甘藏春：高度分权的美国联邦政府如何实行对全国的有效管治 (上)

入主中原 · 发表于 2011-11-28 16:57:07

● 甘藏春

[摘要]美国宪法确定了美国是高度分权的联邦制国家，但在经过200多年的运行以后，美国联邦制已经远远偏离了宪法制宪时确立的高度分权联邦制的本意和初衷，而逐步向高度集权的方向演变。值得注意的是，这种由高度分权向高度集权的演变，却始终是在美国宪法的框架内运行的。为什么会形成这种特殊的现象？本文对此进行了深入分析，并就如何调整我国中央与地方关系进行了理性思考，认为当前应着重解决三个问题：一是研究并推进符合科学发展观要求的新型中央与地方关系的政府治理结构建设；二是把支持城市、特别是大城市的改革发展作为调整我国中央与地方关系的突破口；三是探索建立适应社会主义市场经济要求的新型控制方式。
[关键词]联邦制；联邦主义；中央地方关系；政府治理

联邦制是美国宪法确定的基本原则，也是美国政治制度的重要内容。在各州高度分权的联邦体制下，美国是如何调控联邦政府和州政府的关系的？美国联邦政府又是如何实现对全国的有效管治的？

一、从高度分权到逐步集权是美国联邦制发展的基本轨迹

美国的建国历史和世界上绝大多数国家不同。它是先有市县，后有州；先有州，后有国家；国家又是先有邦联，后有联邦。1787年，各州选出制宪会议的代表聚会于费城，制定美国宪法。在研究国家结构形式时，曾经考虑过要建立一个单一制国家的美国，但因与会的代表不能否认13个州的主权，最后折中确定美国为联邦制国家。和邦联制相比，美国的联邦制有了以下重大调整：一是所有各州都是联邦的组成部分；二是建立了功能齐全的联邦机构：国会、总统、法院；三是联邦法律高于各州法律；四是联邦是各州为实现共同目标的结合体。联邦制的形成标志着“美利坚合众国”已经变成了一个享有统一主权的国家。
(一) 美国联邦制的发展过程
美国联邦制形成之后，先后经历了“二元联邦主义”、“合作联邦主义”和“新联邦主义”这几个阶段。每个阶段都反映了美国联邦制的演进过程，也记录了美国联邦制发展的全部轨迹。
1.“二元联邦主义”阶段。“二元联邦主义”(dual federalism)是美国在制宪过程中形成的理念。这种理念认为：联邦政府与各州政府之间是相互排斥、相互依存的关系。两种权力在地位上绝对平等。因此，联邦政府与各州政府应制定严格的权力界限，在各自的界限内各自独立行使权力，其行为有效，不受法院管辖；各自如果超越界限，则行为无效。联邦制度的功能就在于保证两者之间的权力制衡。这个时期，联邦制是在州权的基础上运行的。在美国联邦制的发展历史中，“二元联邦主义”在整个自由资本主义时期内一直处于支配地位。它与这个时期奉行的“不管事的政府是最好的政府”的政治哲学是一脉相承的。
在“二元联邦主义”时期，对美国联邦与州的关系的发展带来深远影响的事件是“美国内战”——即南北战争(1861年-1865年)。美国建立联邦制后，虽然实现了形式上的统一，但实际上美国仍然是一个***的国家。“南北战争”实质上是废除奴隶制与维护奴隶制之间的斗争，但在表现形式上则是维护联邦权力与维护州权之间的斗争。美国的《独立宣言》中明确承认各州有脱离联邦的权利，但随后的美国宪法对此却是含糊的，因此1860年的总统大选成为内战的导火索，南方各州先后宣布脱离联邦。南北战争一开始，林肯总统明确指出：“我在这场战争中最高目标是拯救联邦，而不是拯救或摧毁奴隶制。”[1]南北战争结束后，胜利成果之一是整个美国废除了奴隶制，另一成果就是确立了联邦各州无权脱离联邦的原则。至此，美国联邦制又向更加紧密的关系迈出了重要一步。
2.“合作联邦主义”阶段。 “合作联邦主义”是在20世纪30年代由美国第32任总统富兰克林·罗斯福提出的。它诞生于美国的经济大萧条时期。当时，美国有1500家银行倒闭(1933年有4000多家倒闭)，大约有32000家企业关门，1/4劳动力失业。[2]在大萧条的前三年中，联邦政府仍然信奉“自由放任”的政策，对应对危机无所事事。罗斯福上台以后，开始了一系列“政府干预”的新政，重点是管制经济。罗斯福提出，为应对危机，联邦政府与州政府应该进行合作，采取联合行动，不应顾及联邦和州权的界限。“新政”最重要的措施是1933年制定的《国家工业复兴法》(National Industry Recovery Act)。
这项法律将新政的措施具体化、法律化。它控制了整个美国的工商业结构，规定了各种公平交易的原则，给予工人在工作时间及工资上的保障。这项法律明显突破了“二元联邦主义”的界限，联邦政府的权力开始向原来属于州权的事务延伸。联邦政府还开展了大规模的公共工程的建设，拉动内需，制造需求。联邦政府向州政府提供资助，以帮助偿付公共工程项目、住宅援助、福利计划、失业补助和其他计划的开支。反过来，各州被要求推行这些计划，至少负担其中的部分费用。美国学术界一致认为，这一时期是联邦政府权力不断扩张、州权持续衰减的起点。这个趋势一直延续到20世纪60年代和70年代，并达到了顶峰。60年代联邦政府资助给州和地方政府的金额翻了4倍。70年代保护消费者、雇员和环境的全国性法律使得联邦政府全面介入社会生活。今天，很难找到游离在联邦政府管辖之外的活动。对于“合作联邦主义”影响下的联邦政府和州政府管辖权的演化，有的学者将此形容成“栅栏联邦主义”(Picket-Fence Federalism)：栅栏上的水平木板代表着不同级别的政府(联邦、州和地方)，垂直的尖桩代表每级政府所参与的各项计划和政策。各级政府共同努力，以推进和制订每个尖桩所代表的政策。[3]
3.“新联邦主义”阶段。新联邦主义(New Federalism)是美国联邦制发展的第三个阶段。它最早是由理查德·尼克松总统提出的。1969年8月8 日，尼克松正式提出，美国正面对着城市危机、社会危机和对政府的信任危机的严峻形势。形成这些危机的原因在于权力和责任在这几十年中过份集中于华盛顿，从而形成了一个运转不灵、反应迟钝、效率低下的庞大官僚机构。要克服这些危机，最有效的办法是使政府现代化。而政府现代化的关键是扭转联邦政府的集权趋势，“还权于州”，“还权于民”，加强州和地方政府在解决经济和社会问题中的作用。它的核心是改变联邦资助方式，通过岁入分享计划，将联邦政府年收入的一部分款项拨给州与地方，由州政府和地方政府自由支配。尼克松的“新联邦主义”提出后，由于国会的压力，加上越战和水门事件的影响，实施进展缓慢，效果并不明显。
将“新联邦主义”发挥到极致的是罗纳德·里根总统。1981年2月，里根在向全国的电视讲话中提出了“经济复兴计划”。这个计划的主要内容可概括成“三大砍、一稳定”：大砍联邦预算开支、大砍个人和企业税率、大砍政府制定的限制企业的各种条例和规章，制定一项稳定的货币政策。按照这个计划，里根在联邦政府和州政府的关系调整上，采取了大的动作：将联邦政府的权力和承担的社会责任部分地下放给各州和地方政府。同时，改革了联邦政府资助州和地方政府的方式：把“一揽子”(Block Grants)方式作为实施新联邦主义的政策工具。“一揽子”资助工具是指将一些专项资助合并在一个广义的名目之下，放宽资助附带的对州政府和地方政府的限制，州长和市长都对使用联邦资金有了更大的自主权。里根的“一揽子资助”方式的实施并非一帆风顺。从1966年到1980年里根当选，在众多一揽子援助项目中，实际上只有5项被国会批准。里根当选后，在里根政府的督促下，国会将该数目增加到9项。到20世纪90年代初，这类资助只占所有联邦资助的10%。直到1994年共和党在国会大选中获得大胜以后，到1996年通过的福利改革法案，才在一定程度上实现了福利资助的“一揽子”方案。[4]
克林顿政府上台后，提出了“再造政府”的口号，决心调整政府系统的权力关系，创造一个廉价实用的政府。他一方面继承了“新联邦主义”的权力下放目标，同时又对“新联邦主义”作了调整。他强调联邦政府应加强对各州寻找和实施各种问题解决方案过程的监管。因此，克林顿政府的联邦主义也被称为“新现代联邦主义”。伴随着“新联邦主义”的兴起，联邦最高法院的判决也开始出现了削弱联邦政府权力、加强州政府权力的态势。值得注意的是，这次次贷危机引发的美国金融危机，必将对美国联邦与州的关系产生较大的影响。在美国国会通过了7千亿美元政府救市方案后，先后有加州、麻州等四个州向联邦政府提出了借款援助的申请。美国哈佛大学的一位教授分析说，美国可能又开始了新一轮联邦政府扩充权力的时期。
(二)美国联邦制发展的几个特点
纵观美国联邦制发展的两百多年历史，实际上就是联邦政府权力与州政府权力互相斗争、互相妥协的历史；同时也是联邦权力与州权力彼此消长的历史。这个历史从一个侧面折射出了美国人民既害怕联邦政府权力过于庞大影响了自治自由，又渴望有一个强大的联邦政府保证自己的经济安全和富裕生活的矛盾心态；同时，还折射出美国社会既希望坚持传统的核心价值理念，又希望美国能够适应时代变迁迎接各种挑战的复杂心态。从这个演化过程中，我们至少可以看出美国联邦制发展的几个特点：
第一，联邦与州之间的关系应因着时代的变迁，不断进行自觉的调整，而不存在一成不变、一劳永逸的“理想关系”。美国的成功之处在于，一方面坚守二百多年前宪法确定的处理联邦和州的关系的理念和思路；另一方面又根据变化了的情况适时调整。美国制度变迁的特点在于，它不像有的国家，是革命性的变革，而是在二百多年前制定的宪法框架下进行的。
第二，联邦与州之间的关系调整，最根本的就在于始终服从并服务于政府职能的转换。“二元联邦主义”是与美国奉行的自由放任主义的政府职能相适应的，而“合作联邦主义”则是适应政府干预经济的新职能产生的。上世纪80年代和90年代的“新联邦主义”却是美国保守主义复兴的产物。有什么样的政府职能，就会有什么模式的联邦制。是集权为主的联邦制还是分权为主的联邦制，并不取决于何种政治设计，而是取决于经济社会发展的客观需要。
第三，虽然在某个时段里存在着联邦政府和州政府权力彼此消长的状况，但从总体发展趋势上看，从高度分权走向逐步集权是美国联邦制度发展的基本轨迹。尽管在“新联邦主义”时期采取了扩大州权的一些改革，但这个时期合作联邦制的基本框架仍然没有撼动，它只是局部调整。在美国，联邦政府集权是有极其深刻的经济社会原因的。从经济上看，美国已进入后工业时期，制造业已经不是美国经济的主体，服务业已成为经济的主体成分。特别是经济全球化之后，经济政策不仅要求全国统一，甚至要求全球统一。从社会发展看，美国面临着环境保护、医疗保险、二战后出生的“婴儿潮”一代的养老问题、移民问题等等，这些也必须依靠联邦政府解决。
值得注意的是，在有些领域，州政府是强烈要求联邦政府行使权力的。1970年，美国国会通过了《联邦空气清洁法》。这个法律要求对发电厂、工厂以及各种车辆排放的有毒空气污染物进行管制，并对有毒气体、工业烟雾、煤烟以及臭氧形成时造成的污染进行控制。美国政府采取了开发新技术以及自愿降低温室气体排放的政策。但一些环保组织对政府的这个政策非常不满，他们在1999年向美国环保署提出申诉，要求该机构采取强制性措施，设定机动车辆的温室气体排放标准。但美国环保署在2003年驳回了这些环保组织的申诉，提出《联邦空气清洁法》没有授予该机构管制温室气体排放的权力。即使授予了这个权力，它也不会行使，因为它希望采取自愿的措施而不是强制手段对温室气体排放进行管制。另外，它不希望只对机动车辆的二氧化碳气体的排放进行管制，而把其它问题搁置一边。2003年10月，以马萨诸塞州为首的12个州、3个城市以及13个环保组织向首都华盛顿的美国巡回上诉法院起诉美国环保署。2005年7月15日，巡回上诉法院作出了有利于美国环保署的裁决。起诉方不服，继续上诉。2006年6月26日，美国联邦最高法院同意受理此案。2006年11月29日，美国联邦最高法院就此案举行了听证。这是美国联邦最高法院第一次对涉及全球气候变暖问题进行判决。在这个案件中要解决两个基本问题：一是《联邦空气清洁法》是否授予美国环保署管制机动车辆排放的二氧化碳气体以及其它温室气体的权力；二是美国环保署能否自行决定不对二氧化碳以及其它温室气体的排放进行管制。2007年4月2日，美国联邦最高法院以5∶4的微弱多数判决：美国环保署有权对机动车辆排放的二氧化碳气体以及其它温室气体进行管制，美国环保署为推脱管制提出的理由不充分。这个案例从一个侧面反映了美国联邦政府与州政府关系的进展。

二、稳定有效能适应情势变迁的调节联邦与州关系的政府治理结构

初看美国，你会发现一幅奇特的矛盾图像。一方面，联邦政府与州政府几乎每天都为某项具体事务的管理而斗争，有时还诉诸法院；另一方面，当国家面临危机时，又能举国一致，共渡时艰。一方面，美国联邦制的运行远远超出了美国宪法制宪时的初衷；另一方面，联邦制的演进又始终是在宪法的轨道上运行。究其原因，就在于在两百多年的政治实践中，由于多方政治势力的斗争妥协，美国已经形成了较为完善的自动调节联邦与州关系的政府治理结构。
(一)以“制衡”和适度弹性为特点的权力配置机制
制衡(Check and Balance)是美国宪法的基本原则，也是美国权力配置的哲学基础。制衡不仅反映在联邦机构立法、行政、司法的互相制约上，而且也反映在联邦与州权力的配置上。制衡式的权力配置机制，目的在于保证决策过程中均衡各方面的利益关系，避免决策的极端化现象，确保决策的适中性。同时，为了应对社会变迁，权力的配置还保证了适度的弹性。美国宪法在界定联邦政府与州政府之间的权力时，充分体现了上述特点：
一是列举权力属于联邦，剩余权力则属于州。宪法以列举的方式确定了联邦政府的权力，包括：发行货币、处理对外关系、管理州际贸易、宣战、组建和维持军事力量、建立邮局、建立低于最高法院的法院、接纳新州等。对于州政府的权力，宪法没有采用列举方式，而是确认了凡是宪法未授予联邦政府，也没有禁止授予州政府的权力，也称保留权力，属于州政府。从权力的划分看，联邦权力由宪法列举，剩余权力属于各州。州权和联邦权力具有对等的制衡性。剩余权力属于州是美国联邦制的重要特点，也是州权扩大的宪法基础，同时也是弹性应对时代变迁的法律工具。
二是在政治结构中注重均衡参与。在美国的政治结构中，国会在美国的政治决策中扮演着举足轻重的作用。它拥有立法、预算、征税、外交和重要官员任免的权力，实际上是美国重大政治决策的中心。在国会的众参两院中，参议院又具有更重要的地位。按照美国宪法的规定，参议院由各州各产生两名参议员构成，不论这个州的人口多少。这就使得联邦在处理各项事务中，从组织架构上确保了各州的利益都有自己的代表。
三是为应对时代的变迁，在权力的授予上保留了适度弹性。宪法对于联邦，除了“明示权力”之外，还确定了“默示权力”的条款，即：联邦有“制定为行使上述权力和宪法授予合众国政府或任何部门或其中官员的其它权力所必要且适当的所有法律”。这个弹性条款为美国宪法注入了灵活性。它赋予了国会所有那些合理推导出但并未在宪法中明确表述的权力。这个条款就为联邦政府成功扩大权力、解决宪法制定者当时不可能预见的问题提供了宪法基础。
四是以地方自治权力制约州权。在美国，市、镇、县作为地方政府，享有地方自治权。地方自治权的行使也就制约了州权的滥用。根据美国统计署的统计，到2004年，美国各类地方政府总数达87525个。其中，一般地方政府数量为38967个，包括3034个县政府，19429个市政府和16504个镇政府；学区政府13506个，专区政府35052个。在人口密集的大都市地区，县数量虽少，人口却很多：在美国的50个州里，其中分布在40个州的201个县政府，每个政府的服务人口都在25万人以上，这201个县的人口，占全国所有县的总人口的56.5%。[5]州与地方政府的关系遵循着这样的原则：在与其自身相关的一切事务上各地方政府都享有完全的自治权，而在那些为各地方政府共享的利益上则服从于能涵盖他们利益的更大范围的一级政府。虽然在美国的历史上，随着工业化和城市化的进程，地方自治权曾一度受到州权的挑战，但由于美国人民把地方自治看成核心价值观之一，因此地方自治权的根基并未被撼动。特别是19世纪中期和20世纪，地方自治仍然顽强地存在并发展着，成为DIZHI州权滥用的基石。地方政府的自治权不是来源于美国宪法，而是来源于各州宪法，更重要的是源自美国的地方自治的历史传统。
(二)责利一致、高度集权为特点的利益分配机制
在美国，政府最大的利益是税权。理顺税收的分配关系是政府之间最大的利益分配关系。税权关系到财权，是联邦制的基石。经过两百多年的历史演进，美国形成了具有自己特点的税收分配机制。美国的税制具有以下几个显著特点：
一是税制结构简捷，税权划分清晰。联邦税以个人所得税、社会保险税、公司所得税为主体，此外还有遗产与赠与税、消费税(包括一般消费税及专项用途消费税)、暴利税、印花税、关税等。各州的税制不尽相同，一般有销售税、所得税、财产税和继承税、机动车牌照税、州消费税等。地方政府主要以财产税为主，此外还有旅馆营业、供电、电话使用征收的营业税、许可税等。
二是根据联邦、州和各级政府承担的职能，都设置了与之相适应的主体税种。以2004年为例：在联邦总税收中，所得税(income tax)占53.1%(其中：个人所得税43%，公司所得税10.1%)，社会保险税占39%，消费税3.7%，其它税收和收费占4.2%。州政府税收中，销售税占28%，个人和公司所得税占22%。地方政府收入结构中，财产税占30%。[6]
三是联邦的税收收入在全国税收收入的比重占居绝对支配地位。美国各级政府的税收总收入占财政收入的80%以上，联邦政府的税收收入占财政收入的90%以上(1993年高达98.4%)。[7]在全部财政支出中，联邦政府的支出是财政支出的主体部分。2004年，美国的GDP 11.6万亿美元，全国总支出3.6万亿美元(占GDP的31%)，其中：联邦支出2.3万亿美元，占GDP的19.8%，州和地方政府的支出为1.3万亿美元，占GDP的11.2%，赤字占GDP的3.6%。联邦对州政府的财政拨款是州和地方政府收入的重要来源。2004年，各州政府平均获得的资助占各州平均收入的25%，联邦政府总拨款3490.3亿美元中，就有21%用于支付州和地方政府的财政资助。[8]
美国的税制，不是根据政治家的预先设计来实施的，相反，它是在应对经济社会的危机过程中逐步形成的。联邦、州和地方政府的税制是历经多年应对形势和政府职能变化的重要标记。如美国联邦个人所得税的开征便经历了漫长的过程。1781-1787年，美国建立邦联，邦联政府没有征税权。1787年，美国实行联邦，宪法赋予联邦国会拥有独立的征税权，关税成为联邦的主要收入。此外，还有少量的消费税和一些直接税。各州政府则主要征收财产税和人头税。1861年，美国爆发了南北战争，为应付战争的支出，美国国会首次在全国开征了个人所得税。战争期间，对个人年收入在600-10000美元者征收3%的所得税。1862年，将年收入超过10000美元的税率提高到5%，从而使个人所得税初步具有累进税制的性质。战争结束后，因纳税人的普遍反对，1872年个人所得税被废止。1913年，美国通过了宪法第16条修正案，允许联邦开征个人所得税，取代各州的人头税。1913年10月，美国国会通过了新的所得税法。从此，个人所得税就成为联邦的主要税种，沿用至今。社会保险税的开征是美国大萧条时期罗斯福新政的产物。1935年，美国通过了社会保险法(Social Security Act 1935)，规定了对失业工人的经济补偿制度，还规定对年老、贫困、残疾人和某些未成年人提供公共资助，这些资助项目占财政税收的2%，从新开征的工资税中支付，工资税以工资为基数，一半由雇主负担，另一半从工人的工资中征收。由于工资税是用于支付公共养老金，因此又称为社会保险税。社会保险税的支付范围一直在不断扩大，1956年开始支付工伤保险，1958年又把支付范围扩大到享受工伤保险者所赡养的其他人，1967年又进一步扩大到孤、寡者。1965年国会开始实施医疗保险计划，对低收入或65岁以上的老人提供医疗救助。为了应对日益增长的保障需求，社会保险税的税率一直逐步上调。在1949年-1962年间，税率从2%增长至6%，到1980年增长至12.3%。[9](第7期待续)

参考文献：

[1]罗荣渠.美国的***与统一[J].社会科学论坛，2005(6).
[1]Luo Rongqu. The Secession and Unification of the United States. Social Sciences Forum， 2005(6).
[2][3][4][美]斯第芬·施密特，马克·谢利，芭芭拉·巴迪斯.美国政府与政治[M].梅然译北京：北京大学出版社，2005.61，62-63，65-67.
[2][3][4]Steffen W.Schmidt， Mack C.Shelley， Barbara A.Bardes. American Government and Politics. Trans. by Mei Ran. Beijing: Peking University Press，2005p61，pp62-63，pp65-67.
[5]Samuel Kernell ， Gary C.Jacobson.The Logic of American Politics(Third Edition). Washington DC: CQ. Press， 2006.p83，p104.
[6][8]Jay K.Rosengard. Local Government Finance in the United States.
[7]北京中立会计师事务所有限公司.美国税制介绍[EB/OL].http://www.chinesetax.com.cn
[7]Beijing Zhongli Accounting Firm Company Limited. The Introduction of the US Taxation System. http://www.chinesetax.com.cn
[9]Department of the Treasury of U.S. History of the U.S. Tax System. http://www.us treas.gov/education/fact-sheets/tsxes/ustax.shtml

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