中国城市地陷灾害频发 地下空间管理立法缺失

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中国城市地下空间存在多头管理和立法空白，地下工程开发与施工各自为政，区域性地质灾害公益普查迟迟不能起步
今年入夏几场暴雨过后，长沙市银盆南路一些居民发现：银盆南路和潇湘路交叉处的人行道上突然出现了一个直径40厘米左右的小坑。后来，路面塌陷面积越来越大，很快成了一个直径3米、深2米的大坑，开始危及到机动车道，大坑周边的路面也逐渐出现裂痕。虽然市政部门在周围建起了围挡，但路上出现塌陷，让周边居民甚感不安。
距离银盆南路不远的金星大道，2007年，一处建筑工地发生过一起“地陷吞人”事件。彼时，建筑工棚内，地面突然塌陷，恰在洞口上方的一名建筑工人瞬间被“吞”了下去。闻讯赶来的消防队员当即将工棚和相邻的房屋拆掉，以塌陷处为中心，用铲子向下挖。经过近十个小时搜救，才发现已窒息身亡的建筑工人。
今年以来，在长沙、武汉、太原等城市，相继出现“地陷”。所谓“地陷”，实际上是一种地质灾害现象，与地质结构、降雨和人类活动有密切关系。权威地质专家向本刊记者指出，未来城市“地陷”将逐渐呈现多发态势，这使大城市将空间拓展、交通体系建设和公共设施完善的着眼点转入地下的发展战略，面临新的考验。
“幕后推手”
本刊记者近期分赴太原、武汉两地采访，两座城市竟在同一天先后发生“地陷”。8月12日凌晨，武汉白沙洲大道一打桩机欲给桥墩打桩时，工地突然塌陷，形成一个面积约30平方米、深约6米的地洞，所幸无人员伤亡；同日上午8时25分左右，位于太原双塔东街的山西省人民医院应急病房楼门前路面出现两处塌陷，地陷楼塌的场面，引来了大批市民围观。
与采矿区地质塌陷相比，城市“地陷”面积有限，但损失往往较大。一位长期在地质勘查一线的专家介绍，2008年4月，武汉市汉南区纱冒镇邻近长江大堤发生地面塌陷，仅加固堤防就耗资近3000万元。而深圳市一座体育设施，施工过程中发生“地陷”，不但使工程停顿，还迫使业主耗巨资实施勘探和加固，增加投资超过1000万元。
每次“地陷”发生后，都会引来众多，有的指称是“地震前兆”，有的说是“外星人光顾”，还有的认为是“2012地球灾难的信号”，等等，在一定范围内形成恐慌情绪。
经过专业部门调查，很多城市出现的“地陷”都与人类地下工程活动有很大关系。
长沙市银盆南路发生的地面塌陷，系持续暴雨导致银盆南路地下一水管破裂所致。2007年，在“吞人”的工棚地面塌陷现场，搜救人员同样在地下发现了破损的大型下水管道和湍急的管道水流。 今年6月，中国地质调查局组织南京、成都、武汉、湖南等地地质调查中心和地质调查院，选择一些影响较大的“地陷”，如湖南省长沙市岳麓区莲花镇塌陷、浙江黄衢南高速公路塌陷等展开调查。专家们发现，各地出现的“地陷”无外乎为两种类型：一是岩溶塌陷，二是松散碎屑沉积层塌陷。
这些专家在各地调查时发现，实地勘测的8处地面塌陷，都有工程活动等人为因素的影响。他们 ()认为地质因素是基础，而“工程因素”与极端气象一道，并列为诱发“地陷”的两大外部原因。
被住建部授予“中国工程勘察大师”的教授级高级工程师范士凯向本刊记者指出，纵观国内绝大多数城市的“地陷”，往往是隐伏在第四纪覆盖层下的溶岩中存在岩溶空洞且存在与覆盖层相连的通道，在某些自然因素或人为因素作用下，覆盖层物质沿着岩溶通道漏失到岩溶空洞中，引起覆盖土体发生塌陷，导致地面出现塌陷。
与“天坑”之别
几位专家还强调要注意区分地面塌陷与“天坑”的不同，特别是媒体报道要规范使用，以免在社会上引起不必要的恐慌。
中国地质大学安全工程研究中心主任赵云胜说，他搜索了今年各地的，实际上绝大部分地陷、地裂等地质灾害，都不是严格意义上的“天坑”。地质学意义上的“天坑”，通常是指发育在可溶性岩层中，从地下通向地面，四周岩壁峭立，深度与平面宽度有百米至数百米以上，底部与地下河连接的特殊岩溶地形。由此可见，地面塌陷是必须加以防范的突发地质灾害，“天坑”则是经千万年方可形成的地质现象，而将地陷视之为地震前兆，更是缺乏科学依据。目前世界上发现并确认的天坑约80个，其中有超过50个在中国，绝大多数位于黔南、桂西、渝东的喀斯特地区。 范士凯介绍说，城市地面塌陷国内外都有发生，似乎是大家熟知的一种地质灾害。但事实证明，许多人对它的实质含义、类型、发生及分布规律并不真正了解，甚至存在一些误区。比如一遇到地面塌陷就误认为是地下溶洞发生垮塌，这类塌陷本来是一种自然的物理地质现象，人为活动在多数情况下是诱发因素，只是在特殊情况下成为主导因素。但在塌陷发生后，往往是不分青红皂白地追究人为责任，而不去深入探讨自然规律。
他还指出，城市地面塌陷事故的宏观定性预测是可以做到的，即根据石灰岩多为东西走向分布、老黏性土不容易塌陷等地层、地貌特点，可以摸索出一些规律。因此，无论管理层或是老百姓，都没必要“草木皆兵”。但要精确定位到哪个地方哪个时间发生地面塌陷，全世界还没有一个国家能够做到。也就是说，可以在类型、范围等方面划出一个可能塌陷区，但什么时候塌陷，还不能预测。
亟待科学监管
近年来，我国城市地下空间开发迅猛发展。随着地下空间开发利用，城市地层深处原始状况开始逐渐被改变，城市“地陷”发生概率上升。一些地质专家、国土资源部门官员接受本刊记者采访时指出，当前，我国城市地下空间存在多头管理和立法空白，地下工程开发与施工各自为政，区域性地质灾害公益普查迟迟不能起步，城市地下空间开发亟待建立科学的风险控制体系和有针对性的监管办法。
据武汉城市规划设计院提供的资料，在城市地下空间开发方面起步较早的上海，已开发地下空间面积约4000万平方米，形成超过10座以上大小不等的“地下城”。在武汉市，规划在主城区684平方公里范围内，到2020年建成2000万平方米地下空间。在北京，每年计划增加约300万平方米地下空间，到2020年，将建成9000万平方米的地下空间，人均5平方米。在长沙，还计划在城市西部一个水面数万平方米的湖泊下，建设水下商场、酒店、公共休闲设施等工程。 除了开发地下城市，过江隧道、各种管网系统入地、市内轨道交通体系等城市地下工程建设、发展的速度也很快。数据显示，我国1995年至2008年的十多年间，建有轨道交通的城市从2个增加到10个，运营里程达到835.5公里。目前，又有22个城市获准建设地铁工程，总投资达8000多亿元。
一些城市管理者针对社会上关于地下工程建设安全问题的疑问，往往突出强调技术手段。赵云胜指出，依照人类目前的技术，所有的地下工程，不对地面和周边产生任何影响是不可能的，关键在于如何将影响控制在许可的范围之内。如地铁工程盾构施工，多在城市人口和建筑物密集的地段进行，盾构机从地下穿越各种建筑物、铁路、河流、桥梁，施工质量和安全隐患等问题不容忽视。2006年以来，包括北京在内的城市，在地铁盾构施工中，就多次发生重大塌陷等事故。
未启动的公益性普查
赵云胜认为，从安全大局着眼，城市地下空间开发利用规划，首先需要信息调查，在此基础上才有可能科学合理地利用开发空间资源。 湖北省国土资源厅地质环境处处长施伟忠说，当前，城市地下空间开发利用关键性的基础研究工作包括三个方面：一是岩溶分布、发育率及覆盖层；二是地面塌陷的分布规律；三是地下水活动状况。弄清岩溶、土层和水的关系之后，城市地下空间开发对“地陷”之类的灾情才能做到可防、可控、可治。
“中国的地下工程施工技术，在全世界已经居于先进水平，光是对于城市地面塌陷多发区的勘测和评估，就已掌握了地震勘探技术、电法勘探技术、重力和磁法勘探、放射性勘探技术等。”范士凯说，当务之急，在于开展以城市为单位的“公益性地质勘探普查”，以摸清地质塌陷危险区等情况。
范士凯说，考虑到国内很多城市在这方面都做得很不够，他曾在权威部门召开的定期专家座谈上，连续四年提出这一建议，但没有得到肯定性答复。有个别城市对这种提议感兴趣，但请当地地质勘察设计单位做预算，发现这样的普查需要经费约2000万元，后来也不了了之。
由于这项工作未被纳入公共服务范畴，一般情况下，开发建设单位会考虑地下工程施工所在地的地壳受力层问题，但往往会缩减地质勘探投入。而建设、规划、国土等职能部门，也大都考虑自己的“一亩三分地”，缺乏对区域性地质勘探的兴趣。
范士凯等人指出，国家应该要求中心城市建立相应的财政机制，以政府投入、市场化竞争招投标的方式，开展公益性区域地质灾害勘探调查。在此基础上，编制地下空间现状及发展预测、开发战略、规模与布局、开发实施步骤等，才有科学依据。
“九龙治水”
近些年，许多城市在建设中常常遭遇这般尴尬：计划埋设管道的线路，已有其他造好的地下工程，使得管道线路不得不改道，因此成本大增。此外，高层建筑的桩基给地下空间开发造成新的障碍，对地下铁道、地下管线等有延续性的工程建设造成非常大的困难。
施伟忠说，这些问题的深层次体制原因，在于城市地下空间管理存在 “九龙治水”问题。与城市地下空间管理直接相关的机构，包括国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等，管理主体职能交叉效率低下，多存在以部门利益取代公共利益等弊端。
许多专家建议，应该整合行政资源，对地下空间开发项目审批、设计审查、工程管理、安全监督检查等建立起信息共享、协调互动、监管与查处联动的机制，在降低社会送审经费和时间成本的前提下提高管理效率。
华中科技大学公共管理学院一个研究小组今年7月公布的研究报告指出，除了住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，我国与地下空间有关的法律规范内容，还分散在《城市规划法》《土地管理法》《城市房地产管理法》《人民防空法》《矿产资源法》《环境保护法》《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整立法体系。在城市地下空间开发建设步入“快车道”的背景下，亟待制定一部完整、权威的法律，来规范并解决开发权限、体制、标准与规程等实际问题，实现城市地下空间开发统一规划、统一标准和统一管理。戴劲松 苏晓洲 晏国政
《瞭望》文章：采矿沉陷区“呻吟录”
就像刚刚经历一场“地毯式大轰炸”，整个村庄农家院落成片从山梁上“坠”入了因“地陷”形成的“山谷”中，歪斜的屋门和墙面巨大的开裂，漫山遍野地狞笑着
文/《瞭望》新闻周刊记者
苏晓洲 梁鹏 晏国政 戴劲松
“蕴藏于地壳深处的矿产资源，利用好了是财富，利用不好就成了灾难。”近日，在山西、湖南、河南、湖北等矿产资源富集省份采访中，《瞭望》新闻周刊深入采矿沉陷区的所见所闻，令人触目惊心：长期、高强度地开采地下矿产资源，直接或间接引发的地质塌陷灾害愈演愈烈。
据测算，全国煤矿累计采空塌陷面积当时已超过7000平方公里，在重点煤矿，平均采空塌陷面积约占矿区含煤面积的1/10。其中，煤炭产量占全国1/4左右的山西省，煤炭采空区面积达2万多平方公里，约占全省总面积15.6万平方公里的1/7，6000平方公里遭受了地面塌陷等地质灾害。
“地陷”不仅严重损毁房屋、道路等基础设施，导致群众流离失所、生命财产安全受到威胁，水、大气、土壤等基本环境要素也严重劣化。专家向本刊记者警告说，“对这种影响如果不能采取切实有效的措施加以遏制，区域性生态与社会后果非常严重。”
面对迅速发展的采矿地质沉陷灾害，我国部分省份根据自身实际采取了多种手段进行治理。但本刊记者在湘、鄂、豫、晋四省调研时了解到，各地在财力投入、治本之策、保障公平性等方面还存在诸多困难和问题。 受访的专家及部分基层干部群众建议说，随着地质沉陷灾害的危害性加大、新开矿井的增多，我国地质沉陷灾害治理亟需提上重要议事日程。在开展详细普查及科学测算的基础上，应进一步明晰国家、地方政府及企业在治理过程中的责任，同时需要在国家层面上整合部门资源，着重“治本”，注重公平正义，对全国地质沉陷区进行系统性治理。
沉陷区如遭“炮火轰炸”
距大同市不远，大同煤业集团矿区主干道一侧，走过一座跨越污水渠的铁索桥，就是同家梁村。与盛夏雁门关外草长莺飞的塞外风光印象形成巨大反差的是，这里道路破败肮脏，村庄看起来像刚经历一场“地毯式大轰炸”：
昔日颇具晋北风情的农家小院，成片从山梁上“坠”入了因“地陷”形成的“山谷”中，断壁残垣比比皆是，瓦砾废墟触目惊心。很多歪斜的房屋，大门已被砖头和石块砌死。更令人揪心的是，一些尚有人居住的农家院，地面、墙面到处开裂，屋主人在里面成天提心吊胆。
同家梁村党支部书记梁尚春等人告诉本刊记者，村里人口稠密处的地下，就是大同煤业集团主采区。受地质塌陷影响，全村约120户人家的房屋再也不能住人，其余房屋也多处于摇摇欲坠状态。2079亩土地也因为采矿导致地下水漏失，只剩200来亩还能勉强种点玉米、苜蓿。全村倒房、危房户已外出租房度日，搬迁安置迫在眉睫。
同家梁村，只是“煤海”山西采煤沉陷区的一个缩影。国土部门提供的资料显示，而大同市区域内的大同煤田采空区累计面积已达到1000平方公里，总沉陷面积500平方公里，损坏耕地4万亩，受影响住宅总计69959户，近23万人，建筑面积401.5万平方米。
这样的故事同样发生在千里之外的湖南冷水江采矿区。湖南省冷水江市锑储量位居世界首位，煤炭储量丰富，号称“世界锑都”和“湖南能源中心”。娄底市发改委统计资料显示，辖内包括冷水江市的娄底市，采煤沉陷区总面积达354.36平方公里、采锑导致沉陷区9.7平方公里，受影响人口超过10万人。
冷水江市矿山乡“宝大兴”地区，位于锑矿富集区海拔很高的一座山上。车进“宝大兴”，上个世纪40~50年代的建筑比比皆是。当地人告诉《瞭望》新闻周刊，这里昔日市井繁华，胜过冷水江市城区。但如今，“宝大兴”矿区街道、社区和农村，墙体开裂比比皆是，到处是塌陷后留下的废墟。有些房屋必须用粗大的木头和水泥电杆支撑才不致倾倒，一些危房基脚下，塌陷洞深不可测。 湖南省一家具有权威资质的地质勘察单位调查报告指出，由于有百年历史的锡矿山开发早期不回填坑道的落后采锑方式，加上上个世纪末至本世纪初小型土法采锑泛滥，面积达2平方公里的“宝大兴”地区实际成了个被掏空的大山，顶板距地表最薄处仅0.6~0.8米，靠细细的保安矿柱勉强支撑，勘探结果表明，“宝大兴”有19处危险地段随时可能山崩地陷，存在发生群死群伤重特大地质灾害事故的隐患。
距“宝大兴”地区不远，冷水江市沿湖南312省道如今也危机四伏。地陷使312省道很多路段严重开裂，沿途警示牌不断闪现。在这些路段，不谙路况的外地司机往往需要不断踩急刹车、猛打方向盘走“之”字路线规避。而路旁一些房屋屋顶竟成了波浪形，有些房屋大裂缝宽处能塞进一个拳头。
湖南一些矿区地方政府负责人坦言，“地陷”近些年在当地是个“高频词”。如湘中一个经济发达县，不断发展的“地陷”截至今年8月中旬已导致4个乡镇有居民房屋7498户、建筑面积达188万平方米的房屋及大量公用设施、基础设施和单位房屋受损。而今年7月23日席卷湘南一个山村的“地陷”，几分钟内就让全村约1.5平方公里面积内的稻田、道路、输电线路及160多栋房屋不同程度受损，800多人逃离家园。
“地陷”灾情远超想象
今年，我国自南向北，高强度、大范围的集中降雨天气层出不穷区孱弱的地质结构，在极端天气条件下“地陷”频发，灾情令人揪心。本刊记者在河南采访时了解到，今年以来，河南省暴雨过后的地质灾害不断，前七个月已经发生8起地质灾害，几起重要的灾害都发生在产煤大县，长期的开采和近期强降雨叠加，成为导致灾害的主要原因。