东亚奇迹：政府积极干预主义的样板戏？

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　　导语：发展型国家本身是一把双刃剑，在催生新型产业的同时也保护缺乏竞争力或产能过剩的产业。

　　自二十世纪八十年代中期以来，为了解释“中国奇迹”之前出现的“东亚奇迹”，国际比较发展学界的一批学者提出了“发展型国家”理论，将政府在产业发展中伸出的“扶持之手”甚至是“驾驭之手”，解释为日本和东亚四小龙（香港除外）经济起飞的主要推动力之一。发展型国家理论的异军突起，自然会在国际学术界引起反弹。说到这一反弹，还要从世界银行的一份争议性报告说起。但在叙述这份报告之前，我们还有必要说明一下世行与新自由主义的关系。

　　新自由主义也高度重视政府的作用

　　长期以来，国际发展政策研究领域受到新自由主义的影响，而世界银行就是新自由主义发展经济学的主要推手之一。世行的研究报告和出版物，基本上把市场机制和私有企业的发展置于发展战略的中心，同时承认政府也应该扮演重要的角色，但只是新古典经济学教科书中都会提到的那些角色——保障产权、维护契约、建设基础设施、提供正外部性极强的公共服务（例如医疗卫生和教育）、维持宏观经济环境的稳定等。

　　需要强调的是，新自由主义不是无政府主义，在其理论建构和政策指南中都为政府的角色留下了相当大的空间。然而，令人感到诧异的是，很多意识形态色彩浓厚的论辩家，中外都有，常常会忘记这一点。坚持市场自由主义的右派们总是呼吁少一点政府干预，而拥抱国家主义的左派们则竭力捍卫政府在维护公正与促进发展方面的重大义务以及光辉形象。当他们花费极大精力在争辩要市场还是要政府的时候，真正的问题往往被遮蔽了。政府干预不是要不要的问题，而是应该如何去做的问题。

　　作为新自由主义公共政策的主要推动者，世界银行曾就国家（政府）在经济发展中的角色，提出过“五核心使命论”：（1）奠定法治的制度框架，即立法和执法，尤其是要捍卫产权和契约制度，为市场的正常运行提供制度性基础设施；（2）实施正确的宏观经济政策，尤其是财政政策、货币政策、汇率政策、外资政策等，尽最大可能维持市场运行的稳定性；（3）提供公共物品，为市场运行建立坚实的物质性基础设施，例如交通、通信、公用设施等；（4）治理市场活动的外部性，既包括通过改善教育和医疗卫生来促进正外部性，也包括通过保护环境来抑制负外部性；（5）推进社会公平，既包括提供社会安全网以维持基本的横向公平，也包括实施再分配政策以确保适当的纵向公平。

　　在新自由主义者看来，大千世界中拥有强烈发展意愿的政治领袖和政府官员可谓比比皆是，但就上述五大角色而言，绝非任何一个具有强烈发展意愿的政府都能轻易为之。在为数不多取得经济发展的地区，当地政府之所以不负众望，主要是在这五个方面干得漂亮。

　　因此，“东亚奇迹”之所以发生，相关经济体的政府最出色的表演并不是“发展型国家”理论所描绘的“赢家挑选者”角色。依照新自由主义的理念，“赢家”（尤其是冠军）根本不可能靠政府挑选出来，而是要在激烈竞争的市场竞争中锤炼出来。成功的东亚经济体都具有外向性，最后的赢家都经过国际市场激烈竞争的严酷考验，这恰好证明经过风雨才能见到彩虹的浅显道理。

　　依照这一思路，发展型国家理论本来不能解释的香港案例，也能得到很好的解释。新自由主义并非笼统地否定国家在经济发展中的作用，而是具体地反对发展型国家理论所描绘的政府角色，即政府是市场的驾驭者。因此，核心的问题不是要不要政府干预，而是要新自由主义的干预还是新发展主义的干预？新自由型政府与发展型政府在政府积极干预的范围和手段上都大有不同。

　　世界银行的暧昧报告促发争议

　　在发展型国家理论诞生之前，世界银行有关东亚经济的研究报告，都持这样的新自由主义基调，这引起了其主要会员国日本的不快。尽管主导发展战略的技术官僚在发展型国家理论里有着不计个人得失的道德形象，但日本政府还是斥资100多万美元，资助世行开展对“日本奇迹”的研究。谁都看得出来，资助者心中的小九九是希望“日本模式”能借世行之手推向全球，从而增进日本在全世界的“软实力”（当时这个词还未发明）。

　　1993年，世界银行完成了这项研究，出版了题为《东亚奇迹：经济增长与公共政策》报告。这份报告除了重申市场机制以及新自由主义政府干预对于东亚奇迹的积极作用之外，第一次正式承认如下看起来违背市场机制的政府干预措施也有可能是有益的：（1）针对某些特定行业的产业政策；（2）出口促进政策；（3）适度的金融管制以及谨慎的信贷优惠政策（例如利率补贴或政府直接贷款）。

　　但仔细阅读却会发现，这份报告对这些政府干预政策是语多保留的。报告指出，首先，以促进特定产业发展为目标的产业政策一般不会成功，因此不宜向其他发展中国家推荐；其次，信贷优惠政策或指导性信贷有时会奏效，但也可能阻碍金融机构的自主发展；第三，出口促进政策的根基在于为自由贸易和自由投资建立制度性基础，而出口补贴或奖励政策只有在客观竞争性的基础上才有一定的效果，也就是必须减少甚至遏制相关政府官员自由裁量权的行使。世行特别警示，这类政策只有在市场机制正常运转、私人企业生机勃勃、政府与企业具有建设性合作的制度化管道、官僚体系制度健全且能力卓著、政府权力受到合理制约的制度性条件下，才能发挥积极的作用。世行还指出，发展型国家理论所推崇的政府积极干预主义，尤其是与特定产业有关的贸易和产业政策，具有历史条件性，在经济全球化的时代，将面临极大的限制而日益不合时宜。

　　从学术发展史的角度来看，这份结论暧昧的报告具有里程碑的意义，它所提出的问题为日后有关政府主导型发展的研究划定了范围、奠定了基础。不出意料的是，世行报告两边不讨好。对自身的英武表现竟然做出如此模棱两可的评价，绝不是日本政府花一百多万美元所期望的那种答案。发展型政府理论阵营中的强硬派对此也不满意。约翰逊在日本泡沫经济崩溃、衰象日显之后，依然在1995年宣称：“冷战结束了”，但是历史并没有结束，真正的“赢家是日本”。

　　对发展型国家理论的质疑

　　在国际比较发展研究界，对发展型国家理论的学术质疑，从其诞生之日起，就从未间断。二十世纪末亚洲金融危机的爆发以及日本“失去的二十年”，无疑为质疑和批判“修正主义发展论”提供了坚实的背景。质疑的声音多种多样，但来自两个学术阵营的质疑非常醒目，并且值得特别认真的对待。

　　一是倾向于新自由主义的学者，大多判定发展型国家不仅不是“东亚奇迹”的重要贡献因子，而且还是导致日本泡沫经济和亚洲金融危机的深层次结构性因素。新自由主义重镇卡托研究所在亚洲金融危机的前夜发表一篇评论性文章，指出日本在泡沫经济崩溃之后蒙受了失去的十年，以“权贵资本主义”或“关系资本主义”为特征的日本模式失去声望，其根源就在于迷信政府：相信政府能选出赢家，相信政府更好地配置资源以驾驭市场，相信政府能确保证劵市场和房地产市场永远屹立不倒；发展型国家理论体现了哈耶克所说的“致命的自负”，即相信国家经济官僚高人一等的知识、洞察力和责任感。这篇题为“重访‘修正主义者’：日本经济模式的兴起与衰落”的文章高调宣布，资本主义的修正主义是没有出路的。

　　这样的评论性文章不免意识形态色彩浓厚而看起来缺乏坚实的经验研究基础。但值得注意的是，在二十世纪九十年代以及后来的日子，国际学刊和学术出版物中刊出了大量有关产业政策的计量经济学研究，深入探究了政府的扶持之手究竟对产业的发展以及对相关地区总体经济绩效产生了多大的影响，对发展型国家理论构成了检验。总体来说，检验结果显示，在日本、韩国、台湾和新加坡这四个经济体，产业政策对于某些日后表现不错的产业来说的确有一些促进作用，当年绝非发展型国家理论所渲染得那样举足轻重；同样在这些经济体中，产业政策引致失败的例子也比比皆是。2001年，世界银行又发表了一部新的论文集，题为《东亚奇迹的反思》，对东亚政府主导型发展在新自由主义全球化条件下所面临的各种挑战，进行了深入的思考。

　　此外，有研究者指出，日本政府的行为模式并非铁板一块，通商产业省的确具有发展型国家的特征，但是大藏省（相当于我国的财政部）的所作所为就更接近于新自由主义或新古典主义的国家范式。这些措辞不像卡托评论文章那样鲜明的学术性论著，实际上是在提醒发展主义的拥簇，发展型国家毕竟还建筑于市场机制的正常运行之上，而保障市场机制正常运行的国家则是新自由主义国家。

　　另一派质疑者强调发展型国家的条件性和阶段性。他们承认政府对经济生活的高强度干预对于经济发展或多或少有正面作用，但认为发展型国家的高效能受到一系列非制度性（例如冷战背景）和制度性因素（例如企业模式、经济组织间的关系、政商关系等）的制约，因此在经济全球化的大背景下继续把发展型国家的发展作为一种发展战略，可能面临极大的不确定性。

　　同时，政府主导发展并非永远的灵丹妙药。在某些历史条件下碰巧正确的产业政策，的确可以在后发国家的早期发展阶段发挥增长促进作用，但是其效力将会随时间而递减，产业政策失灵的情形日益增加。就日本而言，产业政策施政只是在战后恢复期发挥了决定性作用，在高速增长期间则大幅收缩，仅仅聚焦于高科技的促进。因此，发展型国家往往呈现弱持续性；如果一味强求或者一味硬挺，极有可能遗患无穷。事实上，自亚洲金融危机之来，东亚经济体开始告别发展型国家，政府职能发生转型，回到华盛顿共识或后华盛顿共识的轨道上来。在这方面，韩国虽经阵痛，但却相对平缓地走上了从新发展主义向新自由主义转型的道路。

　　当然，这一转型并非在所有经济体都一帆风顺。这其中的要害还在于发展型国家所引发的并发症和后遗症。研究者们逐渐发现，发展型国家本身是一把双刃剑，在催生新型产业的同时也保护缺乏竞争力或产能过剩的产业；更有甚者，发展型国家在推进经济成长的同时也滋生了权贵资本主义。面对经济全球化尤其是金融自由化的压力，嵌入于传统政商关系的政府无力推进政府自身的改革。新的经济增长点，即战略型产业，始终没有出现。这样的情形恰恰就在发展型国家理论的优等生日本发生了。

　　（作者为北京大学政府管理学院教授）