吴木銮：我国政策执行中的目标扭曲研究

xizhang01 · 发表于 2011-12-25 17:38:54

● 吴木銮

摘要：运用案例研究的方法分析了我国四次公务员工资改革的政策执行，基于2008年和2009年的一线调研，试图运用政策执行的理论评估在公共管理文献中很重要、但被忽略的工资管理事项。回顾了我国四次公务人员工资改革的特点和问题。在此基础上，重点分析了工资管理中的欠薪问题、工资统发和激励机制问题。结论是，有依赖关系的多部门执行是政策执行走样的原因之一。另外，工资管理中给一线执行人员的自主权也过于有限。从更大的层面来分析，本文提出一个今后研究公共政策可以深入探讨的问题：成功的执行应以政策文件所表述的内容为基础，还是以公共利益为基础。提出一些政策建议：从工资管理权来看，要改变工资管理多家分享的局面；从决策过程来看，工资改革要吸收基层公务员的意见；最后，工资作为一项人力资源管理手段，要注意内部公平和奖优罚劣的双重功能。
关键词：公务员；工资改革；政策执行
收稿日期：2009-03-02
作者简介：吴木銮（1976－），男，福建平潭人，香港城市大学公共与社会行政系博士研究生，研究方向：公务员制度、地方治理。

政策执行的概念较多。有学者认为，政策执行指的是把字面上的政策转化为行动的过程[1].有的认为，执行是对一个政策决定（无论是法令、行政指令或者法庭的决定）的落实[2].还有的认为，执行是执行官员和目标群体调整其行为使之与政策目标相吻合的行动[3].本文中，笔者所界定的政策执行是指把政府所做的一项公共政策转化为具体行动的过程。在中国公共管理中，"上有政策、下有对策"的情形并不少见。但是，过往的研究大体上将执行失败归责于一线执行人员的消极卸责或有意识的扭曲行为。而发端于20世纪70年代，发展于80至90年代的公共政策执行理论可以给政策执行提供有价值的分析视角。
本文运用的是案例研究的方法。在2008年2月至4月，2008年12月至2009年1月，笔者曾在A 省和B 省调研访谈了40名公务员。访谈的对象包括人事局的主管官员，财政局的负责人，国家税务局和地方税务局的工作人员，以及普通的公务员等。鉴于互联网的逐步普及，不仅各级政府将相关文件上网，还有不少公务员在网上社区讨论工资改革，笔者依赖此渠道也收集了大量资料。

1 文献综述

西方大多数政策执行的理论文章是以研究个案为主。总体来说，有两种不同的视角。一种是自上而下的路径（Top －down Approach ），另一种是自下而上的路径（Bottom－up Approach ）。近年来也有一些文献试图综合两个不同的视角。
在1973年Pressman和Wildavsky 的开创性工作出现之前，政策执行环节的研究几乎是空白。
之前的研究大多数关注政策的制定过程，似乎设计完美的政策就会得到自动执行。但是，研究表明，事实并不是如此。Pressman和Wildavsky 的研究对象是联邦政府的一个试点项目。在20世纪60年代，美国国会通过法案建立了经济发展局。经济发展局的功能是提供新的工作岗位给少数族群，其中，奥克兰市被选为试点城市。五年之内，联邦政府投了接近2000万美元，但是收效甚微。Pressman和Wildavsky 研究后发现，政策执行中有诸多的不当之处。不仅是相关部门之间的冲突非常严重，而且一开始的理论假设（指如何提高就业率的假设）就是错误的[4].
因此，采纳自上而下路径的学者试图在个案中发现政策执行的一些规律。比如他们的建议是，政策目标要清晰和连贯；牵涉的执行部门要越少越好；要把执行的责任交给对政策比较支持和认同的部门[3－5].在采纳自上而下路径的学者中，Hogwood 和Gunn的观点值得注意。他们提出了一个"完美执行"的概念。也就是，要做到"完美执行"需要满足十个条件。（1）外界不能有极强的干扰因素，比如政府制定了一个新工资纲要，工会对此意见却很大。（2）要给政策执行留足时间和资源。（3）资源的搭配要适当。这里的资源包括资金和人力等等。（4）政策出台是基于一个正确的假定。比如，一种假设认为少数族群的低就业率缘自于低教育程度。但是，如果这个假定在实践中被证明是错误的，加大培训的效果就会大打折扣。（5）政策执行的"链条"不能太长。（6）执行机构之间的相互依赖关系不强。如果A 机构是主要的政策执行机构，但是B 机构管着资金。一旦B 滥用这种依赖关系，政策就可能无法得到执行。（7）政策目标不能含糊不定。（8）政策的内容详尽并且有明确的执行顺序。例如政策中粗略地说了若干步骤，但是对步骤之间的顺序没有明确的要求，最终按不同顺序进行的执行，可能出现不同的结果。（9）政策执行中的沟通和协调机制比较完善。（10）有一个机构或者部门有最高的权威，如果一旦政策执行出现偏差，它有足够的权力要求其他部门服从，并且制止偏离行为[6].
很显然，大多数的政策执行很难同时满足以上十个条件。因此，自上而下的路径从一开始就受到批评：（1）这种路径从政策本身出发，往往忽略了更大的议题。也就是，自上而下的路径对政策执行成功的评判，只是以政策本身设定的目标为考量依据。比如对于城市供水的私有化执行的评判，如果只看之前设定的目标（城市供水效益等指标）往往是不够的，还应该考虑劳工的利益，弱势群体利益等。（2）自上而下路径把政策执行只看成纯粹的行政过程，而忽略了政治层面的事项。比如该路径的学者过于强调政策要有清晰的目标，而现实中，为了让议会通过某法案，法案的设计者有可能故意将用词弄得含糊一些。（3）该路径的学者过度强调政策制定者的作用，忽略了一线执行者的能动作用。
许多学者将一线执行者视为成功执行的障碍，认为要加强对一线员工的控制问题[7].
伴随着对自上而下路径的批评，一些学者提出自下而上的分析路径。在1980年，Michael Lipsky出版了《街头官僚：公务人员的困境》（Street－level Bureaucracy：Dilemmas of the Individual in Public Services ）。Lipsky认为，即使公务人员有志于公共服务事业，他所做的执行也可能偏离政策制定者的初衷[8].比如现代城市常见的公路限速（通常为60公里）管理问题，警察一般会允许在一定范围内的超速，而不去处罚。这就是政策的表述与实际执行的区别。与自上而下路径的观点截然相反，学者们认为，许多执行失败在于僵化的中央政策不适应于地方多元的需求[9，10].因此，街头官僚不仅应该受到重视，其行为特征、需要等也应被仔细研究[11].一些学者更是认为，自下而上的路径代表了一种强调民主的路径。他们认为，以前的公共政策科学总体上不仅忽略了一线的执行人员的能动，还忽略了政策目标群体的需要。在这种情况下，政策制定者很快就会发现自己所做的是纸上谈兵[12].总而言之，政策执行自下而上路径的支持者视地方一线执行官员为政策执行中的主要角色，另外也强调政策执行过程中的讨价还价以及政策变通[1]90.
一些学者不满于两种路径各执一词的研究，他们试图整合两个路径。比如，Berman的研究跳出了原有政策执行研究关注参与者的视角，而是把目光投向了政策执行的情势（Policy Situation）。他认为，政策执行可分两类，一类是程式化（Programmed），另一种是适应性的（Adaptive）。如果是前者，政策执行一般是按常规进行，一旦决策做出了，执行就会按部就班地进行。如果是后者，政策的执行是允许执行者进行调整和补充的。程式化执行失败主要缘于：一是政策目标比较含糊；二是太多有相互依赖关系的部门参与到执行中来；三是执行者自身效率不高，工作方法不当等。因此，矫正的办法就是，政策目标要非常清晰，程序要从一开始就固定下来。
部门的联合行动尽量避免，另外就是调整对一线执行者的激励和控制措施。而适应性的政策执行中，目标厘定并不是必须的，政策制定者应该把一部分目标制定和内容设计留给一线执行者自行处置。一线执行者也有权根据当地的情况进行调整[13].此外，Berman还设计了一个可供政策制定者据不同情势选择的表格（见表1）。如果政策引致的变化程度小，理论上的确定程度高（比如减少不可降解塑料袋对环保有利），政策目标低冲突（有很好的共识），环境稳定（前后领导对某项政策的支持程度相似），就可以采用程式性执行的方式进行。相反则可以采用适应性执行方式。

撇开政策执行的路径之争，一些政策执行的个案研究的英文文献也值得关注。以中国的农村家庭承包制为例，郑在浩归纳出地方执行中央政策的三种模式：（1）先锋（Pioneering）模式，也就是地方的创新早于中央的政策。比如农村家庭承包制中的安徽省。（2）跟风（Bandwagoning）模式，也就是这些地方不想赶在中央的前头进行政策实验，也不想落在最后。（3）DIZHI（Resisting ）模式，也就是中央政策与地方的利益冲突较为利害，地方采取DIZHI的办法。
同时，郑在浩总结了中国政策执行的一个规律：采纳先锋模式的省份越多，中央政策被执行的速度越快；跟风的行为出现得越早，执行就越快；DIZHI者的数量越多，时间拖得越久，执行的速度就会越慢[14].具体到国内学界对政策执行的研究，大多数还停留在个案研究上。对上述两条路径之争有所贡献的文献不多。即使是案例研究，大多也忽略了政策科学理论的应用。以下仅举三篇本文作者认为质量较高的期刊文章。殷华方等以外资产业政策的执行为例，揭示了中央和地方的多阶段讨价还价过程[15]，这可以视为用自下而上的路径来解读中国的政策执行。齐杏发研究了一个区级党工委与组织部在执行有关党建政策方面的冲突和妥协，展示了两个互有依赖关系部门之间的说服和强迫[16].葛大汇则以农村义务教育为题，指出将教育经费的支配权从教育主管部门转向财政厅的政策并无实际效果，改善义务教育的财政状况需要有其他措施相配套[17].

2 我国四次工资改革

2.1 1956年工资改革
1956年6月16日，国务院通过了《关于工资改革的决定》。这个工资制度将政府工作人员的工资分为30级。同时，为了反映各地的生活成本的不同，全国被分为11个工资区。在第11类区工作的同一级别工作人员的工资比第1类高30％。但是，此后的工资管理并没有完全按照1956年工资管理规定进行。当时的意识形态对物质报酬持否定态度[18].实际上，1956年年底，国务院已经开始压缩高级和低级工作人员的工资差。而原定1957年的工资升级也没有如期举行[19].
2.2 1985年工资改革
第二次工资改革发生于1985年。当年，**中央和国务院公布了《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》。这个名为"结构工资制"的工资制度改变了1956年的工资制度中不分具体项目的做法，机关和事业单位人员的工资由四个部分组成：（1）基础工资，这是保障工作人员基本生活的工资项目。发放的金额不分职务等级和工作年限，所有人一样。（2）职务工资，这主要是根据工作人员的职务来定。职务高的得到的物质回报就多。（3）工龄津贴，这主要根据工作人员的工作年限来定，不分职务高低。（4）奖励工资，这来自所在单位行政经费的节余，用于奖励工作绩效较好的员工。
与1956年的工资制相比，此次工资改革的进步之处在于：（1）1985年工资制度只适用于政府及事业单位工作人员，企业工作人员不再适用国家人事行政部门统一制定的工资表。（2）工资管理首次实现了分级管理。《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》规定，中央、省、自治区、直辖市机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由国家统一规定。省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员和专业技术人员的职务工资标准，由省、自治区、直辖市在不超过文件附发的省辖市、行署、县、乡国家机关行政人员职务工资标准和国家安排的工资增长指标范围内制定。
但是，1985年工资制度的实施也存在问题。
（1）奖金原则上是给绩效较好的员工，但实际执行中则是人人有份[20].（2）过度强调职务对工资的决定作用，诱发了高职位不当扩张的问题[19].
2.3 1993年工资改革和2006年工资改革
1993年《机关工作人员工资制度改革方案》针对1985年工资改革制度存在的问题，首先就强调新工资制度要防止高定级别、高套职务工资等现象发生。其次，1993年工资制度引入了地区津贴制度，不再划分工资区。地区津贴包括艰苦边远地区津贴和地区附加津贴。前者主要体现地区间在自然地理环境等方面的差异；而地区附加津贴是补偿机关工作人员在各地生活成本的不同，各地方政府可根据地方自有财力来发放此类津贴。最后，1993年工资改革强调在条件成熟时，对考核优秀和称职的工作人员发放年终一次性奖金。
但是，地区津贴制度的出台之时恰是我国地方政府预算外资金急剧扩张的时期。因此，地区之间、部门之间的巨大工资差成为1993年工资制度的硬伤，也是2006年工资改革启动的主要原因。地区差距方面，以2003年为例，上海市行政机关人均年工资达31268元，而河南省行政机关人均年工资仅为11032.上海比河南高出近3倍[21].以广东统计局的调研为例，2000年深圳机关工作人员的月平均工资是梅州的3.28倍，而次年这个比率扩大到4.36倍；深圳一个科长的工资甚至比梅州市长的工资还要高一些[22].此外，即使是同一个城市，各单位的津贴收入差别也很大。一些经济状况较好地区的公务员的津贴远远高于其基本工资收入。因此，在部门有较多收入来源与部门没有收入来源的机关工作人员之间形成工资鸿沟[23].全国政协委员吴云汉曾在"两会"对公务员工资的收入差距提出批评，认为公务员收入水平差异近年有扩大趋势，所谓的"权力部门"的公务员收入要比"清水衙门"高两三倍，甚至五六倍[24].在一项针对公务员薪酬的调研中，58.5％的受访者认为部门间的工资差异不合理[25].针对一些公务员的不满，一些地区尝试进行局部改革。比如上海在2003年开始规范公务员工资外收入，力图逐步缩小部门间的收入差距。而北京也实行了"3581"的工资制度[21].2003年1月1日，广东省发布了《关于统一省直机关公务员岗位津贴的通知》，要求省直机关进行津贴整合。
2006年6月14日，正式的国家层面的工资改革制度——《国务院关于改革公务员工资制度的通知》出台。其在"改革的原则"中就强调"要有效调控地区工资差距，逐步将地区工资差距控制在合理的范围内。"这次改革除了要求完善津/补贴发放制度外，基本工资的结构也做了调整。基础工资和工龄工资不再保留，级别工资的权重有所加大。同时，公务员的工资级别从原来的15级调整为27级。如果公务员考核称职或以上，每两年可在所任职务对应的级别内升一个工资档，每五年升一个工资级别。对于公务员的奖金，2006年工资改革（以下简称2006年工改）规定，只要是年度考核称职或以上的工作人员，都有权享受年终一次性奖金，奖金的数额等于本人当年12月份的基本工资。这有点类似于有些发达国家的公务员13个月薪水制。

3 工资改革政策的执行

客观地说，四次政府机关工作人员工资改革都有其合理的成份。1956年工资改革实现了从供给制到货币制的跨越。1985年工资改革剥离了企业工作人员的工资部分。1993年工资改革让机关工作人员与事业单位工作人员脱钩。而2006年工改的重要目标是，在大幅提高公务员薪酬的同时，统一公务员的工资。从政策意图来看，历次工资改革都有值得肯定之处。但是，以政策执行的理论来看，也有一些可改进之处。
从国际的经验来看，公务员工资由财政或者人事部门主管。英国及原属英联邦的地区，财政部主导工资制定。英国公务员工资大多采取集体谈判的方式确定，最终由财政部根据谈判结果公布薪酬标准。而日本公务员的工资则由人事院依照国家公务员法和工资法例进行管理[26].中国的情况是混和制。2006年工改的大多数配套文件都是人事部和财政部联合发文（在2008年国务院机构改革中，原来由人事部工资福利与离退休司负责的公务员工资决定事项，现由人力资源与社会保障部的工资福利司来负责）。
在实践中，工资改革的政策执行主要有如下三大问题：
3.1欠薪问题
工资体现一种分配关系，而财政的功能之一也是分配。巧妇难为无米之炊，人事和财政的衔接的重要性自不待言[19].长期以来，财政不宽裕下的工资管理出现了一系列执行偏差。比如同为国家规定的工资项目，有些是财政必保，有些则不是。在1956年至1985年之间，工资的预算以如下的公式进行：去年的基数＋今年新进人员所需工资额＋试用期结束转正所需的增资。这些是必保项目，也就是财政安排中优先考虑的部分。这样一来，没被列入财政优先安排的部分可能在执行中就不会受到保障。这导致了1956年工资制度两项重要规定失效：一是晋升职务之后的提薪；二是晋升工资级别之后的提薪。从1957年至1978年间，职工工资升级只有4次，累计升级面不到90％。由此还派生了一个问题——不是按常规程序来决定工资升级的人选，而是根据"压力"来定。哪个系统的员工闹得比较厉害，政府就专门拨出一笔经费来满足他们的提薪要求。过段时间，又有一些系统的员工反应工资长久不涨，政府又如法炮制[19].因此，整个工资体系的运转没有按照中央工资文件的要求来做。1985年后，晋职提薪的经费列入必保部分，但是，员工工资升级的经费仍然不是必保部分。
当然，当前的情形有些调整。工资定期升级也基本上列入财政必保。不过，一个旧的问题刚去，新的问题又来。从1997年7月起至今，中央共下发六次公务员全国调薪的通知（2006年工改也可算一次调薪，幅度属于历次最大）。在此期间，各地县乡政府不断出现公务员工资被拖欠的问题。本文所指的"拖欠"主要是发放的标准问题。也就是，虽然机关工作人员可以"按时"拿到薪水，但工资标准是不符合国家工资政策的要求的。比如湖北省黄岗市就报告，1993至2000年该市累计拖欠财政供养人口工资7.62亿元，占该市2000年全口径财政总收入的37.3％[27].
国务院发展研究中心的调研发现，自1997年后，全国机关工作人员多次涨薪，导致地方财政刚性支出增大。调研的3个县中，襄阳县只能靠从市财政局借入资金才可以维持79％的工资发放率，借债后仍然欠发一大笔工资。鄢陵县每年发放工资的支出需要是9600万元，但是可用财力实际只有8000万元，拖欠工资很严重。泰和县的财力最好，但最近压力也越来越大，1999年增资县里需要支付417万元；2001增资，县里需要支付500多万元；其后各年都要多安排同等数额或更多资金用于工资的发放。因此，地方政府已感到难以承受[28].
基于欠薪问题有扩大的态势，财政部科研所专门组成了一个"欠发工资现象研究"课题组，并形成一个研究报告。该报告认为，欠发工资在一些县乡激起深层的矛盾，不仅影响了机关工作人员的工作情绪，也引发了上访、告状等现象的出现。他们的判断是，欠薪直接归因于财政收支矛盾严重。但是，近年来全国统一的提薪要求也给地方增加了压力[29].这一观点与国务院发展研究中心的意见比较一致。
从政策执行的理论来看，欠薪问题反映了政策执行失败的普遍原因。（1）两个互相依赖关系的人事与财政部门之间事先没有协调好，事后也没有提出有效的对策。而且没有一个部门有最高的权威来要求对方服从和提出解决方案。一旦有执行偏差，就只能以再次改革来解决。（2）政策执行没有给基层充足的时间和资源。以2006年工改为例，当年6月14日发文，7月1日就要求执行基本工资调整。
而之前5次调薪也大体如此。（3）中央层面给基层执行人员过少的自主权，以致一线官员陷入困境——不执行要承担责任，完全执行的可能性又不大。（4）在财政部日益强调财政预算的重要性时，年中突发的调薪破坏了财政执行的完整性。这一点世界银行及其财政专家黄佩华的文章也多次提及[30].
这是执行中的协调和沟通问题——至少从目前来看，协调和沟通做得不理想。
3.2工资统发问题
如果说欠薪是工资执行偏差这枚硬币的一面，工资过度发放则是硬币的另一面。从发达国家的经验来看，同工同酬在公共部门是特别受到强调的。
有些国家甚至有专门的立法保障公务员的同工同酬。前文已提及，即使是同一个城市的公务员，从单位所获得的正式收入也可能有数倍之差。如前所述，工资差距的制度因素是，各地可根据自身的财力状况来确定津/补贴的发放标准（1993年工资制度改革的文件规定）。由此导致，有的地区和部门每月的津/补贴只有两三百元，有些地区津/补贴的"子项目"就可能是两三百元。有学者统计表明，各地发放的津/补贴名目多达300余项[31].因此，2006年工改文件开宗明义要整合、规范津/补贴。但是，如何实现这个政策目标呢？中国的公共管理实践表明，仅仅发一个红头文件是不够的。因此，工资统发是作为一种技术手段被提出来的。统一发放后，工资从受财政部门监管的银行账户直接转到公务员的个人账户，单位不能再给公务员直接发放工资。
2000年6月21日，财政部、人事部及中央机构编制委员会办公室联合发布了《行政单位财政统一发放工资暂行办法》，规定从2000年7月1日起在全国所有行政单位推行工资统发。按其规定，工资统发指的是工资由财政部门委托代理银行直接拨付到机关工作人员个人银行账户上的管理方式。
其主要的分工是，编制部门核定行政和人员编制；人事部门核定机关人员的工资；财政部门则按既定标准核拨经费；银行负责将款项打至个人账户。随后各地也陆续制定了实施细则和具体的实施时间。
比如，河南省直机关是2000年10月1日实施，湖南省衡阳市政府是2001年4月16日实施，而广东省广州市则是2001年10月实施。中央文件明确规定，"统一发放的工资项目严格执行国家统一规定的工资制度和标准。"不过，对比上述的文件内容，地方政府在其"实施细则"或具体执行中大多加入了本地的需求。比如，工资项目不仅包括国家统一规定的项目，还有省定项目。
应该承认，三个部级机构的联合文件有两个正面作用：（1）规范了津/补贴的发放。工资不再由单位发放，而是由财政进行统一处理，自然有可能削减各单位的工资差。（2）确保了工资发放到位。从中央文件的表述来看，行政机关实施工资统发是在总结教师工资统发的基础上进行的（教师，特别是乡镇教师的工资由县财政统发后确实有很好的成效）。
问题是，工资统发又是三个有互相依赖关系部门的联合行动。因此，实现工资统发有两个前提条件：（1）编制和人事部门要严格按规定处理增编问题。（2）财政部门要严格履行它的职责。也就是对超发项目和编外人员要进行控制。根据笔者的调研，从程序上来看，地方所进行的工资统发是合规的。但是，财政部门是否严格依规进行审核，是值得怀疑的。一方面，行政机关工作中有大量是事业编制的人员（现在还可以参照公务员进行管理，就是与公务员待遇一样），这些人员的工资也是由财政支付的。另一方面，超发项目仍然存在。比如笔者的调研就发现，有些公务员工资条上有"其他"一项，金额高达6500多元（是该公务员基本工资的近四倍）。据A 省省级财政部门的工作人员解释，这可能是过年奖金或年终奖。而按2006年工改文件的要求，年终奖的数额应该等同于公务员本人当年12月份的基本工资。
此外，笔者也发现一些地区有两份工资条的问题。也就是一份工资是从工资统发账户处理，另一份则直接从单位领取。从政策执行理论来看，工资统发中有相互依赖关系的部门太多，没有一个主体有最高的权威。另外，如自上而下路径所述，政策执行的"链条"也偏长。从用人单位到编制部门、人事部门，再到财政部门，中间任何一个环节如果把关不严，都有可能使规范津/补贴的目标无法落实或者落实不到位。
3.3激励机制的问题
从自下而上路径的研究成果来看，只对一线执行人员进行控制和惩罚是不够的，相应的激励措施至关重要。从工资管理的角度来看，奖金具有很明显的激励作用。有学者的研究认为，在县乡政府机构，干部的奖金曾一度起到很好的激励作用。年初时每一级政府为其干部设置考核目标，如果干部能够超额完成年初所定的目标，他就有可能在年底获得一定数额的奖励。
有文献举例称，在1995年，一个乡镇干部的基本工资是每年11800元，他的奖金是16000元[32].除了县乡政府工作人员的激励机制，税收部门的激励机制一直在部分省份存在。以地税为例，为了鼓励他们实现超收，A 省每三年下发一份关于地税经费的管理办法。这部分经费不仅可以进行硬件设施的升级和改造，还可以用于人员开支和个人和家庭补助支出。问题是，这些规定违反了2006年工改要求。
因此，对地方政府而言，两难处境就出现了：如果地方政府不给税务征收部门激励，也就是"开口子"，就可能影响了税收征收的力度；如果地方政府给税务征收部门"开口子"，那么2006年工改的规定又会落空。在对B 省的国税部门调研中，笔者发现：除了省及省以上的国税部门实施了2006年工改外，地市县还实施旧有的工资体系；而且，省级国税部门的工作人员对2006年工改的抱怨非常大。

4 讨论和总结

本文以近年来我国公务员工资管理作为分析对象，认为其执行中出现了较多的不当之处。本文的贡献在于：（1）系统性地介绍和回顾了政策执行的主要理论；（2）在2006年工改学术文献尚缺的情况下加深了学界对我国公务员工资管理的认识。
就四次工资改革而言，每一次都解决了一些问题。但是，政策执行的偏差几乎都是从文件一开始实施之后就出现了。多年来一直存在公务员工资发放不到位，未及时进行工资升级等情况，这一方面反映了政府财政能力上的不足，另一方面也反映了工资管理上的弊端。比如两个相互依赖部门联合执行，并不一定可以取得很好的执行效果。从财政部门来看，当前的功能不仅是地方政府的出纳，更是地方政府的理财机构。也就是，财政支出不仅要考虑政府的经常开支（如公务员薪酬等），也要考虑地方经济的发展。后一功能与地方官员的考核有很大的关联[33－35]，因此，即使财力足够支付公务员工资，也可能发生工资不按标准发放的事情。在工资管理中，人事部门是主要负责部门，可是实际中并没有掌握要求财政部门服从的权力。而如果财政部门被设定为公务员工资事项的主要负责机构，违反职责的压力就会使财政部门更加注意协调各种财政支出的关系。
就2006年工资改革而言，实际上反映了中央近年来一系列改革的一贯思路，也就是"开前门、堵后门".比如在农村税改费改革中，中央政府不仅堵后门（取消税收），还通过提高中央转移支付，补偿地方政府的损失。也就是，违规行为被堵的同时，合规的收入被保留或者提高。如前所述，2006年工改一个主要原因就是地区、部门间存在工资差。因此，"堵"的办法就是将公务员奖金值固定化，加大地区附加津贴的审批监管，另外，工资统发也是一种配套措施。而开前门就是大幅提高公务员的基本工资。但是，工资执行中不仅存在有相互依赖关系的部门配合不好的问题，还有执行"链条"过长的问题，当然也有沟通协调上的不足。这实际上反映了我国政策制度和执行中过度看重"自上"的设计，而忽略了政策本身的弹性和执行官员的能动问题。
一方面，"上有政策、下有对策"由来已久；另一方面，政策制定者的预设仍然是，政策发布之后就会"自动"实施——不难看到，工改文件是2006年6月14日发布的，而7月1日就要求全国进行公务员基本工资的调整和套改。这其中，地方官员的态度、政府财力、政府支出的优先顺序、绩效考核指标的调整，都没有被考虑进来。甚至，这到底是一种程式性执行还是适应性执行都没有在事先被界定清楚。
建国以后，工资管理一直是人事管理中较难的部分。一方面是共识程度不高（比如有人认为公务员报酬过低，应该大幅加薪；有人则认为过高，比如公务员有其他福利）；另一方面，如其他国家经验所示，工资在财政的经常开支中占最大比重，执行中可能与其他目标冲突的机会较高。遗憾的是，政策制定者似乎并不太关注适应性政策独有的执行策略。综合来说，本文所述的欠薪是个旧问题，而工资过度发放和公务员激励问题则是新问题。可预期的是，如果上述问题无法得到解决，一方面是部分公务员工资长期发放不到位，有诱导腐败的可能；另一方面，工资过度发放将还有可能持续，公务员的不满将可能再度传递给中央政策制定者，诱导新一轮的工资改革。这些将最终削弱当前工资改革的实效。
就政策建议而言，笔者的观点是：
（1）要尽快改变工资管理多家分享的问题。长久以来，部门联合行动在中国是一种常态。尽管部门之间相互制约有助于防止某个部门滥用权力，但是制约关系往往在实践中表现得不明显，反之，"共谋"和消极的互相埋怨更明显。比如，违规发放奖金可能是人事和财政两个部门合作的结果；而另一方面，两个部门之间又互相埋怨。笔者在调研中发现，人事部门的官员往往认为财政部门只是出纳——人事部门出台工资政策后，财政部门要为之买单。而财政部门的官员却认为人事部门不切实际地提薪，这样不仅干扰他们的预算，同时也给财政增添负担。因此，笔者的建议是，工资管理权要进一步理顺。可行的方案是由财政部门来行使工资管理权。财政部来处理公务员工资管理事项，好处至少有以下两方面：第一，财政部门可以根据财政的盘子灵活调整公务员的工资，这样不仅有利于公务员的人力资源管理，还可服务于宏观目的，比如实施积极财政政策，控制通货膨胀等。第二，提高监管的效率。近年来财政部门的一系列改革意在增强各职能部门资金收支的透明度。因此，财政部门有手段来发现、制止工资滥发行为。
（2）牵涉面广、争议较大的政策，其政策目标可以适当模糊一些。政策执行研究者Matland 的研究表明，政策目标模糊在一定程度上可以降低政策执行中的对抗问题[36].此外，Berman的研究也显示，一项共识尚不够强的适应性政策，除了目标不宜过于明确外，还要多吸收一线执行官员的意见[9].如果全国的公务员工资改革能够在政策出台前与地方主管官员和基层普通公务员充分沟通和协调，并在政策表述上留下事后合理调整的空间，这样工资改革的执行偏差可能更少一些。
（3）虽然有研究认为，在中央政策出台前，越多的省份已经实施了相似政策，那么中央政策被执行的速度就越快，但笔者调研却发现，在工资执行中并不是如此。在笔者调研的A 省，规范津/补贴、奖金的工作早于中央政策四年左右。但是，2006年工资改革执行偏差也比较严重，比如发放奖金问题。笔者的估计是，规范津/补贴、弱化奖金的激励功能等，都是不得已而为之的行为。早于中央政府出台规范津/补贴的省份对2006年工资改革所提出的要求已有实践。规范津/补贴、弱化奖金等所可能产生的负面效应只会使这些省份对工资改革更有保留一些。因此，这也不难理解为何中央政策在这些省份的执行速度反而慢。津/补贴本来就应当与各个生活地区的生活成本有关，但为了工资管理的方便，现在制定津/补贴的标准并不是按不同的生活区域来处理的（在上级人事部门的集中审批下，许多经济条件有差异的地区执行同一津/补贴标准）。经常会有人抱怨，"凭什么某县的津/补贴就跟我们一样呢？我们的生活成本比他们高得多呀".而奖金统一后也丧失了其应有的功能。因此，为了激励员工，执行偏差的出现在未来是很有可能的。
地方政府刚开始还会按2006年工改的文件要求操作，不久后可能就会根据公务员人力资源管理或者公共利益的需要进行调整。这使我们不得不思考并继续深入探讨政策执行理论中的一个核心问题：一项好的执行到底是以文件的要求为基础，还是以公共利益为基础？

　　参考文献：
　　［1］PLZL H，T REIB O.Policy Implementation［M ］//FISCHER F ，MILLERG ，SIDNEY M S.Handbook of Public Policy Analysis ：Theory，Politics，and Methods.Boca Raton，Fla.：CRC/Taylor＆Francis ，2007：89.
　　［2］MAZMANIAN ，D A ，SABATIER P A.Implementation and Public Policy［M ］。Publisher Glenview，Ill.：Scott ，Foresman，1983：20.
　　［3］VAN METER ，D S ，VAN HORN C E.The Policy Implementation Process：A Conceptual Framework［J ］。Administration and Society，1975，6（4）：445－88.
　　［4］PRESSMAN J L，WILDAVSKY A.Implementation（third ed.）
　　［M ］。Berkeley：University of California Press，1984.
　　［5］SABATIER P A.Top－down and Bottom －up Approaches to ImplementationResearch：A Critical Analysis and Suggested Synthesis ［J ］。Journalof Public Policy，1986，6（1）：21－48.
　　［6］HOGWOOD B W ，GUNN L A.Policy Analysis for the Real World ［M ］。Oxford：Oxford University Press ，1984.
　　［7］MATLAND R E.Synthesizing the Implementation Literature：TheAmbiguity －conflict Model of Policy Implementation ［J ］。Journal of Public Administration Research and Theory，1995，5（2）：145－174.
　　［8］LIPSKY M.Street －level Bureaucracy ：Dilemmas of the Individualin Public Services［M ］。New York：Russell Sage Foundation ，1980
　　［9］BERMAN P.The Study of Macro －and Micro －implementation［J］。Public Policy ，1978，26（2）：157－84.
　　［10］PALUMBO D J ，MAYNARD －MOODY S ，WRIGHT P.Measuring Degreesof Successful Implementation［J ］。Evaluation Review ，1984，8（1）：45－74.
　　［11］WEATHERLEY R，LIPSKY M.Street －level Bureaucrats and InstitutionalInnovations ：Implementating Special Education Reform ［J ］。HarvardEducational Review，1977（47）：170－96.
　　［12］DELEON P，DELEON L.What Ever Happened to Policy Implementation？An Alternative Approach ［J ］。Journal of Public Administration Researchand Theory，2002，12（4）：467－492.
　　［13］BERMAN P.Thinking about Programmed and Adaptive Implementation：Matching Strategies to Situations ［M ］//INGRAM H M ，MANN D E.WhyPpolicies Succeed or Fail.Beverly Hills：Sage Publications ，1980：205－227.
　　［14］CHUNG J H.Central Control and Local Discretion in China ：Leadershipand Implementation During Post－Mao Decollectivization［M ］。Oxford：Oxford University Press ，2000.
［15］殷华方，潘镇，鲁明泓。中央－地方政府关系和政策执行力：以外资产业政策为例［J ］。管理世界，2007（7）：22－36.
　　［16］齐杏发。当代中国政策执行的内部运行机制研究［J ］。理论探讨，2007（5）：153－156.
　　［17］葛大汇。政策执行中的地方决策与变异［J ］。教育理论与实践，2006，26（5）：27－31
　　［18］CHEW D C E.Civil Service Pay in China ，1955to 1989：Overviewand Assessment［J ］。International Review of Administrative Sciences ，1990，56：345－364.
　　［19］石剑，吴质。中国官员的工资［M ］。北京：改革出版社，1993：212.
　　［20］CHEW K W.The Management of Cadre Resources in China ：Reforms，Issues and Implications of Pay Administration（1949－1987）［J ］。PublicBudgeting and Finance Manage -ment ，1989，1（1）：67－98
　　［21］王学力。我国公务员工资的现状、问题与对策建议［J ］。经济研究参考，2006（32）：24－27.
　　［22］广东统计局。2001年广东政府机关公务员工资状况调查分［EB/OL ］。（2004－04－06）［2009－01－02］http://www.gdstats.gov.cn/tjfx/t20040406_10123.htm.
　　［23］孙晓民。公职人员薪酬制度改革初探［J ］。现代财经，2004（6）：56－58.
　　［24］公务员工资结构明年调整，逐步提高工资水平［N ］。新快报，2003－12－17（2）。
　　［25］吴帅。我国公务员工资制度目标向度困境与对策研究［J ］。南京社会科学，2006（1）：75－84.
　　［26］孙正民，崔爱茹。国外公务员工资制度与工资立法［M ］。北京：法律出版社，1993：21－82.
　　［27］郑晓林。财政供养人员工资实证分析与研究：黄岗案例［M ］//童道友。地方政府运行成本研究。北京：经济科学出版社，2002：89－109.
　　［28］陈锡文。中国县乡财政与农民增收问题研究［M ］。太原：山西经济出版社，2003：176－178
　　［29］财政部科研所"欠发工资现象研究"课题组。县乡政府欠发工资问题研究［J ］。财政研究，2002（4）：36-41.
　　［30］WONG C P W.Can China Change Development Paradigm for the 21stCentury ：Working Paper FG 7，2005/03［R ］。Berlin：Stiftung Wissenschaftund Politik ，2005.
　　［31］朱红军。上海公务员经历"调薪风暴"［N ］。南方周末，2008－04－23（B10）。
　　［32］OI J C.Rural China Takes Off：Institutional Foundations of EconomicReform［M ］。Berkeley：University of California Press：1999：49－50
　　［33］BO Z.Chinese Provincial Leaders ：Economic Performance and PoliticalMobility Since 1949［M ］。Armonk，N.Y.：M.E.Sharpe ，2002；
　　［34］CHENG L ，WHITE L.Elite Transformation and Modern Change inMainland China and Taiwan ：Empirical Data and the Theory of Technocracy［J ］。The China Quarterly ，1990（121）：1－35.
　　［35］刘剑雄。中国的政治锦标赛竞争研究［J ］。公共管理学报，2008，5（3）：24－29.
　　［36］MATLAND R E.Synthesizing the Implementation Literature：TheAmbiguity －conflict Model of Policy Implementation ［J ］。Journal of Public Administration Research and Theory，1995，5（2）：145－174.

		自动登录	找回密码
密码			注册