俄罗斯的决策中枢机构简介 作者：蒋莉

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俄罗斯的决策中枢机构简介

发布时间：2010-04-21  作者：蒋莉  来源：《国际资料信息》2009年第4期


　　梅德韦杰夫和普京分别就任总统、总理后，俄罗斯决策中枢总统办公厅和政府办公厅迅速改组并高效运转。两个办公厅承担着规划总统、政府活动的职责，肩负制定国家政策的重任。同时，总统办公厅和政府办公厅汇聚了总统和总理的各自班底，是“梅普组合”执政团队的精英聚合体，其一举一动都反映出俄最高权力机构的政策走向。



一、总统办公厅



　　总统办公厅创建于1991年7月19日，是协助总统完成宪法权限与职能的重要机构，类似于前苏共中央最高机构——政治局，在俄政坛发挥着关键作用。叶利钦和普京时期，总统办公厅权力极大，素有“影子内阁”之称。没有它的签字盖章，政府的任何重大决策都是一纸空文，因而总统办公厅又被称作是政府和利益集团之间的“仲裁法庭”。梅德韦杰夫执政后，总统办公厅继续在国家政治经济生活中发挥着巨大作用。

　　（一）基本职能。总统办公厅的主要职责是保障国家元首的一切活动，为总统实施宪法职权创造条件；负责起草总统命令、指示、国情咨文、委派书、呼吁书及其他文件；为总统提供各种活动信息和决策方案；监督和检查联邦法律、总统命令、指示及委托书的执行情况；确保总统与各政党、社会团体、国家机关和国际机构的联系；分析研究国内外政治经济信息、地方自治机构和社会团体的建议并向总统提交报告。1

　　（二）组织机构。总统办公厅自成立以来多次进行调整改组。现今的总统办机构设置是根据2004年3月25日颁布的《俄罗斯联邦总统办公厅令》所确立的，它包括总统办公室、礼宾局、新闻局、主任秘书处、联邦安全会议机关、国家法律局、监督管理局、对外政策局、国内政策局、政策规划局等24个机构，

　　（三）人员构成。总统办公厅由总统全面领导，办公厅主任主抓工作。办公厅主任权高位重，“控制了总统的生活”，素有政坛“灰衣主教”之称，其在发展和维持与政府的关系上发挥着特殊作用。总统办公厅约有成员2000人。梅德韦杰夫出任总统后，总统办机构设置不变，但调整了主要人员：前政府副总理兼政府办公厅主任纳雷什金被任命为主任，前总统办公厅副主任苏尔科夫任第一副主任，前总统新闻秘书格罗莫夫、前总统助理和前监察总局局长别格洛夫分别被任命为副主任。此外，还任命了7位总统助理、8名总统顾问、1名总统新闻秘书和1名礼宾官，总统驻联邦委员会和国家杜马代表各1人、总统驻七大联邦区全权代表各1人。

　　（四）主要特点。梅德韦杰夫强调，总统办公厅应当是有效的管理工具，符合自己的使命，不应涉足政府的工作，而应与政府机构密切配合。总统办公厅的组织结构应当更紧密，更富内涵，更好管理，更符合时代需要，不过多干扰其他机构的独立地位，以减少管理层的数量。本届总统办的突出特点在于：首先，既听命于总统，也忠诚于总理。尽管总统办隶属总统管辖，但该机构领导人都为普京所信任，同样也为梅德韦杰夫所倚重。其次，工作效率明显提高。本届总统办公厅成员组成不以地方、年龄划界，而是看重干部的能力和效率，目的是进一步提升工作成效。第三，总统办公厅人事任命体现出对普京方针的继承性。总统办新任领导人几乎均是在普京麾下工作过的经验丰富的官员，这表明梅德韦杰夫希望通过对自己行政班子的任命达到延续普京“强国战略”的目标。



二、政府办公厅



　　俄罗斯政府办公厅创建于1991年11月6日，是为保障俄联邦政府的活动、监督各级执行权力机关落实政府决议而成立的国家机构。政府办公厅由政府总理和政府办公厅主任领导。

　　（一）基本职能。政府办公厅负责对联邦法律草案、政府令、国际条约等是否符合政府章程进行审查；对提交政府的法律草案和其他文件给予鉴定，并就这些文件的处理向总理和副总理提出建议；负责起草政府办公厅主任的命令和委托书；为政府会议提供组织保障；保障政府与议会的相互协作；对公民和组织呈交政府的请愿书予以研究，并将其转交相应的国家机构，以供研究并采取措施等。

　　（二）组织机构。政府办公厅包括办公厅领导人、总理秘书处、副总理秘书处、政府办主任秘书处、政府驻联邦委员会全权代表、驻国家杜马全权代表、政府行政司、国家管理和地方自治司、国际合作司、部门发展司、地区发展和农工综合体司、社会发展和环境保护司、经济和金融司、法律司、国家优先项目司、礼宾司等27个机构。

　　（三）人员构成。总统根据总理推荐任命或解除政府办主任的职务。办公厅约有1500名工作人员。2008年5月，普京政府成立后组建的新一届政府办公厅，其基本结构未发生根本变化，但任命了新的领导成员：索比亚宁任办公厅主任，安德罗索夫、博罗夫科夫、瓦伊诺、科佩金、佩斯科夫、雷日科夫、沙马霍夫、乌沙科夫为办公厅副主任。

　　（四）主要特点。第一，本届政府办公厅重要官员主要从原总统办公厅调任，均是普京任总统时的得力助手，这可使普京迅速统合政府各部门，保证国家机器高效运转，政府机构内部的凝聚力和运作效率由此明显提高。第二，新的政府办公厅只为总理服务。从前的政府办公厅不只为总理一人服务，而是为以总理为首的政府工作。新政府办公厅几乎照搬总统办公厅模式，只为普京总理服务，而不是为整个政府运转服务的管理部门。联邦政府另建为其他副总理服务的联合工作平台。由于普京政府的特殊性，其办公厅的地位有所提升。第三，从总统办公厅和政府办公厅的干部组成看，克里姆林宫和白宫（政府所在地）互换了重要干部。所有得到任命的人都与梅、普保持着密切关系，基本上没有局外人。这种人事变动安排得相当精妙，政坛精英的各个派别紧紧地互相交织，形成统一的整体。



三、两办在俄决策中的作用



　　总统办公厅和政府办公厅不仅是辅佐总统和总理的重要职能机构，而且在俄政治生活中发挥着中枢作用。总统办公厅在政坛台前幕后十分活跃，到处可见其影响的威力。政府办公厅的影响力虽不及总统办公厅，但在普京总理治下，其作用同样不可小觑。

　　总统办公厅在俄政坛上发挥着特殊作用。首先，打造俄式“主权民主”，反击美式民主。近年来，以美国为首的西方国家常借民主问题打压俄罗斯，指责俄民主倒退，走向专制，并向俄渗透和传播美式民主。鉴此，时任总统办公厅副主任的苏尔科夫担负起打造俄式民主、DIZHI西方压力的重任。经过深思熟虑，苏尔科夫推出符合俄国情的“主权民主”思想，得到普京的肯定和支持。普京在2005年的《国情咨文》中指出，俄将从本国的历史、地缘政治和具体国情出发选择民主制度；强调只有实行俄式“主权民主”，才能保持国家长期稳定。“主权民主”思想已成为俄反击西方意识形态渗透的有力武器。

　　其次，惩治寡头，恢复国家权威。普京执政之初，寡头干政，左右经济行情，恣意妄为，引起极大民愤。为确立国家权威，普京严惩寡头，总统办公厅在其中发挥了重要作用。时任总统办公厅副主任的谢钦亲自领导打击寡头霍多尔科夫斯基的任务，制定了一套对付“尤科斯石油”公司的计划：严查该公司违法行为，将霍氏投入大牢，肢解该公司并进行拍卖，最终将其收归国有。由于在肢解尤科斯“石油帝国”过程中发挥了特殊作用，谢钦被称为俄“资本国有化的设计师”。

第三，打造“统一俄罗斯”党一党独大的政党格局。普京任总统时，为打造可靠的政治支柱，授意苏尔科夫全权负责扶持“统一俄罗斯”党的发展。苏尔科夫肩负重任并投入全部精力，在短时间内使“统一俄罗斯”党发展成为实力超群的“政权党”，并在2003年和2007年两届议会选举中击败俄共，成为国家杜马中的绝对主导力量和确保推行普京方针的“有效工具”，从而大大增强了当局驾驭杜马的能力，进而为梅德韦杰夫顺利当选总统奠定了坚实的基础。当前，苏尔科夫又承担起将“公正俄罗斯”党打造为第二个政权党的新任务，旨在尽早实现“梅普”提出的建立多党制的目标。

　　第四，扶持青年非政府组织，成功抵挡“颜色革命”。近年来，一些独联体国家的反对派在西方支持下利用选举发动“颜色革命”，以非暴力方式夺取政权。面对“革命”的威胁，俄当局采取综合措施抵御“颜色革命”取得明显成效。首先，大力削弱反对派。以前总理卡西亚诺夫为首的反对派，在西方支持下向普京“叫板”，利用选前气氛制造事端，多次组织*政府*会，伺机发动“革命”。在此情况下，俄总统办公厅授意联邦资产管理署以卡西亚诺夫侵吞国家别墅为由向法院提　　起诉讼。随后，2008年1月俄中央选举委员会以卡西亚诺夫征集的选民支持签名中无效签名比例过高为由，拒绝将其登记为总统候选人，有效打击了反对派势力。　　　　　　　其次，组建亲政府的“非政府组织”。总统办公厅亲手操作，于2005年初组建青年非政府组织“纳什”（俄语意为“我们的”），并制定明确的战略任务和战术目标，将其打造成为对抗“颜色革命”的青年近卫军。乌克兰“橙色革命”期间，“纳什”动员30万人走上莫斯科街头，抗议“革命”。西方国家一有反俄言行，“纳什”就立即组织人马到这些国家驻俄使领馆抗议示*，成功阻止了俄发生“革命”。

　　政府办公厅虽无法与总统办公厅的作用相比，但同样在俄经济、社会政策的制定和实施方面发挥着独特影响力。政府办公厅被称为“政策炮制中心”，经常主导或参与起草国家重要的社会经济草案，决定着俄宏观经济走向。特别是过去几位政府办公厅领导人，如现政府第一副总理舒瓦洛夫、现总统办公厅主任纳雷什金、副总理科扎克等都在国家政策的制订中发挥了重要作用。

　　2004年3月，科扎克出任政府办公厅主任，主管政府行政改革，统帅政府部长工作，曾与副主任纳雷什金、科佩金等主导起草《俄罗斯2010年战略发展草案》等重要战略文件，为俄政府后来出台一系列国家发展战略奠定了基础。

　　纳雷什金领导政府办公厅时同样十分活跃，从政府有关“移民政策及整顿就业市场秩序”问题，到政府通过《2007年实施俄罗斯社会经济发展中期纲要》等政策，都发挥了积极作用。随后，纳雷什金还出任东西伯利亚—太平洋石油管道项目协调人，对该项目的落实和实施起到至关重要的推动作用。

舒瓦洛夫在出任办公厅主任时更是能量巨大，不仅着力推动政府办公厅工作，而且全面插手各部委事务。舒瓦洛夫不仅以高水平的自由派经济学家著称，还是一位十分了解商业环境、善于提出并将理论性经济思想付诸实施的专家，在俄宏观经济政策制订中颇具影响力。舒瓦洛夫在改善国家在经济中的作用、以公司管理规则运行国企、改变外国公司控股“萨哈林2号”项目等问题上都发挥了巨大作用。

　　总之，无论总统办公厅还是政府办公厅，在俄政治生活中的中枢作用显而易见，大到国家发展战略，小到涉及民众生活的具体问题，它们的影响无处不在，并将继续左右俄政局发展和政策走向。



四、两办间的相互关系



　　总统办公厅和政府办公厅汇聚了梅普“联合执政团队”的核心精英，它们之间既默契配合，也相互制衡，是并驾齐驱的“两套车”。

　　（一）两套班子的顺利组建表明“梅普组合”具有坚实的政治根基。梅普分别就任后，迅速组建了总统和政府行政机构，政权体系开始有效运作。这表明俄目前政治稳定、政权换届及权力移交制度成熟，也透视出“梅普组合”具有坚实的政治基础。梅德韦杰夫并未大量任用同学、校友或同行担任总统办公厅领导，也没有刻意培植自己的亲信班子。从两个办公厅的领导职位分配看，梅普的相互信任与默契程度超出媒体及社会舆论的预期。

　　（二）两个办公厅以合作为主，制衡为辅。梅普对两个办公厅主任的任命是深思熟虑的：让两个办公厅主任互换岗位，旨在使两个团队相互交织，相互制衡。纳雷什金和索比亚宁均是经验丰富的行政高管和没有太多野心的机关干将，善于寻求妥协。索、纳“将相易位”有助于降低两个办公厅的恶性竞争，也有利于两个机构的有效互动，提高工作效率。2008年5月5日，即将卸任的普京总统表示，相信两个办公厅“将会更紧密地配合工作”。俄罗斯地区发展基金会主席肯涅夫认为，总统和政府办公厅主要领导人实行“交叉换位”，有利于确保新的执政团队的高效运转。但同时，普京让心腹纳雷什金领导总统办公厅，并让自己许多“战友”留任该机构，不乏“监督”和“制约”新总统、进而使两个办公厅形成制衡的意图。

　　（三）在“梅普组合”下，两个执政团队已形成“统一指挥部”。梅普对两个办公厅各项任命的目的是加强政权内部团结，不让两个机构之间出现大规模竞争。俄政治观察家认为，迄今还未出现把官员分成“普京的人”和“梅德韦杰夫的人”的情况，呈现出的是梅普统一执政团队。总体来看，两个办公厅的调整变化不大，反映出梅普的求稳考虑。同时，两个办公厅的人事任命均表现出分工细化的特点，今后还将采取措施进一步明确各自职责，避免分工不清和“双重领导”。俄自民党主席日里诺夫斯基认为，总统办公厅和政府办公厅高级领导多为无党派人士担任，体现了俄国家权力正在平衡发展。



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* 本文主要资料来源：俄罗斯总统网站、政府网站、俄新网站等。


** 作者单位：中国现代国际关系研究院（副研究员）。


1 Администрация Президента, http://www.kremlin.ru/articles/administration_about.shtml