“民主的质量”系列：国家构建的当务之急弗朗西斯·福山

chrisxsy

弗朗西斯·福山现任约翰·霍普金斯大学保罗·H·尼兹高等国际政治学院国际政治经济学伯纳德·施瓦茨教授，著有《大***——人性与社会秩序的重建》（1999）。本文摘自弗朗西斯·福山写的《国家建设：新日程》，该书由康奈尔大学出版社2004年5月出版。
     
    国家构建——构建新的政府机构并加强已有的政府机构――对于今天的国际社会来说都是至关重要的。弱国或失败国家与这个世界上最严重的问题比如贫困、艾滋病、毒品交易或恐怖主义等，息息相关。关于国家构建我们知道了很多，但同时也存在许多盲区，尤其是如何将好的机构输入到发展中国家，关于这一点，我们显得无知。我们知道如何跨越文化边界，促进资源、人才和技术的流通，但是，要实现公共机构的良好运转，就需要某种习惯性思想，以复杂的、稳定的方式对其进行操作。在这个领域，我们需要集中更多的思想、更多的注意力和更多的研究。
     
    对于一些人而言，将所谓构建国家，而非限制或分散国家作为最重要的议程，是很奇怪甚至于不正当的。毕竟，批评“大政府”，将国企推向私人市场或公民社会，一直是过去一百年世界政治的主流思想。然而，特别是在发展中国家，软弱无能的政府或是无政府一直是困难的根源。
     
    例如，非洲的艾滋病流行，已经感染了超过2500万人，并且还将威胁更多的生命。艾滋病可以用抗逆转录酶酶病毒药物治疗，这在发达国家已经多有运用。对于非洲或是其他第三世界国家而言，迫切需要国外援助，提供医药或其他医疗器械，迫使当地医药公司允许市场生产更便宜的同种药品。
     
    艾滋病问题在一定程度上是资源问题，但从另外的角度而言，却反映了政府处理卫生项目的能力。抗逆转录酶病毒药物不仅昂贵，并且十分复杂、难以操作。与一次性注射的疫苗不同，必须长期服用这种复杂的药剂。如果未能完全按照正确的方法进行，就可能导致艾滋病毒变异或是产生抗体，从而使病情更为严重。有效的治疗需要强大的公共健康的基础设施、公共教育以及这种流行病在具体地区传播的有关知识。即使资源有了，在亚撒哈拉非洲的许多国家，却缺乏治疗疾病的机构能力（虽然有些国家像乌干达在这方面比别的国家做的都好）。因此，应付这样的流行病，就需要帮助受难的国家发展机构能力，以便更好的利用他们所能得到的资源。
     
    贫困国家缺少执政能力，结果只会更直接的阻碍发达国家。冷战结束留下的是一个个***的弱小国家，分散在从巴尔干半岛沿着高加索山脉的中东，中亚和南亚地区。国家***或弱小导致了重大的人道主义和人权灾难。20世纪90年代，成千上万的难民分布于索马里亚，海地，柬埔寨，波斯尼亚，科索沃和东帝汶等地。曾经，美国和其他国家认为这些问题只是当地问题，但是9/11恐怖主义袭击却证明了国家弱小也是一个巨大的战略性挑战。激进的伊斯兰恐怖主义和大规模杀伤性武器，给原本就很薄弱的统治增添了安全方面的负担。在9/11恐怖袭击之后的军事行动的余波中，美国担负起了阿富汗和伊拉克民族国家构建这一新的重大责任。突然间，提升或构建国家和机构的能力，成为最重要的全球议题，其对于世界重要地区的安全，似乎是主要的关键性因素。因此国家弱小，成为最重要的国家问题，同时，也是最重要的国际问题。
     
治理和现代性
     
    长期以来，一直存在弱国的问题，需要国家构建；9/11袭击使这一问题更加突出。贫穷不是恐怖主义直接的根源：9/11恐怖主义阴谋的策划者都来自相对富足的家庭，在西欧进一步学习的同时，加入了当地激进伊斯兰组织成员。然而，那次袭击使西方国家开始注意中心问题：现代社会提供了一个吸引人的包裹，其包括了物质繁荣的市场经济和政治、文化自由的****遗产。这个包裹正是世界上很多人想要的，大量从不发达国家向较发达国家的单向流动的移民和难民潮就证明了这一点。
     
    世界上很多社会都很难达到自由西方的现代化。东亚的一些国家在过去的两百年中成功地进行了转型，而其他一些发展中国家要么原地不动，要么在同一时期倒退了。问题的关键就在于自由西方的体制和价值是否真正的全球通用，或者是否像塞缪尔·亨廷顿在《文明的冲突》中所论述的那样，这些都只生长于北欧某个部分的文化习惯之中。1事实上，西方政府和多边发展的机构不能提供很有用的建议，帮助发展中国家解决他们努力实现的更高的目标。
     
    国家的大小和强弱的辩论很大程度上塑造了二十世纪政治学的特点。辩论最先主要集中于由世界自由国家——英国所主导的自由国际秩序。非军事的国家活动的范围在英国和所有其他主要的欧洲强国相对较窄，在美国限制更为严密。当这个世纪在战争－革命－经济萧条－再战争的循环中前进时，自由世界的秩序分崩离析。世界上大多数国家，最不自由的国家政体不得不让道于更集权和更活跃的政权。
     
    以“极权”国家为目的，主要存在两个方向。这两个方向所引导的发展潮流，即不再将公民社会看成是一个独立的领域空间，而将其作为附属于国家目的的存在。在某种程度上讲，这两个方向在柏林最终走向衰落：右翼分支即在1945年希特勒的碉堡摧毁，纳粹第三德国灭亡时，而左翼分支则在1989年柏林墙被推翻，东欧和前苏联的共产主义试验在自身重重矛盾重压下解体时。
     
    然而上世纪四分之三的时间，非极权国家的规模、功能和范围都有所增加。实际上所有民主国家也同样如此。1900年，西欧和美国的国有企业的生产总值一般不超过国民生产总值的10％，到1980年代，这一数字就达到50％，在社会民主主义的瑞士则达到了70％。
     
    这种增长和它所带来的低效和不可预料的后果，导致了另一逆潮——撒切尔主义和里根主义的产生。上世纪的后二十年，政治学的主要特点是自由思想在大部分发达国家的重新兴起，并且即使不能使逆转国有企业增长的趋势，也要努力控制其增长。最极端中央集权制形式――共产主义――的倒台促使了非共产主义国家减小它们国有企业的规模。在上世纪中叶，为了说明极权主义和现代福利国家之间的联系，人们给美籍澳大利亚经济学家和古典自由思想家弗里德里克·哈耶克带上枷锁。 1992年哈耶克去世时，他的思想才开始被人们重视。2这不仅在保守的中右翼当权的政治界是事实，在新古典主义经济获得社会科学之首之盛名的学术界也是如此。
     
    二十世纪八十年代和二十世纪九十年代初期，政策主要关注控制国有企业的规模。当时，许多前共产主义国家，拉美、亚洲和非洲国家都开始脱离极权统治。毫无疑问，需要大大减少所有前共产主义社会的国有综合性企业的规模。但是国家庞大也同样影响了很多非共产主义的发展中国家。
     
    为了应对这些趋势，美国政府和国际金融组织例如国际货币基金组织和世界银行提出的建议，强调了旨在减少国家干预经济事务的措施。这些措施的提出者之一称赞其为“华盛顿共识”。3而诽谤者，特别是在拉美人看来，这不过是“新自由主义”。近年来华盛顿共识不仅饱受来自反全球化示*者的无情攻击，还遭受经济界享有盛誉的学术界的批评。4
     
    回顾过去，华盛顿共识没有什么不对：很多发展中国家的国有企业确实阻碍了经济增长，并且从长远来看，只有经济自由化才能改变这一现状。问题是国有企业需要在某些领域减少，而在另一些地区却需要加强。对于这一点，赞成经济自由化改革的经济学家们在理论上是相当赞同的。但是，在这一时期，相对的重点却主要是减少国家活动。这经常被误解成或是故意曲解成努力减少和国外的联系。国家构建的日程，尽管其重要性不亚于减少国家参与，却没有得到足够的考虑和重视。结果是经济自由化改革的承诺在很多国家都没有得到实现。一些结构化程度很低的国家甚至认为缺少合适的制度框架，不仅可能无法实现自由化的目标，甚至于可能造成更糟的结果。问题在于基本概念没有全面展示“国有”概念的各个层面的含义，没有理解他们怎么和经济发展息息相关。
     
衡量国家执政：范围 vs.强度
     
    分析国家在发展中作用的一个很好的切入点，就是分析美国是一个强国还是一个弱国。很多学者如李普塞就对此给出了一个明确的答案：美国的政治体制故意设计成削弱或限制国家权力的实施。美国诞生于反对国家权力的革命，由此所形成的反国家主义的政治文化就要求限制国家权力，认为宪法政府应当明确保护个人权利，实现权力分割、联邦主义等。李普塞指出美国福利社会是后来建立的，其相较于其他发达的民主国家所受限制更多（比如，没有综合的国家卫生保健体系），美国的市场也更不规范，美国在1980和1990年代一直处于限制福利运动的最前沿。5
     
    但是在另一方面，美国又处于一个非常强大的政体制度下。有名的德国社会学家马克思·韦伯说了一句很著名的话，将国家定义为“在一定的领域范围内，能够，并且只有其能够合法地使用武力地人类团体”。6换句话说，执政的实质就是实施权力：归根结底，就是有能力能将穿着制服带枪的人派去强迫人民遵守国家的法律。这一点上美国作为一个国家是非常强大的：美国的疆土到处都是警察局或其他的机构――地方的，国家的和联邦的――去执行从交通规则到商业法律规范到刑法到人权议案等一系列法律。
     
    换言之，美国的政府是有限政府，其谨慎的限制国家活动的范围。但是在这个范围之内，国家拥有极大的权力――不仅仅是书面上的――来制定和实施法律和政策。当然美国公民经常会对公共政府的效率或行为进行一些消极性的评价。美国口语中说一个工作按照标准完成了就说“和政府工作差不多了”，这可不是表扬的话。然而不可置否，美国的法治是，也应该是世界上其他国家所效仿的：那些抱怨当地的交通局如何对待他们的美国人，应该到墨西哥和雅加达考一下驾照或是交一下罚款单。
     
    因此，将国家活动的范围（指的是政府肩负的不同的功用和目标）和国家权力的强弱（国家计划实施政策的能力和透明公正的实施法律的能力――现在一般指的是政府能力和机构能力）分开是有道理的。在理解“执政”时，有一点比较模糊，就是“强弱”、“规模”以及能力使用起来经常是没什么区别的。
     
    为了区分国家的双层含义，我们列出一个矩阵，以帮助我们理解世界上不同国家不同程度的“执政”的程度。我们可以列出一个国家活动范围的连续体，依次是必须的和重要的、仅仅是想要的、可选择的和那些在特定场合阻碍的甚至是破坏的。当然，没有众口一词的国家功能分类，特别是当说到再分配和社会政策问题更是没有定论。大多数人都认为总会有某种程度上的层次划分：国家必须保证公共秩序和抵御外来侵略，然后才能考虑公共健康保险或者高等义务教育。世界银行在1997年的世界发展报告列出了一张合理的国家功能表，共分三类，“最小的”，“中等的”和“活跃的”。这张表显然不能详述，却为衡量国家规模提供了有效的基准。
     
    不同的国家可以根据它们的野心，以及其政府想要实现什么样的目标，落入最小－活跃的连续体中。有些国家想要实施复杂的治理任务，如运营半国营的企业或者分配投资金额，却不能提供基本的公共福利如法治和公共基础设施。因此，我们对这些国家进行归类，最好是根据它们最宏伟的目标，即便他们不能实现或是根本就不在乎更为基本的目标。
     
    美国制度的能力

     
Ⅰ 美国
Ⅱ 法国

Ⅲ 塞拉里昂
Ⅳ 巴西 土耳其


    另一种分类我们认为与第一种分类是垂直的，其可以用来评估不同国家的制度能力的相对力量。在这种意义上，力量主要指上面所提到的那些内容：实施法律和制定执行政策；相对有效地管理公共事务；控制渎职、腐败和受贿；维护政府机构更高程度的透明度和合理性；以及更为重要的——实施法律。准确地评估国家体制的强度没有统一的标准。况且，不同的国家机构可能在不同的层次起作用。比如在埃及，国家安全的政治组织非常有效，而其他的政府机构却经常弄错一些简单 的日常任务，譬如像处理签证申请或给小企业发放营业执照等。7墨西哥政府和阿根廷在改革国家体制如中央银行方面很有技巧，但是控制金融政策或提供高质量的公共教育和医疗保健时往往却不那么熟练。在同一个国家，一种功能和另一种之间可能存在很大的差别，因此，我们应当将国家能力看成是一种不平衡的现象。
     
    二十世纪九十年代年代，制度质量问题受到重新重视，很多现存的相关指数可以帮助我们将国家划入有效的范围。其一就是透明国际腐败透视指数，主要对在不同国家经商的人进行调查。另一个是私人制作的《国际国家危险指南》，其将数字细分为衡量腐败，法制和官僚机构的质量。另外，世界银行最近也研究出一个包含19 9个国家的治理复合指数。8最后，还有更广泛的政治性举措，如自由之家针对政治权利和公民自由以及政治IV数据所进行的年度全球调查。9
     
    表1将这两个尺度（范围和力度）加以整合成一个图表。这个矩阵式图表分为一些不同的区间。从经济学角度来看，最佳的状态是位于区间I，其将有限的国家执政范围与强大的制度化能力结合在一起。当然，一旦某个国家陷入左的困境，而无法执行最简单的功能，譬如像保护财产权的话，经济增长将遭遇停滞，但是我们的假设是在横轴上国家在向右的方向越走越远，越来越采取干涉姿态，增长率会下降。
     
    经济效率当然不是衡量一个国家功能的特定范围的唯一因素。很多欧洲人认为，美国式的效率是以牺牲社会公正为代价的，他们更乐意在区间II而不是区间I。另一方面，如果按效率来说，区间IV是最差的地方，低效的国家从事很大规模的活动，但却做不好。不幸的是，很多发展中国家都属于这一种。
     
    美国属于区间I而不是区间II，因为美国政体不如法国和日本宽泛；美国不希望通过贷款分配进行广泛的企业转型，而日本就是通过这种方式在二十六十年代到七十年代对其工业政策进行转型。美国也不敢夸口有像法国大学校那样的高质量高层次的官僚机构。至少从这方面说，法国有更高的能力。另一方面，美国公共机构的能力比大部分发展中国家高的多。相反，而土耳其和巴西则通过经营国有企业，调控和保护了很多经济活动，从而大大提高了国民生产总值。
     
    将国家沿着某一条轴线精确定位是不大可能的，这仅仅是因为在同一个国家机构和与机构的能力有着很大差别，“万油精”似的方法恐怕难以充分的解释所有的现象。如果简单地从收入分配和社会项目预算来看，日本的福利就其经济规模而言比法国和德国都小。但是，日本通过规范性调控（比如保护小规模的家庭式零售业的规定），以及私营企业微观经济条例（如终身聘用制和资历工资制度）提供相应的社会安全保障网络。另一方面，从历史上看，日本的工业政策比西方欧洲国家干预更多，而且其国内规范的层次也很高。那么，日本与比典型的欧洲福利国家相比，是不是更活跃，管理也更严格吗？对此，我们很难就这样说。
     
    我们应该明确一点，经过时间的变迁，每个国家也可能改变自己在矩阵中的位置，这一点有利于我们理解国家动态变化的本质（见图表2）。因此，前苏联就从一个幅员辽阔（私有财产不存在）、中等程度管理能力的国家堕落成为一个执政能力削弱、国家范围缩小的国家。在过去的二十年日本也是如此。日本在市场自由化、国有企业私有化和对国内企业解除管制等方面显得犹豫不决，（大部分是迫于国际压力）。同时，日本所自耀的机构（特别是金融机构）管理质量也有所下降或者说已经被社会上的某些利益集团所控制。因此，日本和俄国都看着自己的国家部门向同一个方向发展――1980年到2000年国家部门的规模和强度都下降了，虽然两国下降的地方和速度都不同。


        
     
    新西兰和这些国家的情况截然相反。该国在1980年代中期由工党和其财政大臣罗杰·道格拉斯领导下开始了一系列自由化改革。80年代之初，新西兰已经发展成为世界上最广泛的福利国家之一，但同时国家负债急剧上升，经济每况愈下，危机重重。1984年，新西兰首轮改革新西兰币浮动，废除了货币控制；停止了农业和消费补贴，进口通行证和鼓励出口的措施；将税务结构由收入税和销售税改成更为广泛的消费税，并将国有企业私有化。10所有这些都是新西兰缩小政府范围的经典案例。但是随着1988年通过的《政府部门议案》（the State Sector Act），新西兰为第二轮改革拉开了序幕，着眼于加强的保留下来的核心政府机构的管理能力。这些改革要求各部门按照商业标准将每月的财务报告归档；将所有部门归于首席执行官管理之下，而首席执行官则必须符合聘用条件，签订任期合同；同时，改革还要求提高管理判断能力，以确保混合性输入可以产生统一的输出；在政府内部建立准合同式问责制系统。因此，到二十世纪九十年代中期，新西兰已经向着政府规划的理想方向迈——即既能够将其范围控制到中等程度，又能提高其效率水平。
     
范围、力度和经济发展
     
    对于很多国际金融机构而言，其发展日程在二十世纪九十年代发生了巨大变化，如下图1所示。毫无疑问，区间I 比区间IV要好,但是有着这样一个疑问——区间II机构强大，国家权力广泛，是不是其就更好呢？或者机构弱小、国家权力有限的区间III也不错呢？十年前，很多经济学家可能看好区间III，理由是市场可以自我规范，而且国家机构和剩余的国家权力可以很好的自我规范。华盛顿共识就列出了非常合理的经济政策衡量标准，诸如通过降低关税、私有化、减少补贴、减少国家调控等等来减少国家干预。毕竟没有理由让巴西政府去经营钢铁厂，或者让阿根廷经营国内的汽车产业。在很多例子中，转型国家和新兴市场国家都被建议减少政府干预，原因是在这种类型改革中，很容易错失政治改革的良机，最好是一次性进行全面的改革。
    很多国家的问题，就在于是减少国家干预的过程中，要么减弱了国家的力度，要么其要求形成的新的国家能力很弱或根本不存在的执政能力。稳定化和结构调整政策所需要的节制，变成了削减国家执政能力的借口，而且，这也并不仅仅局限于非常巨大的工程。换句话说，优化改革的路是在减少国家干预的同时加强其力量，而很多国家却在两方面都减弱了。结果不是归于区间I而是归于区间III.
     
    20世纪的最后二十五年类似的事情也发生在非洲的亚撒哈拉地区。这个地区政权的一个普遍性特征是“新世袭”（neopatrimonial）――就是使用政治权力为其支持者群体提供服务。在一些案例中，譬如像蒙博托统治的扎伊尔，新世袭国家只能是弱肉强食；而在另外一些案例中，则是家庭、部落、地区或宗教团体的寻租行为。正如尼古拉斯·范德瓦勒所说，新传统政权，通常产生于殖民时期，其作为总统办公室的一部分，与韦伯式理性官僚机构同时并存，执行一些常规性公共管理的任务。11新世袭国家经常受到“现代”国家部门的威胁，并且与其进行资源竞争。
     
    非洲政府的双重性质就在于，二十世纪八十年代和九十年代通过捐赠所形成的的稳定化和结构调整项目造成了未曾预料的反作用。国际贷款机构呼吁通过进行传统调整和自由化项目减少国家的干预。但是如果让新世袭政权取得最终政策支配权，它就会以外界的条件为借口进行干预，减少现代国家部门、保护并扩大新世袭国家的政府权力范围。因此，非洲的基础投资如公路，小学，农业和公共健康等在本世纪最后十年遭到重创，而武装部队、外交部门和总统办公室相关的工作上的“主权开销”急剧上升。例如，在肯尼亚，总统办公室工作人员增加了两倍多，从1971年的18，000人增至1990年的43，000多人。没有国际贷款机构或双边性捐赠人愿意看到此类事情发生，但是，贷款人和捐赠人却不能设定某种限制条件以阻止其发生。
     
    现在，很多华盛顿共识的支持者说他们当然理解机构、法制和各项改革优先秩序的重要性。但是，在整个二十世纪八十年代后期和九十年代初期，执政能力和构建国家的问题都完全没有在政策讨论之列，华盛顿几乎没有决策者提出相应的警告：如果没有合适的政治、法律和管理机构为改革提供一个良好的环境，自由化可能失败甚至造成相反的后果。确实，决策者们那时的总体倾向是认为任何自由化努力好过根本没有自由。12
      
动摇华盛顿共识
     
    直到1997－98年，东亚经济危机发生以及苏联和其他后共产主义国家遭遇困难后，对这些问题的思考才有所转变。泰国和韩国的金融危机和不成熟的资本自由化有直接关系。这两个国家国外短期贷款突然涌入国内银行，而国家机构调控却对此晚了一步。13显然，在这种情景下，一点自由化比一点也不自由化要危险的多。比如韩国加入经济合作与发展组织的条件是将其资本自由化，但是韩国却没有相应的将资产净值或者国外直接投资开放。结果是那些想在韩国经济上创造奇迹的外国投资商，将其资金存入短期帐户，一有风吹草动就撤出资金。韩国的活期存款在1996－97开始减少，短期存款撤离国家货币立即造成不可抵抗的压力，最终导致了1997年底的经济危机。
     
    俄国和其他后共产主义国家面临着不同的问题。国有企业私有化当然是经济改革的目标，但是这需要制度化能力来加以实现。私有化不可避免会产生信息差异，而政府却有义务来纠正这一点。资产所有权应该适当的确认，估价并且实行透明转化；新的小股东应该受到保护，以免遭受资产剥削，资产转移或其他形式的滥用。因此，私有化意味着国家功能范围的减小，同时也需要很高的执政能力加以实施。俄国没有这种能力，所谓的寡头政治执政者偷走了公共资源，这在很大程度上削弱了后共产主义俄国的执政能力。
    关于力度优先于规模这一点，重新获得认可反映在米尔顿·弗里德曼――正统的自由市场经济学家的倡导人2001年的一个评论中。他说十年前他会建议那些从社会主义转型的国家三个字“私有化”。他又补充说：“但是那时我错了。事实证明法制似乎比私有化更为根本。14
     
    从经济效率出发，减少执政范围和增加执政力度哪个更为重要？哪一方面会导致更大的增长？关于经济发展与否与具体机构能力和执政能力的关系我们还存在疑虑，因此我们当然也就难以对此加以总结。但是也有例子证明，大体上来说，国家机构的力量比执政功能的范围更为重要。毕竟我们有西欧发展的记录：西欧的执政范围远远大于美国，但是美国的机构也很强大。为什么东亚的经济增长在过去40年一直都比拉美的国家经济增长更有活力呢？答案可能和前一地区的国家机构高质量相关，而不是由于国家范围的差异。15东亚国家的国家执政范围各式各样，从干预最小的香港到干预最多的韩国都有代表。然而人均国民生产总值却都取得了非同寻常的高效的增长率。相反，实际上，在每个治理方面，拉美作为一个地区比亚洲的都要差一些。
     
    有一种观点认为，在长期经济增长率的决定性因素中，国家执政强度比执政范围更为重要。这种观点的深层原因就是，各国的人均国民生产总值和政府从国民生产总值中征税的比例之间，有着相当强的积极联系。也就是说，相对富有的国家是通过国家部门征收更高比例的国家财富。16抽税的比例当然是国家执政范围的衡量尺度，特别是对那些有较高人均国民生产总值的国家而言更是如此，但是抽税比例也是执政能力的衡量尺度（并且也不断作为衡量国际金融体制的尺度）。很多国家想从国民生产总值中抽取更高的税率，但是有些国家却不能这么做，因为他们的税收能力和税法实施能力都很弱。事实是税收和发展水平之间强烈的积极联系表明：一般情况下，经过时间证明，强大的执政能力可以抵消过大的国家执政范围所带来的负面效应。17
     
新的传统智慧
     
    那些制定和研究发展政策的人可能会对前面提到的执政力度的重要性不以为然。“制度重要”至少从1997年开始就成了口号。不同的标题下对执政力度的关注，包括治理、执政能力或制度质量，经常多少都是围绕着经济发展而展开的。1989年，赫南多·迪索托的著作《另一条道路：第三世界看不见的革命》使发展社会认识到正式财产权的重要作用，更广泛的来说，运转良好的法律机构可以促进经济发展效率。迪索托组织研究人员去调查，在秘鲁首都利马一个小生意申请一个执照需要些什么。研究结果是10个月，11个部门和1，231美元。18在美国或加拿大，同样的程序则需要不到两天。迪索托指出缓慢、繁琐并且昂贵的手续延缓、阻碍了新生意，难怪贫穷的创业家仍然是合法的无照营业的“非正规”企业。这样的企业充满活力，并且经常是贫穷社区某种商品或服务的唯一来源。然而缺乏正式的可行的财产权使企业没有安全保障且前途未卜，因而其缩小了人们投资的范围，阻碍了小企业向可以向可以创造更多就业机会的大企业的发展。

     
    制订发展政策的团体发现它们自身处于非常有讽刺意味的位置。后冷战时代开始处于经济学家们的控制之下，他们推动了自由化和小政府的进程。但是十年后，很多经济学家总结，影响发展的最重要的变量不是经济而是根本的体制和政治。执政（stateness）完全缺失的维度――国家构建――因此也是在执政范围讨论中被忽视的发展研究的执政。很多经济学家开始拂去关于公共管理年近半白的书上的尘土，或是重新在反腐策略上转回方向盘。
     
    新的传统智慧说国家体制对发展至关重要，现在研究提供了实验数据证明确是如此。另外，关于机构和体制改进，形成了并正在形成一系列著作。19所有形式的传统智慧已经成了普遍接受的智慧，这个事实应该让我们谨慎行事。武考克和兰特·普瑞彻特曾经谈论“赶上丹麦”的问题。从一般意义上说，丹麦就代表着国家体制运转良好的发达国家。20我们知道丹麦看上去如何，也知道历史上丹麦是怎么发展过来的。但是丹麦的经验到底多大程度上适用于历史和文化都相差甚远的索马里和摩尔多瓦？
     
    不幸的是，如何赶上丹麦的问题可能也是很多国家都解决不了的问题。障碍不是认知方面的：整体上，我们知道他们和丹麦如何不同，也知道类似丹麦的解决办法。问题是我们不知道运用什么政治手段来达到这个目标，因为当地改革的要求不够。善意的发达国家已经尝试了从贷款条件到直接的军事占领等各种策略来刺激当地的这种需要。然而，实际上，这样做的记录不是很好，并且有些时候我们的干预反而使事情变得更糟。
     
    原载《民主》杂志，2004年4月第2期，总第15卷。
NOTES
   



    1 Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon & Schuster, 1996).
     
    2 Friedrich A. Hayek, The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press, 1944).
     
    3 John Williamson, The Political Economy of Policy Reform (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1994), 26–27.
     
    4 Dani Rodrik, Has Globalization Gone Too Far? (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 1997); Joseph E. Stiglitz, Globalization and Its Dis-contents (New York: W.W. Norton, 2002).
     
    5 Seymour Martin Lipset, American Exceptionalism: A Double-Edged Sword (New York: W.W. Norton, 1995).
     
    6 Max Weber, From Max Weber: Essays in Sociology (New York: Oxford University Press, 1946), 78.
     
    7 Diane Singerman, Avenues of Participation: Family, Politics, and Networks in Urban Quarters of Cairo (Princeton: Princeton University Press, 1995).
     
    8 查看政府治理六个方面的指数，请登陆www.worldbank.org/ wbi/governance/govdata2002.
     
    9 Adrian Karatnycky, “The 2003 Freedom House Annual Survey: National Income and Liberty,” Journal of Democracy 15 (January 2004): 82–93. The Polity IV data are available at www.cidcm.umd.edu/inscr/polity.
     
    10 New Zealand State Services Commission (1998), “New Zealand’s State Sector Reform: A Decade of Change,” at www.ssc.govt.nz/display/document.asp?docid=2384.
     
    11 Nicolas van de Walle, African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979–1999 (Cambridge: Cambridge University Press, 2001).
     
    12 这显示了克林顿政府官员在韩国加入OECD组织、九十年代早期对泰国政策上的思路，例如，那个时候没有多少证据表明资本帐户自由化为时尚早。See David Sanger and Nicholas Kristof, “How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In,” New York Times, 16 February 1999, A1.
     
    13 Anthony Lanyi and Young Lee, Governance Aspects of the East Asian Financial Crisis (College Park,
    Md.: IRIS Working Paper 226, 1999); Stephan Haggard, The Political Economy of the Asian Financial Crisis (Washington: Insti-tute for International Economics, 2000).
     
    14 Interview with Milton Friedman in the Preface to Economic Freedom of the World Annual Report  (Vancouver, B.C.: Fraser Institute, 2002), xvii.
     
    15 Francis Fukuyama and Sanjay Marwah, “Comparing East Asia and Latin America: Dimensions of Development,” Journal of Democracy 11 (October 2000): 80–99.
     
    16 World Bank, Building Institutions for Markets: World Development Report 2002 (Washington, D.C.: Oxford University Press, 2002).
     
    17 有些税种明显不利于发展，比如国际贸易方面的许多税收。World Bank, Building Institutions for Markets.
     
    18 Hernando de Soto, The Other Path: The Invisible Revolution in the Third World (New York: Harper & Row, 1989), 134.
     
    19 要了解关于新传统智慧的经验研究，see, among others, James A. Robinson and Daron Acemoglu, et al., “The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical Investigation” (Washington, D.C., NBER Working Paper 7771, 2000; William R. Easterly, The Elusive Quest for Growth: Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics (Cambridge: MIT Press, 2001); Nicolas van de Walle, African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979–1999. On institutions and how they develop, see Robert E. Klitgaard, Controlling Corruption (Berkeley, Calif.: University of California Press, 1988); Merilee S. Grindle, Getting Good Government: Capacity Building in the Public Sector of Developing Countries (Cambridge: Harvard Institute For International Development, 1997); Merilee S. Grindle, Audacious Reforms: Institutional Inven-tion and Democracy in Latin America (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2000); Judith Tendler, Good Government in the Tropics (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1997); World Bank, et al., The State in a Changing World (Ox-ford: Oxford University Press, 1997); World Bank, Reforming Public Institutions and Strengthening Governance (Washington, D.C.: World Bank, 2000); World Bank, Building Institutions for Markets.
     
    20 Michael Woolmark and Lant Pritchett, “Solutions When the Solution Is the Problem: Arraying the Disarray in Development, Center for Global Development,” Washington, D.C., September 2002.