吴焰:保险机制在促进城乡统筹发展中可"四两拨千斤"

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2010年3月9日9时，全国政协十一届三次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，16位委员代表作大会发言。

    全国政协委员、中国人民保险集团股份有限公司党委书记、董事长吴焰我发言的题目是《充分发挥保险机制在促进城乡统筹发展中的作用》。

    今年中央一号文件提出了统筹城乡发展、改善农村民生、扩大农村需求、发展现代农业和推进城镇化建设的要求。保险作为市场化的风险转移机制、社会互助机制和社会管理机制，在服务社会主义新农村建设中具有独到的优势，不仅可以促进金融及其他要素资源向农业和农村流动，启动农村的生产型消费，保护农村生产力，而且能够优化财政支农的方式和途径，实现财政投入的放大效应，有效提升农民的保障水平，是统筹城乡发展、改善二元经济结构、提升农业农村再发展能力的重要切入点。

    一、充分利用保险机制进一步优化农村金融环境，提升农村金融资源的配置效能，增强农业农村再发展能力。我国城乡再发展能力差异突出表现在农民贷款难这个问题上。2009年，我国经营性贷款中的农户贷款仅占各项贷款总额的3.7%。农民贷款难，在实际操作层面表现为农民寻求担保和抵押难。我国农民的资产构成较为单一，有效担保物范围狭窄，农民的住房、土地等都不能成为小额贷款的有效担保物。通过保险机制将重要的种植业、养殖业、林业纳入保险保障，实现银保互动，可有效解决农民不能贷、信贷部门不敢贷的问题。

    二、充分利用保险机制进一步稳定农民的预期，鼓励农民扩大生产型消费，促进农村经济发展。农村消费市场的重要特点是，农民的生产型消费在整个消费支出中占有很大的比重。农民消费的相当部分是用于购买农用生产资料。从扩大内需的角度看，这种生产型消费直接转化为生产能力的扩张，对于扩大农业再生产、发展农村生产力具有重要的意义。利用保险机制为农民提供养老、健康、意外伤害等制度保障，有利于稳定并逐步提高广大农民的消费预期，使农民敢于拿更多的钱用于生产型消费。

    三、充分利用保险机制分散农业生产风险，实现对农村生产力的有效保护，为农业生产构筑必要的风险屏障。我国农民以家庭为单位从事农业生产，农业自然灾害以及市场风险直接地传导给农民。由于担心自然灾害、市场波动等风险，农民不敢投入过多资金。以保险机制构建农业风险防范体系，可消除农业生产的后顾之忧，激发农民投入农业生产的热情。当发生灾害损失时，既可以保障农民的投入，又可以使农民及时获得相对充足的再生产启动资金。

    四、充分利用保险机制创新农村公共服务的提供和管理方式，降低行政成本，实现财政支农投入的放大效应。比如，某市政府利用保险机制，将300万农民的新农合服务委托保险公司承办后，政府从事新农合的工作人员从拟定的519人减至56人，行政管理费用大幅降低。

    在财政资金的支农方式和途径上，保险机制可实现少量的财政投入撬动巨大的社会资源，提高财政投入惠及范围。2009年，中央财政预算补贴79.8亿元，带来的是3812亿元的农业风险保障，覆盖1.33亿户农户，实现了财政资源“四两拨千斤”的功效。

    五、充分利用保险机制增强对被征地农民、农民工等群体的保障水平，有效提升中小城镇在城镇化进程中的综合承载能力。在征地补偿款一次性的简单支付方式下，如果被征地农民因缺乏相应的理财能力，或过度消费，或盲目投资，或创业失败，征地补偿款消耗殆尽而又没有土地可以依托、无新的经济来源的情况下，这一群体极易成为我国社会未来的不稳定因素。

    通过保险机制，构建被征地农民的养老保险保障，从制度层面建立促进社会和谐稳定的长效机制。随着外出务工农民不断增加，农民工的保障成为农村发展变革中面临的又一问题，特别是今年中央一号文件提到的以80后、90后为代表的新生代农民工在1.5亿外出农民工中约占60%，他们的保障显得尤为薄弱。对此，在现有的城镇保障体系承载力有限时，有必要通过保险机制加以辅助解决。

    为充分发挥好保险机制的上述作用，当前应重点抓好以下几个方面的工作。一是进一步推进农村信贷与保险相结合的银保互动机制建设，把保险的风险管理功能与信贷的资金安全需求结合起来，激活农村金融服务。二是进一步拓展农村政策性保险的覆盖面和保障水平，扩大中央财政保费补贴地区和补贴比例，并建立财政支持的农业再保险体系和巨灾风险分散机制。三是建立健全政策性森林保险发展长效机制，使之更好地服务和保障集体林权制度改革，支持推进这一继家庭联产承包责任制后我国农村经营制度的重大变革。四是鼓励发展被征地农民养老保险、农民工相关保险等，特别是通过保险机制等多渠道妥善解决好80后、90后为代表的新生代农民工保障问题。


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