李正男：中国多边外交在东北亚和平构想中的地位及其局限性

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● 李正男   

    「内容提要」20世纪90年代后半期以来，中国外交开始强调多边主义。但中国的国家安全战略是基于防御性的现实主义，多边主义只是双边主义的补充。这种观点在中国的东北亚地区和平构想中有直接表现。中国虽然主张在东北亚地区通过多边主义维持和平与稳定，但基本上认为在东北亚地区和平构想中，大国之间的实力均衡和双边主义是基础。从这一角度来看，六方会谈能否成为东北亚地区多边安全合作机制，美国的态度以及中美关系将成为决定性变量。
    「关键词」中国/多边主义/东北亚/六方会谈
     
    20世纪90年代以来，强调多边主义是中国外交的重要变化之一。传统上，中国一直认为国际组织以及多边安全合作机制是在美国影响下以美国利益为中心开展活动的。因此，中国强调以双边关系为基础的外交。但是，改革开放以来，中国开始认识到，国际组织及多边安全合作机制也可以起到保护中国利益的积极作用。于是，从20世纪90年代后期起，中国也开始强调多边外交。这一转变引起了中国学者及西方中国问题专家的普遍关注。但是，从中国的东北亚地区多边主义和平构想来看，学术界对这一领域的研究还显不足。其主要原因在于，东北亚地区各国政治和经济的差异以及历史上曾经敌对的经验，使东北亚地区至今不曾构建过任何多边安全合作机制。因此，以往学者对东北亚地区多边安全合作机制的研究，更多是在解释为什么在该地区没有建立多边安全合作机制。然而，随着六方会谈的发展，学术界出现了将其作为东北亚地区多边安全合作机制出发点的主张。而本文也正是以此为切入点着重分析两个问题：多边主义在中国对外政策和东北亚政策中的地位，以及中国多边外交对东北亚和平构想的影响及其局限性。
     
    多边外交与中国对外政策
     
    传统上，中国注重双边外交。因此，改革开放前，中国的多边外交无论在深度还是广度上都十分有限。从国际规制的角度来看，中国多边外交在20世纪80年代以前几乎是空白。笔者认为，中国对多边外交态度消极的主要原因在于，中国一直认为多边主义是世界强国扩大其影响的手段。也就是说，大国尤其是美国将多边主义作为制约甚至是干涉其他国家内政的工具。
    但是，改革开放以来，中国逐渐改变了传统的外交思维，开始适应世界形势和周边国际环境的变化，调整了对地区性多边机制和多边外交的认识。1990年LIPENG总理指出“跟周边国家发展友好关系是当前中国外交的最重要任务”（注：参见LIPENG在第七届第三次人民代表大会上的讲话。）。这表明中国开始转向重视多边外交。中国重视多边外交的主要原因有以下五个方面：第一，通过与其他国家和国际组织的合作，可以更好、更稳妥地解决改革开放带来的种种问题。第二，对多边安全合作的追求更有利于综合性安全以及安全合作的实践。因此，积极推进多边安全合作既有利于保障中国在亚太地区的利益，也有利于为改革开放创造较好的周边安全环境。通过积极参与多边安全对话和协商，在多边框架内开展全方位外交，将涉及中国安全利益的重大区域性国际问题纳入稳定的和平机制或制度中处理，有助于消除或减少来自多方的安全压力。第三，为了制约在国际安全和经济领域的美国霸权主义，中国不但需要采取双边外交，还需要采取多边外交。第四，可以提高中国作为地区大国的形象。
    中国认为多边外交是大国外交的重要组成部分，其有助于中国在多边机制中履行地区大国的责任，树立良好的大国形象。第五，中国认为运用多边外交将是中国走向世界、参与国际合作的有效途径。通过积极参加多边合作机制的过程，逐渐减少其他国家对“中国威胁”的担忧（注：参见王公龙：《多边主义与东亚的安全环境》，载《当代亚太》2002年第10期，第19页；张蕴岭：《关于我国安全及亚太安全战略的理论性思考》，
    http://www.cass.net.cn/s28-yts/wordch-en/ch-lzzyl.htm；王逸舟：《中国与多边外交》，载《世界经济与政治》2001年第10期，第4～8页；郭隆隆：《中国战略利益与国际多边机制的关系》，载《探索与争鸣》2000年第12期，第34～35页。）。
    基于上述认识，中国自90年代以来不但开始积极参加军控领域的多边安全对话与合作，也开始积极参加地区多边安全对话与合作。1993年8月，江**主席明确指出，中国愿意就区域安全问题开展“多形式、多渠道和多层次”的对话与磋商。此后，中国参加了东盟地区论坛框架内的所有第一、第二轨道多边安全对话。1996年和1997年，中国与俄罗斯以及中亚三国开始了有关边境及裁军问题的协商，并于2001年6月成立了上海合作组织（SCO ）。2003年2月，朱镕基总理在政府报告中高度评价并肯定了多边外交的作用。
    中国目前虽然积极参与多边对话与合作，但是，中国对外政策中的多边外交基本上仍属于战略性多边主义。中国依然十分强调主权与政策的灵活性，而且仍然担心美国将多边合作机制作为实现其利益的工具。因此，中国参与的制度性多边机制还非常有限。中国尤其认为多边主义不太适合于解决领土纠纷，坚持通过双边主义方式解决的立场（注：Hongying Wang，“Multilateralism in Chinese Foreign Policy：The Limits of Socialization ？”inWeixing Hu，Gerald Chan ，and Daojiong Zhaeds.，China's International Relationsin the 21st Century ，University Press of America ，2000，pp.71—79.）。目前安全环境的明显改善是通过双边关系特别是大国间双边关系的强化和改善取得的。因此，尽管中国已认识到，只依靠双边关系是不够充分的，应在更广泛的领域进行更多的多边合作，而且多边合作的重要性在不断提高，但中国坚持认为多边安全合作与双边合作应为互补关系（注：张蕴岭：《关于我国安全及亚太安全战略的理论性思考》。），而不是替代关系。
     
    中国的东北亚和平构想与多边主义
     
    在东北亚地区不仅美日中俄四大强国激烈竞争，而且还有美日同盟与中国之间的纠葛、朝鲜半岛问题、台湾问题等不稳定因素。东北亚地区没有解决地区安全合作机制的问题，是东北亚地区的特殊性造成的：东北亚地区各国间在经济上存在体制的多样性、发展水平的不同阶段性以及人口和贫富的差异性；政治上存在地区国家间关系形成的后发性、重大事件的突发性、地区纠纷的多发性与热门议题的国际性等。迄今为止，东北亚地区主要的安全形式仍是自主防卫和双边主义，而且大国间的权力均衡机制发挥着主导作用，由于各国之间还没建立起相互信任关系，因此，难以缓和彼此间的紧张关系。
    在东北亚地区安全问题上，居于核心地位的中国和美国过去一直不太关心通过多边主义方式来解决问题。
    由于担忧以美日同盟为中心的双边同盟被削弱，美国对这一地区的多边安全合作态度消极。冷战后，美国将多边安全合作作为对双边同盟的补充手段给予关注。尤其是在朝核及导弹等安全问题出现后，美国对多边安全对话的态度更是积极（注：[韩国]李大雨：《东北亚多边安全合作体的构成：美国的看法》，载《东北亚多边安全合作和周边四强》，韩国世宗研究所2001年版，第27～41页。）。相比之下，韩国、日本、俄罗斯一直对建设东北亚地区多边安全合作组织持积极态度。日本是想借此机会提高其在地区内的发言权；俄罗斯也是为了通过地区多边安全合作一方面抑制地区内霸权国家的出现，另一方面提高自身的发言权；朝鲜虽然担心其他国家以多边安全合作为借口干涉其内政，过去一直反对地区内多边安全合作，但最近也开始关注通过安全合作来保障自身体制，因此，也谨慎地参加多边安全对话。
    中国除地区内的经济合作以外，对政治、安全等多边安全合作对话机制的建设持消极态度。因为中国担心东北亚地区的多边安全机制，有可能在美日主导下，发展为以牵制中国为目的的机制。但冷战后，中国学者也开始积极强调东北亚地区多边安全合作机制建设的必要性。其主要原因在于：第一，在东北亚地区建立多边安全合作机制，可以减少双边机制的缺陷带来的误解，缓解中国与美日同盟的对立，改善与美国的关系。第二，由于历史原因，东北亚各国之间缺乏互信，并仍存在冷战思维，安全困境比其他地区更加突出，因此，建立多边安全机制有利于各国安全问题的解决。第三，中国积极参与多边安全对话和协商，有利于消除或减少多方的安全压力并提高作为东亚地区大国的形象（注：王公龙：《多边主义与东亚的安全环境》，第18～19页。）。
    但是，中国学者也指出，由于与欧洲不同，东北亚地区的多边安全合作机制主要应以交流与合作为中心。其主要形式应该是对话与协商，主要内容应基于互信与平等，实现共同安全（注：金熙德主编：《中国的东北亚研究》，世界知识出版社2001年版，第36～39页。）。
    而且，东北亚地区安全与和平的保障应以大国外交和大国之间的双边主义为中心。美日中俄的大国关系影响重大，只有实现四大强国之间的战略均衡，才能保障该地区的和平与稳定。
    而其关键是美日同盟。在中国看来，如果美国和日本仍试图主导这一地区的国际事务，为巩固战略性利益而通过军事同盟对中国和俄罗斯实施遏制，就会导致四强的战略利益失衡，不但不能消除中美、中日、美俄、日俄之间的争端，反而会严重阻碍本地区的安全与和平。因此，如果没有美日的变化，就不可能达成通过建立此地区的多边安全机制来取得和平的构想（注：瑞云：《冷战后的日美安保体制与东北亚地区安全》，载《东北亚研究》2001年第1期，第50～51页。）。可见，虽然中国强调通过多边机制实现该地区的和平与稳定，但基本上还是以大国之间的势力均衡和双边外交为基础，因此，对中国而言多边安全机制在东北亚地区能够发挥的作用具有相当的局限性。
     
    东北亚地区多边主义和平构想的实践：六方会谈
     
    （一）六方会谈及中国的构想
    朝鲜半岛问题与东北亚地区的和平秩序建设关系密切。东北亚地区的战略格局会直接影响朝鲜半岛的和平与稳定，同样，朝鲜半岛形势也会直接影响东北亚地区安全秩序的形成。
    因此，中美日俄等都不愿意朝鲜半岛形势朝着不利于本国利益的方向发展。
    20世纪90年代中后期，中国学者提出，朝鲜半岛的统一问题可以成为东北亚地区多边合作机制建设的出发点（注：唐世平、曹筱阳：《寻求中美日相互安全的基点》，载《战略与管理》2002年第1期，第108页。）。继之，中国学者又提出，解决朝核问题过程中形成的多边合作可以成为东北亚地区多边合作机制建设的出发点（注：季志业：《地区合作体制：六方会谈的未来》系“东北亚安全合作和六方会谈”研讨会的论文（本次会议由21世纪和平财团、和平研究所（PEACE21）、朝日新闻Asia Network（AAN ）、中国现代国际关系研究所（CICIR ）于2004年5月28日在韩国汉城新罗饭店共同主办）；唐世平、曹筱阳：《寻求中美日相互安全的基点》；金熙德：《东北亚两类安全问题及其发展趋势》，载金熙德主编：《中国的东北亚研究》。）。
    中国一直强调朝核问题原则上应由朝美双方协商解决，对于通过多边方式解决问题的态度并不积极。在第一次朝核问题出现后，中国除了发表原则性声明表示坚持朝鲜半岛无核化的一贯态度之外，反对朝核问题国际化，采取了不介入的局外立场。中国同时强调，朝核问题应通过和平方式解决，并反对采取经济制裁和施加军事压力。由此，在笔者看来，当时中国并不认为朝核问题与东北亚地区多边安全合作机制之间存在直接联系。
    1996年4月，美国和韩国建议举行四方会谈时，中国的态度不很积极。但同年8月，钱其琛副总理在与韩国外交部副部长会晤时指出，随着国际形势的变化朝鲜半岛需要建立和平体制，而且中国希望能够在建立和平体制的过程中发挥建设性作用（注：《人民日报》1996年8月27日。）。这一谈话表明中国将在朝鲜半岛问题上开始发挥积极作用。1997年3月举行四方会谈说明会时，中国采取了支持四方会谈的立场（注：《人民日报》1996年3月6日。）；1997年7月，中国正式同意参加四方会谈并劝告朝鲜接受四方会谈。然而，尽管中国表现出了参与四方会谈的姿态，但实际上仍然担心会谈进程为美国所主导，因此直至2002年，中国基本上还是持不甚积极的态度（注：[韩国]赵成烈：《东北亚和平合作体构想和朝核六方会谈》，2003年韩国政治学会学术会议论文集，第50页。）。
    2002年10月，朝鲜承认高浓缩铀的开发，朝核问题再现危机。中国的态度开始出现了明显的改变。在以胡锦涛为首的新一届领导集体上任后，中国于2003年4月在北京成功举办了三方会谈，并在同年7月韩国总统卢武铉访华后，派特使前往朝鲜和美国积极斡旋，还通过与俄、韩、日交换意见，营造了朝美间对话与协商的气氛。正是通过如此积极的外交，中国为2003年8月六方会谈在北京的举行，发挥了决定性的作用（注：[韩国]文兴镐：《对北韩核问题的中国基本认识和政策基调》，载[韩国]《中苏研究》，2003年27卷3号，第12～13页。）。
    虽然不能确定中国态度的变化是否源于东北亚地区多边合作机制建设与解决朝核问题相结合的设想，但不可否认的是，中国此时对解决朝核问题的原则立场，已从当事国之间解决的双边主义转向了各国合作解决的多边主义。笔者认为这一变化的主要背景如下：第一，朝核问题是冷战的产物，关于该问题的许多炒作都是冷战思维的产物。解决朝核问题的复杂性，决定了不能仅靠美国和朝鲜两国，还必须有国际社会的参与和监督。第二，促成朝核问题的和平解决有利于建立安全的周边环境，符合中国的国家利益。朝鲜发展核力量势必对中国的安全构成新的压力。一旦产生多米诺骨牌效应，引起日韩竞相发展核武器，则将置中国于核包围的极为不利的战略地位。新一轮军备竞赛将加剧东北亚地区的冲突与动荡。朝鲜发展核武器可能进一步加强美日韩同盟，加速美国部署导弹防御系统，尤其是战区导弹防御系统。
    同时，美国可能发动先发制人的军事打击导致金正日政权的****，这不利于中国推行周边国家战略和确保国家安全。第三，中国和美国在朝鲜半岛核问题上有共同的战略利益，存在合作的空间。这种共同点主要是谋求朝鲜半岛无核化和防止导弹技术扩散；中国可利用同美国的合作拓展自己的外交空间。第四，作为地区大国，中国负有不可推卸的国际责任，需要在地区问题上发挥作用与影响。这就有必要改变无所作为的消极态度（注：刘金质：《公正合理解决朝鲜核问题推进东北亚的和平稳定》，载《东北亚合作共同体韩中日研讨会：东北亚和平繁荣的地域合作方案》，[韩国]世宗研究所，2003年10月出版，第35～56页。）。
     
    （二）六方会谈和东北亚多边和平构想的局限性
    2003年8月在北京召开的第一次六方会谈，尽管未能形成类似共同协议的明确成果，并且还存在着在多边形式之下采取双边会谈的局限，但是，作为本地区绝大多数国家都参加了的首次多边安全对话，会议本身就具有重大意义。2004年2月的第二次六方会谈中，与会各方都同意成立以与会副代表为首的工作组（working group ），并使工作组常规化（注：[韩国]《中央日报》2004年2月26日。）。这个决定虽然仅限于实际业务，但初步建立了东北亚地区国家间常规化的对话协商框架，从这一点上来看，仍然是取得了进展。虽然中国政府没有正式提出将六方会谈作为东北亚地区多边安全机制的出发点，但这一观点在中国相关学界正在成为共识。
    然而，尽管目前中国和美国都参加了解决朝核问题的多边安全会谈，但并不排除两国认为这仅是临时性安排的可能性。对此，有中国学者指出，美国是把多边机制作为孤立朝鲜及向其施压的手段，欲使朝鲜让步（注：朱锋：《六方会谈后的朝核危机：问题与前景》，载《现代国际关系研究》2003年第9期，第12页。）。
    由于中美更重视大国间势力均衡的双边关系，因此，六方会谈要发展成为东北亚地区多边安全机制并不容易。布什第二任期开始后，与多边主义相比，美国更主张双边主义，与双边主义相比，更强调单边主义。事实上，美国在参加多边机制时，一直都在试图占居主导地位，也就是说，美国是在补充单边主义的层面上利用多边主义（注：[韩国]韩东万：《东北亚多边安全合作动向与我们的对策》，韩国战略问题研究所论文集2003年，第16～17页。）。
    同样，虽然中国承认冷战后东北亚地区需要建立多边安全合作机制，但却一直在防范多边安全合作成为美日主导牵制中国的手段。
    在笔者看来，作为已经主持召开了三次六方会谈的东道国，中国虽然有将六方会谈与东北亚地区多边安全合作体的建设联系在一起的考虑，但这个构想能否实现，取决于美国的态度以及中美关系的走向。中国基本上坚持东北亚地区的战略构想是在有限的现实主义政策下，通过大国之间的妥协和合作来追求稳定。中国将中美关系看作是东北亚地区和平的关键，并认为以中美关系为主的各国间的双边关系才是东北亚地区和平构想的最大变量。同时，中国还认为，如果作为一种补充手段在东北亚地区建立多边和平机制，能够实现中国的战略性利益，也就是在牵制美国的同时，保障东北亚地区的和平与稳定。
     
    李正男，韩国高丽大学和平研究所研究教授。