五部门今起专项清理收费公路 阻止经营性公路变"印钞机"

dalilandy

　　中国经济网北京6月20日讯 6月14日，交通运输部、国家发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办联合在京召开全国收费公路专项清理工作电视电话会议，从今天开始，在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作。
　　 主要围绕三个方面进行
　　 此次清理整顿主要围绕三个方面进行，分别是公路的超期收费，通行费标准过高以及不合理的收费。实际上，类似的清理整顿已经进行过多次，但收效并不明显。最近的一次应该是两年前推出的燃油税，作为配套是逐步取消二级公路收费，但从目前的执行情况来看，并不理想。一些被取消的收费公路死灰复燃，改换门庭之后又重新开始了收费。
　　通知要求，通过一年左右时间的专项清理工作，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目，取消间距不符合规定的收费站(点)，纠正各种违规收费行为。
　　 通知还要求降低偏高的通行费收费标准。对通行费标准偏高、经营收益过高、社会反映集中的收费公路，由省级人民政府组织有关部门，按照经营性公路收回投资并有合理回报、政府还贷公路按期还贷并满足养护管理资金需求的原则降低通行费收费标准。同时，将政府还贷公路改为经营性公路进行建设和经营管理的，要立即纠正，实现属性归位。擅自在公路上设卡实施检查或收费的行为，要坚决予以取缔并严格追究相关人员的法律和行政责任。
　　 对各地出台的有关收费公路方面的地方性法规和规范性文件进行清理，全面解决现行法规制度中明显不适应实际需要、前后规定不一致或不衔接、文件过期等问题，确保在2012年4月底前完成相关地方性规章和规范性文件的修订或废除工作，同时提出修改完善相关行政法规的建议。
　　如何阻止经营公路变"印钞机"
　　有专家称，很多地方政府对公路收费有利益的需求和驱动，很多地方把收费公路当作地方政府的印钞机，或者是没有烟筒的工厂，甚至在一些二三线以下的县城地级市的收费公路是除了土地之外的最高收入来源。有一些省份有专门的收费公路招商引资意见，可以把收费公路作为招商引资的一个重要的项目，然后用各种手段让收费期限不断延长。
　　  研究交通运输部网站上公布的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，记者发现，五部门此次对于经营性公路乱收费的现象确实剑有所指。例如，通知提到：“对通行费标准偏高、经营收益过高、社会反映集中的收费公路，由省级人民政府组织有关部门，按照经营性公路收回投资并有合理回报、政府还贷公路按期还贷并满足养护管理资金需求的原则降低通行费收费标准”“对未按照有关法律和法规规定的权限和程序，将政府还贷公路改为经营性公路进行建设和经营管理的，要立即纠正，实现属性归位”“有关部门要按照职责分工研究提出规范收费公路发展的长效措施，进一步完善收费公路通行费标准形成机制，科学确定经营性公路合理回报率”“禁止新增经营性普通公路”等。
　　但是，在清理整治过程中，如何认定经营性公路的“合理回报”？对于过去非法或违规摇身变为经营公路的政府还贷公路，如何打破地方既得利益实现其属性归位？又如何建立追责机制？经营性公路的合理回报率如何确定？这都需要排除地方利益和垄断行业利益的干扰，本着公正、公平、公开的原则在各方监督下推进。
　　尤其是近些年一些经媒体广泛报道的民怨极大、收费偏高、暴利惊人的经营性收费公路，其往往又是大城市交通的主力和快速联络线，成为上班族每天都要交买路钱的严重堵点，应当成为本次清理整治的重点。
　　不可否认，中国快速步入汽车社会的门槛离不开高速公路里程快速增长等硬件基础设施的发展。但是，爆发式进入汽车社会也意味着汽车已经成为普通百姓代步工具。因此，政府应当利用财政力量积极承担起修路职责，为汽车社会提供更优质的公共服务，让公路尽快回归公益本色。如果任凭以攫取暴利为主要目的的经营性公路卡住大城市的“咽喉”，一辆辆私家车就成了被垄断企业每天剪“羊毛”的绵羊，有车家庭的幸福指数很难提升。
　　下一步，除了禁止新增经营性普通公路，还要对因历史原因造成的“暴利经营性公路”进行“清算”。要严格审计，依法公开经营性公路的成本回收情况、利润情况、维护成本情况以及利润用途，要避免经营性公路成为“合法印钞机”。
　　值得警惕的是，前不久，有声音认为经营性公路可适当降低收费标准、延长收费年限。记者认为，这是掩耳盗铃，是面对消费者的质疑玩的“朝三暮四”的把戏。因为从长远看，中国的汽车保有量和单车行驶里程必然呈上升趋势，在这种背景下，迫于舆论压力降低收费标准却延长收费年限，经营性公路的垄断企业和地方长期利益不会受损，这无法从根本上解决人们对公路收费问题的不满。
　　无辜投资者成了买单人？
　　改革开放以后，我国的公路建设取得了快速发展。这些高速公路的出现，为推动沿路地区人员流动和社会经济发展起到了重要作用，特别是在内地省份，高速公路的深入带来的交通便捷，使一些原来的落后地区迅速缩小了与沿海发达地区的距离。
　　但是，在上世纪八九十年代我国大规模铺开高速公路建设的时候，由于财力的不足，因此更多地依赖于银行信贷、债券等多种融资渠道集资，为了偿还债务，国家允许这些公路投入使用后向过路车辆收缴过路费。在中国资本市场获得快速发展的背景下，这些高速公路还被组建成了股份公司发行股票，用投资者投入的股金来偿还借贷。这种制度模式加快了高速公路的建设，但由于缺乏相应的制度规范，很快催生了“收费经济”。一些地方随意在公路上设置一个关卡收费，即使借贷还清了也不愿撤销，使高速公路的性质渐渐地发生了变异，它不再是给人们出行提供方便的一个工具，而成为稳定地给地方财政“下蛋”的“母鸡”。
　　现在，国家开始大规模地清理高速公路收费，一大批违规设置的收费站将被关闭，这对于“收费经济”无疑是一个重大的“利空”，随之产生的一个问题是，谁来承担清理公路收费所出现的后果？一些地方财政中的公路收费收入自然会减少，这需要地方政府有“自断一臂”的勇气。但除此以外，必须注意到的一个现实问题是，很多高速公路已经组建成了股份制企业并且上市，它们的所有权实际上已经让渡给了股票的持有人，即股Shi投资者。虽然这些公司一般都是国有股东，即公路所在地的地方政府为控股大股东，但实际上真正为这些企业投入真金白银，使企业轻松偿还债务的，是那些散布于全国各地的股Shi投资者。
　　高速公路公司由于有稳定的过路费收入，因此在投资者眼里曾经是一个可靠的投资对象。以公路收费为主业的多家上市公司的年报显示，这些公司的利润率已超过房地产、券商等行业。当然，像中国资本市场所有的上市公司一样，它们中的绝大多数也是“铁公鸡”，它们的超额利润并未让投资者很好地分享，养肥的只是这些企业的高管和企业内部享受“事业编制”的部分职工。最新一期《南方周末》的一篇报道说，上市公司宁沪高速尽管九成员工没有大学本科学历，但其人均税前收入却高达10.5万元。
　　但是，这种寄生于国家对市场垄断权的企业，却使中国资本市场产生了难以预测的政策风险。按理来说，作为一个企业，高速公路公司不仅有权收费，而且有权决定收费价格。但是，高速公路收费是寄托于政府垄断的一种收费模式，它不仅无权自行决定收费价格，而且需要服从国家的统一管理，当国家需要取消这种收费制度的时候，这些公司的继续生存都将成为问题。很显然，资本市场投资者将无奈地品尝清理公路收费所出现的后果，最近一段时间市场上高速公路股票成为下跌惨烈的一个板块，已经直观地反映了这个问题。
　　表面上看，是垄断企业为之作出牺牲，实际上，投资者成为无辜的陪绑者。其实，类似高速公路公司这样畸形的上市公司，在中国资本市场还有很多。它们的存在，反映了中国资本市场的扭曲。
　　地方利益纠结
　　地方政府往往把道路作为积累资金的方法，随之而来的就是大量修建收费站。所以治理公路乱收费的效果不好。
　　此次治理工作要想取得成效，需要对地方政府施加压力，比如对存在违规现象的地方，除了进行整改外，还要对相关单位、相关负责人进行问责。
　　6月20日起，在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作，纠正各种违规收费行为。规模如此之大的专项行动引起社会各方的关注。结合前段时间接连被曝光的“天价过路费”、“过路费暴利超房地产”、“过路费收费潜规则”等乱收费现象，不少人感慨此次清理工作正当其时。不过，也有人提出，此次清理工作能否给公路乱收费现象断根？
　　群众希望加强监督
　　对此次由5部委联合推进的专项清理工作，与此有着切身利益的司机怎么看？
　　现在公路收费的问题很多，治理乱象还是需要加强监督。”经常往返于北京市与河南省之间的货运司机王先生在接受记者采访时说。
　　“我在高速公路上遇到过很多乱收费的现象，我觉得其中的问题一方面在于信息公开不够，另一方面就是遇到问题无处投诉。”王先生说，现在，跑长途的司机大多不知道收费站的规定收费年限，这样一来，司机不管是遇到正常收费的收费站，还是违规延期收费的收费站，都得掏钱交“过路费”。
　　王先生告诉记者，目前虽然每个地方都会在公路旁公布公路收费的举报电话，但由于地方保护主义和地方利益的影响，这些举报多数不管用，甚至连举报电话都打不通。
　　“有一次，我在河南省宝丰县被自称是流动治超站的人拦下，因为有人没有穿制服，我就打路边公布的举报电话咨询，结果发现是空号。”王先生说。
　　“如果能建立一个自下而上、较为畅通的举报监督渠道，加强收费标准、期限的信息公开工作，违规收费的问题可能就会少发生一些、解决得更快些。”在北京从事电脑物流运输的程列对记者说。
　　治理背景
　　联合整治并非首次
　　5部委的清理决定出台后，也有一些评论人士对此次清理的效果不甚看好，其原因在于，此前已有过数次治理行动。整治公路乱收费有怎样的历史背景？记者就此采访了交通部专家张柱庭。
　　“从上个世纪80年代中期起，广东一带开始征收过路费。当时公路还比较少，大多都是对一些三级公路进行收费，主要用于修建维护公路。”张柱庭说，上世纪80年代末、90年代初，因为我国当时没有足够的资金修路，因此允许一些外商、外资可以投资修路，之后由政府部门批准修路企业对这些路段进行收费，但也是有相应年限的，到收费年限后就收归国家所有。在2004年之前，可以说公路收费主要是为了收回成本，并没有相应的收费体制。建立公路收费体制，是在2004年《收费公路管理条例》出台后。也是从2004年起，才真正对公路收费进行规范。
　　据张柱庭介绍，2004年后，随着农村道路的修建和数量的大范围增加，国家出台了国办发〔2005〕49号《农村公路管理养护体制改革方案》，针对当时的体制，把农村公路排除在各级政府交通主管部门管理范畴之外。方案把农村公路管养的责任落到了县级人民政府，并对各级政府的职责做了进一步的界定，即把农村公路的管理作为各级政府的职责，由各级政府统一领导，并根据权责一致的原则，由不同层级的政府交通主管部门承担相应的管理责任，从根本上解决现行公路管理体制存在的二元结构。同时弱化乡级政府和村委会的职责，把农村公路管理的责任主体放在县级政府这一层次。
　　2006年、2007年，国务院办公厅又相继出台了《关于在燃油税正式实施前切实加强和规范公路养路费征收管理工作的通知》、《关于进一步规范公路养路费征收管理工作的通知》等文件，对公路收费做了统一规范和相应的规定。
　　“这次5部委整治过路费并不是首次。可以说，从2004年《收费公路管理条例》出台后，有关部门一直在对公路乱收费问题进行整治，每次也都是由多部委联合进行。”张柱庭说，公路收费问题其实已经纳入了法制轨道，也就是说，如果发现有违规建收费站、违规收费的行为，是可以依照法律来进行惩处的。现在确实存在一些超期限收费、乱建收费站的情况，但是我们还是在不断完善收费体系，比如现在的二级公路基本上不收费了。当然，在实际治理过程中还是存在执行难的问题。目前的过路费包括普通公路的过路费、过桥费、高速公路费等，最终的治理目标是只有高速公路才收费。
　　　
　　长期对策
　　细化操作常态管理
　　此次5部委治理公路收费的内容公布后，不少人认为，“既往也咎”是此次治理的亮点之一。
　　据了解，此次专项清理工作对2004年《收费公路管理条例》正式实施前建成的收费公路进行全面规范，“既往也咎”。对已经依法批准实施收费或完成收费权转让，但收费站点间距或收费期限不符合条例规定的收费公路及收费站，要制定并落实具体措施进行规范，确保站点间距和收费期限在今年年底前全部符合条例的有关规定。
　　对此，丁立民认为，5部委的整治还需要继续细化内容和操作环节，需要对哪些部门负责、具体如何操作、什么时间完成等问题做出详细规定，并向群众进行公布。
　　丁立民告诉记者，实际执行也是非常重要的一个方面，今后的管理检查工作应该成为一种常态，这样才能更好地治理收费乱象。治理公路乱收费现象涉及到个人、单位乃至政府部门等多方面的利益，是一个综合性的问题，所以应该要综合考虑。比如，在治理的同时，要加强对地方政府的建设，这不光体现在国家要进行相应的资金拨款，还要加强对政府部门的监管，要制定合理的制度等。
　　张柱庭认为，在治理的过程中，应该制定切实可行的操作方案，并且根据实际情况，抓紧修改《收费公路管理条例》。同时，治理工作和各收费公路的资金情况方面也要公开透明，接受监督。
　　据了解，一直以来，我国公路收费的“双轨制”也备受争议。所谓公路收费“双轨制”，主要指收费公路分为政府收费还贷公路和经营性收费公路两种，理想的状态是政府收费还贷公路承担公益性职能，经营性收费公路承担商品性职能，两者在看起来相互独立的两条轨道上运行。但在实际运行中，地方政府部门出于利益考虑，在政府收费还贷公路收费期限截止前，将其转让出去成为经营性收费公路，完成属性转变即可收费。
　　此次治理中提出要降低偏高的通行费标准；对未按照有关法律和法规规定的权限和程序，将政府还贷公路改为经营性公路进行建设和经营管理的，要立即纠正，实现属性归位。有人认为，要改变过路费治理难，还需取消“双轨制”。
　　对此，张柱庭说：“取消双轨制是不可行的。现在世界各地的收费公路可以说都是采用双轨制来运行。对于目前存在的问题，我们可以采用调节性收费等办法来解决。另外，全部由国家财政来解决，不进行收费也是不现实的，而且也是不公平的。比如机场高速，走的人毕竟占少数，如果不收费，相当于拿大多数群众的钱来为一小部分人埋单，这是不合理的。”
　　 期待全国收费公路的面貌有一个明显的改观
　　 公路归根到底是公共资源，否则，“公路”就成了“私路”。收费公路的根本性质是“公”，不能让收费站成为国家经济血液运行中的“血栓”，损害全民的公共利益。此次行动，交通部管公路交通，国家发改委管价格，财政部管资金，监察部、国务院纠风办管究责，五部门齐抓共管，少信赖“自查自纠”，多一些责任追究，我们有理由相信此次专项整治行动能够取得实效。期待明年的此时，全国收费公路的面貌将有一个明显的改观。