不同的外商投资待遇、不同的进出口许可程序、不同的税收待遇； [9]另一方面有越来越多国内企业抱怨由于不平衡的开放政策，使外资企业在国内享受了超国民待遇，不利于内外企业的公平竞争。简单地说， GATT的主要缔约方要求中国承诺在全国关税区域范围内统一实施关税及贸易总协定的义务，而梯度开放政策所带来的国内市场不协调现状显然有违GATT的公平贸易精神，因此，国际体系的压力推动中国调整国内不平衡的开放政策。

国内压力来自于改革开放以来中国国内日趋扩大的地区差距。造成这种差距扩大的原因有经济因素，也有政治原因。就政治原因来说，中央政府的不均衡发展战略是重要因素之一。王绍光和胡鞍钢的研究指出，中央政府的不均衡发展战略体现在两个方面：一是将国家的投资重点从内陆地区转向沿海地区，二是给予沿海地区以优惠政策。[10] 从总的开放战略上讲，到20世纪90年代，中央政府也有必要调整不均衡的开放策略。在邓小平的设想中，改革开放首先使一部分地区先富裕起来，然后再通过富裕地区来带动落后地区的发展。因此，从中央的整体开放战略部署中，局部或者特殊地区的开放并非一成不变地只限定在局部地区。到90年代后期，由于地区差距和国际制度的压力，使开放策略自然出现从局部开放扩大到全面开放的巨大转变。

总的来说，开放政策的调整既受到国际经济体系的压力，也出于遏制日趋扩大的地区差异的需要。在过去的30年中，不均衡的开放政策导致地方国际化程度的差异，这是由先期国际化与后期国际化的前后实践所决定的。实际上，国际化最初主要局限在沿海省份，随着均衡的开放政策的展开，内地国际化的进程才产生实质性的启动，特别是进入21世纪的近十年来，内地国际化极大地扩大了内地沿边地区与周边国家的经贸合作，像非常活跃的泛天山贸易区、中国西南省份与东盟国家间的大湄公河流域合作区以及东北三省参与的东北亚图们江开发计划等，均显示了内地国际化在过去十年的强劲发展。