吴木銮 林谧：政府规模扩张：成因及启示

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● 吴木銮   林谧   

    摘要：政府规模的决定因素是公共管理前沿研究问题之一。实践层面上，自改革开放以来机构精简一直是中国政府改革的一个重点。然而，精简后再膨胀的问题一直无法解决。本文尝试回答如下问题：政府规模扩张是否有一些系统性的因素起作用？基于面板数据分析，用随机效应、固定效应模型和广义矩估计法研究政府规模扩张的决定因素。计量分析结果表明，瓦格纳定律（随着经济发展政府规模将扩张）在中国是不成立的，经济越不发达的行政区域，政府规模反而越大。财政收入端或开支端分权与政府规模存在显著的正相关关系，而县均人口、开放度及外商直接投资与政府规模呈显著的负相关关系。基于实证研究的结果，本文认为，地方政府的考录制度仍然有缺陷；当前的财政分权（支出端分权、收入端集权）很有可能助长了地方政府扩张规模；合并县域或许有助于政府精简。
    关键词：机构改革；政府规模；财政分权；公务员考录
    收稿日期：2010－04－09
    作者简介：吴木銮（1976－），男，福建平潭人，香港城市大学公共与社会行政系博士，研究方向：公务员制度、财政政治、地方治理。
     
    1 问题提出
     
    1982年，邓小平曾说，精简机构是一场革命[1].二十多年过去了，六次大规模的机构精简①[分别为1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年改革]业已发生。实效如何呢？政府的规模、公务员和财政供养人口的数量是否下降？如果没有下降，政府规模扩张的原因是什么？从这些原因可以得出什么样的政策建议？本文试图回答以上问题。
    Burns 对中国20世纪90年代两次机构精简进行了研究，得出的结论是，虽然核心政府部门的供养人数下降，但是不少公务员转入事业单位，需要财政支付工资的公务人员数量并没有实质下调。
    有些地方政府表面上做了精简的工作，实际上财政供养人口是在上升。因此，他认为，20世纪90年代的机构精简并不是特别成功[2].在一篇研究编制的文献中，Br覬dsgaard 认为，超编在基层政府比较明显，有些县的超编人数是在编人数的一半左右。他以海南省政府的编制为例来说明政府规模扩张的严重程度。在海南建制时，中国社会科学院研究组在"小政府、大社会"的思路下为海南设计了一个相对精简的架构。该研究组认为，对于省级政府来说，有17项基本职能，再加上省级人民银行和统计局，政府应由19个部门组成。海南省政府最终成立了24个厅局（其他省份的一半左右）。由此，省级政府的编制也非常少（共3500人）。此后，许多问题困扰着海南省政府。比较突出的是，省政府对中央政府以及省政府与下级政府的对口问题。到了1992年，海南省政府的24个厅局就扩张为25个厅再加11个局，此外还有6个直属局和18个经济实体。
    除机构扩张外，人员的规模也同步上升。虽然此后又有多次精简行动，超编问题仍不容乐观[3].
    根据在安徽田野调查的结果，李芝兰、吴理财则称："这个县（安徽中部的一个县）的乡镇机构改革效果似乎十分显著。其实不然，乡镇党政机构精简，只是在形式上将过去的几个办公室合并为2～3个综合性办公室而已；机构的精简也并不表示人员也随之减少。例如，原来的'民政办'、'综治办'和'计生办'等机构合在一起成立为新的'社会事务办公室'，人员基本上仍然是原来几个办公室的，只是改为'合署办公'而已。领导职数的精简，则是将原来的一些乡镇领导改任为'主任科员'，他们原有的待遇保持不变。纵然减少了部分人员，乡镇政府的职能未有根本的转变，乡镇财政供养压力也没有因此得到缓解。"[4]
    相关的统计数据也表明，政府规模的控制并没有想象的那么成功。以政府支出占国内生产总值比重来衡量，政府规模处在上升态势。如图1所示，除了2003和2004年略微下跌外，其余年份财政支出占国内生产总值的比重一直处在上升状态。1998年，政府支出占国内生产总值的比重是12.79％；2001年是17.24％。到了2005年，这个数值是18.52％。而2007年，财政支出占国内生产总值的比重接近20％。虽然财政支出占国内生产总值的比重并不完全反映政府工作人员数量上的变化，基于所有财政支出都代表政府行为这一基本前提，上述指标具有更好的启示性，而且也有利于国际比较（至少不用考虑各国对公务人员的界定不同）。
    与上述数据所呈现的事实不同，官方的描述称，从1998年至2002年6月，各级党政群机关总共精简行政编制115万名①。[资料来源：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-03/06/content_761488.htm ，2009年2月5日]而从国外媒体的报道来说，大多肯定机构改革的实效[5].杨大利称，"有乐观派认为，一旦1998年的改革能够到位，中国的官僚将从一个传统、计划体制转向西方的规则之治（Regulatory State，制定规则、少干预市场）。"[6]但是，如上所述，实际的成效并没有想象的那么大。
    本文尝试在对文献进行系统回顾的基础上，运用恰当的计量分析工具，提供基于中国数据的实证分析。
     
    2 文献综述
     
    近年来有较多研究政府规模的中文文献②。[南开大学周恩来政府管理学院在政府规模的系统性研究方面贡献较大，在近年有十余篇有质量的研究文献在学术期刊上发表]以张光的文章为例，他在2007年的文章中研究了行政管理成本的决定因素。这一研究的实证分析表明，经济发展水平是决定行政管理成本最重要的因素。此外，人口规模也有影响（人口越多的省份，行政成本越高）。另外，官员规模和公务员的工资也与行政成本有显著正相关关系[7].在2008年的文章中，张光研究了"官民比"的决定因素。该研究发现我国"官民比"存在着显著的地区差异：腾冲线以西地区的"官民比"显著高于以东地区；而在东部地区，北方的"官民比"又高于南方③。[张光介绍认为，胡焕庸最早提出腾冲线的概念。西藏、新疆、青海、宁夏、甘肃、内蒙古属于腾冲线以西地区。而腾冲线以东的北方地区包括黑龙江、吉林、辽宁、北京、天津、河北、山东、河南、山西和陕西。其他的省份均为腾冲线以东的南方地区。参见文献［8］]这篇文章的结论是，各省的经济发展水平和行政区划的人口规模是"官民比"的重要决定因素，经济发展水平和"官民比"有显著正相关，而人口规模则与之负相关。这一研究也发现计划经济传统和行政区划的地理规模也是影响因素之一，不过相对于经济发展水平和人口规模来说，影响要小一些。上级政府的财政转移支付、市场化水平和民族自治因素对"官民比"也有影响。不过，官员工资水平和公共服务需要（以初中和小学学生占总人口比来衡量）没有影响[8].就经济发展水平和政府规模而言，张光2007年的研究结论是负相关关系，而2008年的文章认为是正相关关系（证明了瓦格纳定律可以适用）[9].
    在2008年的另一篇文章中，张光认为，经济发展与政府公务员规模没有关联。在这篇文章中，他所用的被解释变量是公务员规模年增长率。该文的结论是，财政支出规模与公务员年增长率关系有显著的正相关。行政编制改革和公务员规模年增长率存在明显的负相关性。但是，经济发展、人口增长、公务员工资和市场化水平没有统计上的显著性[9].
     
    此外，还有一些文献也试图解答政府规模的决定因素。朱光磊和张东波认为，制约政府官员规模有五大因素，包括"官民比"、经济发展水平、政府财力、农业人口规模和政府职能[10].而孙涛将制约官员规模的因素分为两类：一类为外生变量，另一类是内生变量。其中，外生变量指经济发展水平、城乡社会结构、政府能力；内生变量指政府职能、政府财力及官员薪酬水平[11].倪海东和安秀梅认为，政府行政成本较高由以下四个方面的因素所决定：一是政府职能转变不到位，公共服务供给过宽；二是政府行政层级设置不合理；三是政府机构重叠：不仅有职能交叉的问题，还有冗员的问题；四是行政支出管理不健全，政府行为约束机制不足[12].此外，柯荣住、章伟坤的文献也讨论了政府规模的决定因素。这篇文章的主要观点是，政府控制的资源越多，官员的收益越大，就会有越多的人争取官位，政府控制的资源大小与官员规模正相关；另外，在给定的财政约束下，官员工资越高，官员规模就越小[13].
    另外，还有两篇研究地方政府财政行为的文章也值得关注。一是孝感市财政局课题组所做的关于财政供养系数的文章。这篇文章的一个结论就是，人口规模越大的县级行政区域，供养系数越小（也就是财政供养人口占总人口的比重越小）[14].也就是政府规模研究中，规模经济的理论也是可以适用的。二是纪宣明、梁新潮、王仁渠的研究，认为经济越不发达的县级行政区域，财政供养系数反而高[15].这可能说明，在这些经济不发达的区域，就业机会不多，因此，人们争相进入公共部门。
    不过，以上研究有些可改进之处：
    （1）过度关注需求因素。Lane等学者认为，要全面理解政府规模，需要考虑四个方面的变量。第一是需求因素，也就是驱动公共服务增长的因素。可衡量的因素较多，比如人口中的老年人比重等。第二是供给因素，也就是可能影响公共服务增长的内在因素。比如内阁的立场可能影响公共服务供给。有的内阁比较强调政府干预，有些则相对强调市场机制的作用。两种情形下政府相对规模可能是不同的。第三是制度因素，比如政权的性质，这也可能影响公共服务的供给。第四是社会因素，这方面最常见的就是失业率问题[16].但是，现有中文文献的研究大多偏重于需求方。而供给、制度和社会变量等方面的研究不够。非常重要的一点是，财政分权，特别是地方财政对中央的依存度，可能刺激政府规模扩张。这是英文文献较为关注的话题，在政府规模的中文文献中并没有得到充分的阐述。在1994年分税制实施以后，有较多的文献关注中央和地方的财政关系，诸多的研究认为中央政府应该加大中央转移支付力度[17].但是，如果地方财政依存度高可能导致政府规模进一步膨胀，那么加大转移支付力度的说法就十分可疑。
    （2）被解释变量不统一。对于政府规模的衡量，英文文献中较常见的是政府支出占GDP 的比重①。[也有一些学者指出，"国际上在研究政府规模时，被普遍认可的指标是财政支出比率，即政府支出占GDP 的比重"，参见文献［12］]但是，在中文文献中最常见的是"官比民"."官比民"是官员占总人口的比重。这个指标比较容易理解，也易于对中国历代的政府规模进行比较。但是，"官员"的界定标准是有争议的。不同国家对官员的界定可能不一样，即使在中国，对官员的定义也有很多争议。
     
    3 指标选择
     
    本文选择的解释变量有经济发展水平、财政分权（共三个指标）、规模经济、民族因素、公共服务需求、失业率、对外直接投资和开放度。经济发展水平和公共服务需求体现了需求因素，失业率体现了社会因素。而财政分权用于衡量供给和制度因素。规模经济、对外直接投资和开放度兼有需求和供给因素的特征。民族因素可以体现制度因素。
    3.1被解释变量
    本文强调用各省政府预算内支出占GDP 的比重作为政府规模的代理变量。选择这一指标作为被解释变量，是经过仔细比较的。上文已有部分阐述，一方面，选取官员人数的比重作为衡量政府规模的指标存在一定缺陷，官员的界定本身就有争议。这方面的国际比较文献不多，即使有，全球的和不同地区的数据也是不一样的。比如亚洲开发银行的Schiavo －Campo 认为，在所有样本中，公务人员占总人口的比重是4.7％，但在亚洲只有2.6％[18].2005年我国"官民比"是3.65％②。[2005年财政供养人口约为4778万人，而我国的人口是13亿多。因此得出的"官民比"是3.65％]可以看到，中国比重是比全样本低，但是中国的数据比亚洲其他国家高，所以"官民比"指标可靠度不够。另一方面，"官民比"无法覆盖实际的雇佣人口。在我国的政府中，没有编制的人员数不少。而政府支出占GDP 的比重则相对中性一些。首先，它不需要界定"官员"的范围；其次，它不仅反映有编制人员的开支，也可能涵盖编制外人员的支出。
    3.2解释变量
    （1）经济发展，这个指标将使用各省的实际人均GDP 来衡量。瓦格纳定律（Wagner＇s Law ）称，随着经济的发展，政府规模可能增长③。[瓦格纳的文献是用德语写就的，之后大量对瓦格纳定律的实证研究是用英语写的。Tobin 认为，瓦格纳定律本身就有很多模糊不清的地方，因此，瓦格纳定律在公共财政研究中一直处于边缘地位。无论如何，在一些较为精确的研究帮助下，人们对政府规模和经济发展的关系有着越来越深的认识。参见文献［21］]Martin 的文章认为，实际收入的增长会驱使人们要求更多更好的公共服务，政府规模由此扩张[19].而在Murrel的研究中，人均国内生产总值也与政府规模存在正相关关系[20].2005年，Tobin 用中国的数据来检测瓦格纳定律的适用性。他的结论是，瓦格纳对19世纪欧洲的观察同样也可以适用于改革开放后的中国[21].
    （2）财政分权，财政分权假设或者利维坦假说是由Brennan 和Buchanan在其1980年的文献中提出的。他们认为，"在其他条件相同，收入和支出越分权，政府介入经济（Government Intrusion into the Economy ）的情况会越少。"[22]此后，大量研究致力于检验利维坦假说。基于一个跨国数据，Oates 的结论是，在财政分权和政府规模之间，没有找到统计相关性的证据。相反，人均收入和城市化水平倒是与政府规模有相关性[23].Marlow 以美国各州作为研究对象，认为财政分权是降低和控制整个政府活动的可靠手段[24].Grossman 也用美国的数据来检验利维坦假说，他的发现证实了利维坦假说。他的研究还有新的发现：政府间财政转移可能会诱导政府规模的扩张[25].Ehadie 在1994年的研究表明，一方面，收入端分权与政府规模有负相关性；而另一方面，中央转移支付（政府间财政转移）导致了政府规模的扩张[26].Stein对拉丁美洲和经济合作与发展组织进行研究，得出的结论是财政分权不一定会导致政府规模收缩。这项研究也发现，地方政府财政依存度高（Vertical Imbalance）可能导致预算软约束的问题，政府的规模会扩张[27].此外，Jin 和Zou 对多国样本进行实证分析，结论有三：一是财政支出端分权程度与政府规模有相关性，也就是，支出端的分权程度越高，地方政府的规模越大，中央政府的规模越小，加总起来，全国政府规模变大；二是收入端分权的结果是地方政府的规模会变大，全国政府规模变小；三是财政依存度越高，地方和中央政府的规模都会增大[28].
    具体到中国的研究，大多数研究并没有直接肯定利维坦假说。Zhu 和Krug的研究表明，财政支出端的分权会导致政府规模变大。而财政依存度过高也会弱化地区间的竞争，因此，财政分权所带来控制政府规模的效果相应减弱。政府规模反而可能变大[29].这项研究与Jin 和Zou 上述研究的结论基本吻合。Chen认为，利维坦假说在中国并不能成立。
    财政分权事实上导致了政府规模的扩张。他解释认为，在预算外资金方面，中央和地方形成了一种共谋（Collusion ）关系，财政分权并没有起到约束地方政府规模扩张的作用[30].胡书东的研究结论与Chen上述文章相同，不过，他的解释是，人口、资本的异地流动在中国受限，财政分权可能导致的地区间竞争并没有形成。所以财政分权与政府规模并没有负相关性[31].而苏晓红和王文剑的研究也得出类似的结论[32].潘春阳同年的研究表明，利维坦假说在中国的中西部省份可以成立，但是东部省份中，财政分权与政府规模呈现正相关关系[33].Shih和Zhang 的研究认为，县级财政供养人口和财政转移支付这两个指标有很强的相关性，中央转移支付导致了县级财政供养人口的增长，从而导致了政府规模的扩大[34].
    就指标的选择而言，Jin 和Zou 及Marlow等共同使用了地方政府财政支出占全国财政支出的比重作为衡量财政支出端分权的指标[24，28].在本研究中采用省级预算内财政支出除以全国预算内财政支出作为衡量财政支出端分权的指标。Jin 和Zou 使用地方政府自有收入占全国政府收入的比重来衡量财政收入端分权[28].本文也使用以上方法，收入端分权用省级自有预算内财政收入占全国财政收入的比重来测量。就财政的依存度而言，Jin 和Zou 使用中央转移支付占地方政府开支的比重来衡量，而Rodden用中央转移支付占地方政府财政收入来衡量[35].孙群力用地方政府的转移支付数与地方政府预算内支出之比来衡量财政依存度。他认为中央对各省的财政转移的数据不易得，因此用地方政府预算内支出与预算内收入的差额来估算转移支付数[36].现在转移支付数在各年中国财政年鉴已有报告，因此，本文使用Jin 和Zou 的指标来处理。也就是，用中央转移占地方政府预算内支出的比重来衡量财政依存度。
    （3）规模经济，规模经济的理论是否可以适用到政府规模的研究中，也是有争议的话题。一些学者认为，政府提供公共服务也与商业领域生产产品无异，都存在产量越大、平均成本越低的共同规律。
    但不同实证研究的结果则无法达成一致。Noell 在1974年的文章中研究了美国的各州人口规模和政府规模的关系。在文中，他提出四个假设全部通过实证数据的检验。与本文相关的是他的第一个假设：州人口规模增长会导致政府官僚队伍的规模缩小。因此，规模经济的理论是可以适用到政府规模的研究当中的[37].但是，Kasarda 的研究却提出了相反的看法[38].不过，Kasarda 所使用的43个国家的国别数据，与前述研究只针对美国国内各州有点不同。在同样的年份，Blau的研究表明，随着人口规模的增长，政府协调和沟通成本也会增大。因此，后者有可能抵消规模经济的作用[39].Nolan在1979年的研究认为，人口和政府规模的关系并不是线性的。随着人口规模的增长，规模效应可能会起作用，也就是政府规模会相对小一些。但是，到了一个临界点，政府相对规模就会随着人口规模增长而增长[40].此外，Nolan 的研究与Blau在1970年和1972年的研究相一致[41].Rajaraman和Saha在一项关于最优政府规模的文献中提出，把一个国家划分为更加细小的行政区只会增加全国的公务员规模[42].Schiavo －Campo 认为，规模经济只在特定条件下成立。比如他发现规模经济在OECD国家的政府层面表现明显，而在拉丁美洲也是。但是，亚洲和东欧地区并没有显著性[18].
    就国内研究而言，张光认为，随着一省内县域人口规模的增长，政府施政的成本递减。原因有四：一是政府雇员的工资是给定的，办公设备也是如此，因此，人口增加可以摊薄成本；二是地方政府现在很少介入直接经济活动，维护市场和法律秩序是有规模效应的；三是我国基础设施自上世纪九十年代后大有改进，这有助于降低政府管理成本；四是政府职责重复，因此，人口越大的县域相对财政负担就小，政府规模也小[8].在对福建的分县数据研究中，规模经济与政府规模呈负相关关系，人口规模越大的县，财政供养人口和政府雇员的规模相对小一些[43].张光和唐灿明对湖南省进行实证分析，结论也是县人口规模越大，人均行政成本越低[44].张光和曾明研究认为，根据河北的分县数据，县域划分有规模经济效应[45].与张光2008年的文章相似，本文以县均人口作为规模经济的指标，也就是全省人口除以县级行政区域所得的数值。
    （4）民族因素。王绍光的研究认为，"非汉族人口比例越高的省份，得到的人均财政转移支付越高。"[46]Park ，Wang和Wu也认为，在中央转移支付的考量中，政治因素是非常重要的。越多少数民族人口的地方可能会获得越高的中央转移支付[47].在本文的研究过程中，笔者尝试用非汉族人口占各省总人口的比重来衡量民族因素，但是中国统计年鉴只从2005年开始报告非汉族人口数。而之前大多数年份，年鉴只报告民族自治县的比重。因此，最终选择的指标是民族自治县域数量除以各省总的县域数量。
    （5）公共服务需求。Martin的研究发现，学生和老年人口占总人口中的比重与公共开支有正相关的关系。其他多项研究也有类似的结论[19].就指标而言，Cusack，Notermans 和Rein用老年人口的数量来衡量公共服务的需求[48].Pennings用非劳动人口占劳动人口的比重来测量公共服务需求的高低[49].张光所用的指标是小学和初中学生占人口的比重。本文的指标是非劳动人口占各省总人口的比重，也就是中国统计年鉴上的总抚养比（少年儿童（0~14岁）和老年人口（65以上）占总人口的比重）。
    （6）失业率。这个指标目前在中文文献中被忽视。Cusack等人的研究表明，失业率和公共部门规模有统计上的相关性[48].Esping －Andersen的研究认为，失业率上升可导致更大的政府规模[50].本文使用的是城镇登记失业率。
    （7）开放度。Cusack等人的研究表明，经济开放度与政府规模有统计上的相关性[48].Jin认为，贸易开放度与中央和全国（中央加地方）政府规模有统计上的正相关性[28].也就是，开放度越高，政府的总规模越大。本文的指标与Jin的一致，就是进出口总额除以当地的地区生产总值。此外，经济合作与发展组织的Oman的研究表明，尽管没有证据表明外商投资导致恶性（Race to the Bottom）还是良性（Race to the Top ）的政府间竞争，但是现有的证据很清楚地说明，外商投资与政府行为有密切的关联[51].对中国的研究而言，也有文献表明，为了吸引或者留住外商直接投资，政府会努力提高软硬环境。我们的假设是，政府会为了吸引和留住外商直接投资而改善其绩效，也就是政府会努力保持一个规模适中、高效的官僚体系。因此，若中国地方政府规模确实存在过大的情况，随着外商直接的进入，当地政府将努力实现精简并保持高效。
     
    4 数据、方法和结果
     
    本文的实证分析采用的是面板数据研究。数据大多来自中国统计年鉴，财政支出端和收入端以及财政依存度来自中国财政年鉴，而外商直接投资的数据取自各年的中国统计年鉴以及中国外商投资报告①。[对外商直接投资的数据，我们有如下考虑并做了以下处理：现有的许多研究用FDI 的流量数据进行研究，我们认为是不恰当的，FDI 的流量数据受到多重因素影响，许多FDI 资金仅在中国进行短暂停留，在外汇、股Shi、房地产市场赚取资本利得而非作为长期生产资金驻留下来。所以，选取FDI 流量数据进行研究，很可能将会导致估计参数的误估。而存量数据较为准确地描述FDI 的真实活动。中国外商投资报告提供了2002-2006分省的FDI 的存量数据，之前的数据我们通过从中国统计年鉴所获得的流量数据进行推算而得]之所以选择1998年至2006年的数据，主要考虑是评估1998年机构改革以来的变化。如前所述，不管是学术的评价，还是媒体的报道，1998年开始的政府精简被视为可能破解中国政府"精简——膨胀——再精简——再膨胀"循环。但是，现实是否与早年的设想相吻合呢？是否有一些系统性（不是一过性）因素影响政府规模呢？这是本文的重点。因此，数据上做了以上的选择。
    对于模型的选择，基于截面数据，张光文献使用的是普通最小二乘法（OrdinaryLeast Squares ，OLS ）模型进行处理[8].而Jin 和Zou 使用了固定效应模型（Fixed －Effects Model ）和可行广义最小二乘法（FGLS）[28].本文对模型的选取与报告给予如下考量[52]：我们首先采用现有文献广泛选取的随机效应与固定效应模型进行估计，并通过Hausman 检验来判别这两种模型的有效性。根据理论计量经济学的研究表明：在经典Gauss －Marcov假设成立的条件下，从广义来看，静态面板数据固定效应模型（Static Panel Fix－Effect Model）在任何时候都是一致的，但不一定是最有效的。若解释变量与随机误差项不相关，静态面板数据随机效应模型（Static Panel Random －Effect Model）将是一致且有效的，反之，则随机效应模型将提供非一致的结果。
    Hausman 检验的本质是检验解释变量与随机误差项是否相关。若二者相关，我们应该立足于固定效应模型进行分析，反之则选取随机效应模型进行分析。当Hausman 检验表明解释变量与随机误差项相关时，该检验亦同时提醒我们应该关注模型是否存在内生性问题。在我们的实证分析中，经济增长、开放度、FDI 、财政分权等因素都有可能存在内生性问题，更具体地说，有可能是当地政府规模决定了经济增长、开放度、FDI 、财政分权等因素而非我们所设想的是由后者诸因素决定当地政府的规模，这在计量经济学文献中被称为反向因果关系。此时，在存在内生性的情况下，固定效应模型并非是最有效的。而广义矩估计法（GMM ，Generalize Method of Moments）能较为有效地解决这一问题，从而提高模型估计的有效性。这一点可以从比较固定效应模型与广义矩估计法同一系数的标准差得以验证，本文的回归结果也表明，广义矩估计法所获得的同一系数的标准差普遍较小。在GMM 估计过程中，我们选取所有滞后一到三阶的解释变量作为工具变量，相应的Hansen检验表明，工具变量的选取是有效的。在估计过程中，为消除时间效应和个体效应，我们做如下处理：在估计固定效应模型时，进行组内转换并在估计过程中置入时间虚拟变量；在GMM 估计过程中，先采取将各变量减去其时间均值的方法消除时间效应，而后用一阶差分的方式消除个体效应。
    我们认为，一个好的模型应该在各种模型设置及估计方法下都能得到相对稳定的结果。如果模型的各变量的大小、正负及显著性在不同的模型设置及估计方法下出现较大波动，模型的估计结果应该被认为是不稳定的。因此，我们尽可能将各种估计结果都进行汇报，从而表明本研究的结果不受模型设置及估计方法的改变而出现大幅变更，所以，这些结果是能经受住稳健性检验的。
    除此之外，本文为避免回归中出现的共线性问题，对所有的解释变量进行相关性分析。结果显示，开支端、收入端分权和财政依存度三者高度相关，而贸易因素与外商直接投资也呈高度相关性。因此，我们进行了六次回归分析，也就是，在外商投资项不放入的情况下运行三次回归（每次只放财政分权三指标中的一个），在开放度不放入情况下的三次回归，结果如表1~2.
    从表1与表2的估计结果来看，Hausman 检验拒绝了解释变量与随机误差项不相关的原假设。因此，一方面，我们认为固定效应模型的估计结果会比随机效应模型的估计结果来得可靠；另一方面，模型存在内生性问题，并且很大程度上这一内生性问题源于FDI 、财政收入端以及财政开支端对政府规模的反向因果关系（这一点可以从比较表1最末一列的Hausman 检验值与其他模型设置下的Hausman检验获得：当FDI 、财政收入端以及财政开支端不进入模型时，Hausman 检验无法拒绝解释变量与随机误差项不相关的原假设）。
    运用两阶段GMM （two －step GMM）估计方法（估计结果见表3），我们选取各解释变量的滞后一至三期的数据作为工具变量来克服内生性问题。相应的Hansen检验表明，在各种模型设置与变量组合下，工具变量的选取是有效的。鉴于GMM估计方法不仅克服了内生性问题，而且提供了更为有效的参数估计结果（这一点可以从比较固定效应模型与广义矩估计法在同一模型设置下同一系数的标准差得以验证，广义矩估计法所获得的同一系数的标准差普遍较小）。同时，由于我们采用各变量的滞后期的值作为工具变量，本研究排除了政府规模对各解释变量的反向因果关系的影响，因此，回归系数衡量了解释变量对政府规模的单向影响。
     
    通过比较各种变量组合下的模型估计结果，我们认为：
    （1）来自中国各省的数据表明，瓦格纳定律是不成立的。人均GDP 与政府规模在很多情况下呈负相关关系；（2）规模经济理论能降低政府规模的假设适用于中国，县均人口与政府规模均呈显著的负相关关系；（3）少数民族因素、公共服务需求（抚养比）以及失业率与政府规模存在显著的正相关关系的假设是不成立的，我们的实证研究并没有发现这三者与政府规模存在稳定而显著的正相关关系；（4）开放度与外商直接投资与政府规模存在较稳定且显著的负相关关系，这在一定程度上佐证了开放度与外商直接投资能提高当地政府对公共产品的优化配置的假设与判断；（5）收入端或开支端与政府规模存在显著的正相关关系，但财政依存度与政府规模之间并不存在显著的计量关系。
     
    5 讨论和总结
     
    本文首先回顾了政府规模决定因素的文献，此后比较了各种变量的选择问题。以1998年至2006年的中国省级统计数据为基础，本文通过实证研究得出一些初步的结论。
    就经济发展水平和政府规模呈负相关性而言，这证明了瓦格纳定律在本文所选择的时间段内不能适用。发展中国家的多项实证研究也表明瓦格纳定律在该国不适用。比如有学者认为，没有充分的证据表明瓦格纳定律可以在泰国使用[53].而基于1960年至2000年土耳其的数据，有学者发现瓦格纳定律也不适合[54].南非1960年至2006年的实证检验也有同样的结果[55].因此，一些学者指出，尽管在工业化国家中瓦格纳定律得到很好的实证支持，但是在发展中国家中，经济发展水平与政府规模增长没有显著正相关关系[56].我国国内的一些研究结论也与笔者相似。比如纪宣明等人在福建省内的研究结论也得出相似结论[15].财政部科研所的研究也表明，经济越不发达的区域，财政供养人口越呈上升趋势[57].背后的道理可能在于，经济越不发达的区域，往往就业机会偏少，而政府等公共部门成为就业的最后渠道。此外，欠发达地区的官员可能利用公共职位增进私人利益，因此导致该区域政府规模较大。有研究认为，欠发达地区在政府治理方面确实表现较差[58].不发达地区政府规模越大的政策含义就是，需要有针对性地改善这些区域的政府绩效。
     
    就利维坦假说而言，本文无法从实证研究中找到肯定利维坦假说的证据。如前所述，Jin 和Zou 认为支出端的分权程度越高，地方政府的规模越大，中央政府的规模越小。两者相加，全国政府规模变大[28].本文的结论也与此相似。中国这种收入端集权加开支端分权的特殊结构可能促使政府规模相对扩张①，[与此相关的是，傅勇和张晏称，"中国式财政体制的核心内涵是经济分权与垂直的政治治理体制的紧密结合".参见文献［59］第5页]事实上弊端较大。Shleifer和Vishny以俄罗斯为例讨论财政分权的影响。俄罗斯虽有地方选举机制，官员却更在乎讨好上级官员而不是自己的选民。背后的原因在于地方政府三分之二收入来自中央转移支付[60].而根据世界银行的一项研究，我国县乡政府支出有二分之一靠上级转移支付[61].应该充分关注这种靠大量转移支付来给地方政府输血的财政管理模式。财政扶持虽可解决地方政府一时之困，可能形成"预算软约束"问题。而"预算软约束"反过来刺激政府规模扩张[62].在这个意义上，要求加大中央转移支付力度的观点值得商榷①。[加大转移支付力度不如给地方更多的收入端分权（让县域主要花自己的钱，从某种程度上可以提高县级政府自我约束能力]从长远来说，"花别人的钱"的负面作用值得关注，而中国需要有一次与1994年分权一样的改革来解决支出端与收入端不匹配的问题。
    而就规模经济而言，国内一些学者等人所做的研究努力对今后区域调整有很好的参考价值。我国的幅员辽阔，不一定每个地方都适合进行县域合并。在有条件的地方，可以采取县级市吞并相邻普通县的办法来处理。不过，这条建议很多人可能不接受，原因在于我国的县域数量在历史上一直相对比较稳定。从财政部推行的撤并乡镇的效果来看，扩大一级政府的管辖面积对控制财政供养人口、减少政府人工支出是有好处的。因此，笔者认为，并县是可以考虑的长远目标。
    比较有意思的还有开放度和外商直接投资。早年已有人将开放度列为政府规模解释变量。但是，目前尚未有实证文献讨论外商直接投资和政府规模之间的关系。本文的研究表明，外商投资量和贸易开放度上升可能伴生精简和高效的政府。目前至少有两个理由可以解释这个结论。一是区域竞争所致。区域竞争的优胜者往往是软环境较好的地方。
    有研究就认为，地方政府治理较好的地区可以获得更多的外商投资[63].在经济增长仍然是地方政府追求的主要目标的前提下，地方领导有动力去改善治理环境以获得更高的经济增长前景。好的经济增长将有助于地方领导职位提升。二是吸引外资多的地方更有可能学到发达国家公共管理经验。许多跨国的企业不仅可以直接给地方政府施压要求改善治理，同时他们可能将先进的公共治理经验介绍给地方政府。因此，越开放的区域政府可能更加精简和高效。本文研究表明，贸易开放度和外商投资可能同时增进地方经济增长和地方治理。
    根据以上的分析，本文认为，我国的政府精简改革依然有待深化。我国今后需要注意改善公务员和其他公共部门就业人员的录用工作。此外，财政体系（尤其是中央和地方关系）的改革也迫在眉睫。对于开放和吸收外资，也是需要进一步支持的。
    致谢：感谢香港城市大学公婷、李芝兰教授、香港科技大学陈硕、浙江财经学院吴一平博士的宝贵建议。
     
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