地方政府发债应处理好四对矛盾

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昨日，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》的汇报，这表明，地方政府发债事宜有了实质性进展。记者就此话题采访了部分专家，他们认为，地方政府发债过程中应该处理好四对矛盾。     
    一是选准合适的发债对象，化解发债的扩张性目的与对私人、企业部门的投资消费的挤出效应之间的矛盾。
    “地方政府首先必须选择合适的发债对象。”上海财经大学公共经济与管理学院教授胡怡健分析，地方债如果发给企业和个人，那就得事先摸清楚，他们是否用闲置资金来购买债券？若是，那会起到扩张性的作用；若否，那么，向他们发债就是减少了私人和企业部门的投资消费，仅仅是结构性的变化，“拆东墙补西墙”，而投资总量没有增加。

    同理，如果地方政府债券发行给银行等金融机构，要看银行体系的资金面是否宽松，是否占用了本该放贷的资金来购买债券。如果银行买了债券，却压缩了贷款，那么实际上也还是没有起到刺激经济的作用。
    上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授认为，地方发债之前必须仔细测算发债对象的承接能力，其中银行有多少闲置资金。这除了取决于自身的安排，还跟政府的政策有关，即存款准备金率的调整。目前我国的存款准备金率下调有着较大空间，但是它的下调又会伴生另一个问题，即是否会促使通胀抬头，这一点不能不考虑。
    二是在引入人大等方面的监督之下，构建科学的评价体系和透明的信息披露机制，化解对发债主体的偿债能力精确评估的需要，与现行评价体系落后、政府财务信息不透明之间的矛盾。
    胡怡健说，现在很多地方政府在过度借债，如果再允许其发行了债券之后，是否有偿付能力，这是个问题。“最大的问题是我们现在没有一个相应的评价体系，来证明发债主体的偿债能力。”他认为有必要建立一个科学、完善的地方政府偿债能力评估体系。并且，评价机构必须非隶属于地方政府部门。
    此外，他还认为，地方在发债之后直至偿清债务之前，必须每年例行向人大、投资人公开与偿债能力有关的财务收支变动情况。如遇重大变化，还需临时披露信息。因为既然发债是市场行为，地方债券的投资者有权及时知悉发债主体财务状况的变化，发债主体有告知义务，否则投资人无法判断其资信情况，最终必然影响债券的发售。为保证披露信息的准确、全面，政府部门还应逐步改变现行的内部审计的做法，由第三方独立机构负责审计。
    三是合理平衡，化解地方债券资金筹集的商业性与投向的公共性之间的矛盾。
    业内专家指出，地方政府发债是通过公开发行来筹集资金的，购买债券是商业性行为，自然要求债券定价应有足够的吸引力。但是，所筹资金可能大部分用于基础设施建设，有不少是公共性项目。如果发债筹资投资于盈利项目，可以由未来的盈利归还，但投资于非盈利性项目，发行债券之后是否有偿付能力就成为问题。如何平衡资金来源和用途之间的性质差异？
    “必须要有一个科学的测算，据此作出平衡商业性投资和公益性投入的资金安排。”蒋洪指出。
    四是引入纪检部门监督、独立第三方评估机构参与，化解地方领导人任期的短期性与还债的长期性之间的矛盾。
    厦门大学金融学客座教授、经济学博士余云辉指出，发行地方债的最大风险在于举债失度、失控。地方任期的临时性与保证举债的可控性之间存在的矛盾，如何保证当届政府会为了一个可能在本届任期内看不见结果的长目标而谨慎地举债？
    余云辉认为，对此只能靠强化监督，以问责制、事后追惩予以保证。不妨引入纪检部门监督，并将发债的科学性和偿债能力列入地方官员离任审计的重要内容，且审计工作由非政府系统的独立第三方来完成。（记者 秦媛娜 新华社记者 徐寿松 王宇）