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中国有真正的非政府组织吗?欢迎来指导我的一篇文章

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发表于 2007-11-21 13:10:43 | 只看该作者 回帖奖励 |倒序浏览 |阅读模式
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http://blog.sina.com.cn/Imhere

中国现在有700万社会团体,建立了《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》所建立的双重管理体制,是不是社会团体就是非政府组织,两者能否简单地划等号。很多国内外学者都对中国的社会团体是否是非政府组织持有怀疑。本文选择中国消费者协会作为一个研究对象,来探讨中国特色的体制下官方色彩浓厚的社会团体,进而探讨对非政府组织的界定问题。首先,需要声明的是本人高度肯定中国消费者协会20多年来为中国消费者权益保护事业所做出的突出的巨大贡献,文中所探讨到的缺陷不是针对中消协这个机构,而是从中国社团体制的角度进行探讨。

    社会团体显然是一个宽泛的概念,概括地说,社会团体是具有某些共同特征的人相聚而成的组织化程度较高的互益性组织,具有非营利性和民间性两种基本的组织特征。首先回顾中国自解放后的社团发展历程。

    以1978年为界,之前我国按照特定的社会分化原则、利益群体基础和历史传统建立起来的团体,看作是单独的一种类型。这类团体以“人民团体”的名义著称于世,如覆盖企业职工的中华全国总工会、代表妇女的中国妇女联合会、容纳特定年龄段男女青年的共青团,他们是由政府或党自上而下组建起来,具有严重官僚化特征,进入政治权利组织框架。1978年后出现了大量的种类繁多的社会团体,从社团的建立与运作与政府的关系上划分,可以划分为两类:

    一类是与政府关系密切。改革开放以来,政府因自身体制改革退出了原本占据或把持的组织空间,或因改革进程中产生了新生长出来的、政府不曾进入而今也不愿进入的一部分空间,这部分空间的出现促使了不少社会团体的产生,它们大多是由自上而下地由政府机构直接转变或扶植建立的,由政府提供其生存和发展的资源保障,行动体现的基本上是政府的意志。

   另一类社会团体,它们的建立是民间自下而上自发形成的,它们的建立可能源于某群体的特定利益或兴趣偏好,或社会公众的自主意识、公益意识、社会参与意识的高涨。这类社会团体的建立和活动可能会得到政府的支持,但无论从最初的创议还是后来的运作都主要依靠自主的自身力量,不具备政府资源的优势。我认为此类社会团体划为非政府组织是没有争议的,但第一类和之前提到的“人民团体”也视为“非政府组织”是值得商榷的。

    非政府组织应该是社会团体范畴下的一个概念。关于非政府组织的定义,学者们有着大量的分歧,但可以归纳出非政府组织应该具备以下特点:                                                     

    1,非官方性,以民间形式出现,不能完全代表政府或国家的立场。这一点是把它与政府区分开来。

    2,非营利性。非政府组织的主要目的不是获取利润,而应当是提供公益或公共服务。这一点是把它与企业区分开来。

   3,相对独立性。拥有自己的组织和管理机制,和独立的经济来源,在政治上、管理上、财政上都要相当程度的独立于政府,如果对政府还是过分依赖的话,就很难讲是一个非政府组织。在功能上,发挥其独特的社会作用,突出表现在在政府、市场与普通人民之间扮演沟通的角色。对独立性的认同和追求更是非政府组织的核心价值,能使组织真正发挥其特殊作用,实现真实的社会性。当然,相对独立性的实现需要有健全的法律体制给与保障。

相对独立性不是与政府唱反调,相反它改变政府对社会的简单掌控,本着客观公正的原则建立起新的利益整合机制和政治沟通渠道。对于当前利益结构严重失衡、利益群体日益细碎化、利益冲突逐渐激化的社会来说,非政府组织作为一种利益表达或传播的媒介,向政府传达公民利益需求,反馈政府的决策效果。要实现这样的效果需要非政府组织保持相对独立。

    4,自愿性。人们参与组织活动是自愿的,不是强迫的。非政府组织建立和发展的精神动力是志愿精神,不是来源于权力意志,也不是出于对经济利益的追逐。

我认为,以上四点是判断非政府组织的重要特征,缺一不可。同时,非政府组织还具备拥有合法地位、公开的组织章程以及透明的财务管理、固定的成员领导结构等一般特征。非政府组织不能简单地理解为政府以外的社会组织,需要将其核心价值——相对独立性作为判断的重要标准。

在把握了社会团体、非政府组织的定义和特征后,接下来我们来分析中国消费者协会:

    回顾消费者协会成立的历史,最早是在1980年6月1日至15日,前国家工商行政管理局局长魏今非率领由10名工商干部组成的工商行政管理考察团赴香港进行考察,其中,考察香港消费者委员会是行程中的一项主要内容。在了解香港消费者协会的情况后,考察团向国务院提交书面报告,建议在我国一些大中城市成立消费者协会。但当时了解消费者组织的人毕竟太少,这个报告没有引起足够的重视。1981年,时任国家商检局外事处处长的朱震元以以中国商品进出口检验总公司代表的名义,在泰国出席了联合国亚太区域性保护消费者问题磋商会。在会上,他了解到全世界已有近90个国家和地区的300多个消费者组织在开展活动,意识到我国也需要设立专门机构以保障国人的消费权益,保障商品经济的健康发展。回国后,朱振元立即将所见所闻向国家商检局领导作了汇报,并以国家商检局的名义向国家进出口委员会作了报告,并建议向国务院写一份报告。当时担任国家进出口管理委员会副主任的江**同志首先圈阅了这个报告,并以他的名义于1981年9月3日将这个报告上报国务院,正式建议成立保护消费者权益的组织。

   此报告先后经国务院六位副总理圈阅同意,经多方协调争取,1984年10月19日,国家经济委员会以“经体 1984 799号文件”形式下发了《关于同意成立全国消费者协会的批复》。批复指出:同意成立全国消费者协会。挂靠在国家工商行政管理局,业务上接受国家工商行政管理局、国家标准局和国家进出口商品检验局的指导。

在中国消协的网站上,有评论称消费者协会的成立是“民愿所归,民心所向。从此,中国的消费者终于有了自己的“娘家”,党和政府又多了一条联系人民群众的桥梁。”回顾成立历史,我们可以知道这座桥梁是由党和政府为广大消费者搭建的,而非消费者自发建立的,这反映了消协与消费者之间的内在联系是先天不足的。

   “消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会团体”。这是《消费者权益保护法》第31条对消费者协会和其他消费者组织性质的界定。消费者协会的地位、性质是通过法律以国家意志的形式确定下来的。

    法律还赋予了消协七项职能,这七项职能大体可以分为服务职能、监督职能。在服务职能方面。包括事前预防、事中服务、事后补救三个方面。其中的第五项职能是“就有关消费者合法权益的问题,向有关行政部门反映、查询,提出建议。”这项职能不仅服务消费者,也有服务领导机关、政府部门的成分,其实质就是参与到国家管理,发挥沟通、中介的作用,“查询”带有对政府有关部门监督和督促的含义。在监督职能方面,第二项职能“参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查”。从理论上,消费者协会的监督不是行政监督而是社会监督,但这股监督力量参与到了行政监督的过程中。当前各级消费者协会大多挂靠在同级工商行政管理部门,容易将行政监督和社会监督相混淆,在开展监督工作时很难体现其相对独立性。通过对这些职能的理解,可以看到这七项职能中的有些内容实际上是政府行政职能的一种延伸和补充,法律赋予消协权力使他们有权也有义务履行好这些职能。

这样的法律授权使消费者协会所从事的消费者权益保护工作具有一定的权威性,这样的权威性更多来源于法律的授权、与政府的紧密联系。这样的权威意味着一些社会自发的消费维权组织作为社会团体和消协绝不是一个层次的,无论在权限还是所占据的资源上。

    消费者协会的领导机构是理事会,回顾历史,第一届理事会是这样组建的,联络在北京的数十个部、委、局、社团等单位,选派一名司局级干部为中消协团体理事;联络在北京的全国性新闻单位,选派一名工作人员为消费者个人理事;选聘十多名社会各界人士为消费者个人理事;联络各省市工商局,选派一名为消费者团体理事,为了引起重视,有利于迅速成立地方消协,通知建议由各省、自治区、直辖市工商局局长担任理事;当时的国家工商局、国家标准局、国家商检局、中消协各选派若干名消费者团体理事。而到今天消协在理事构成上大多也有着官方背景。

消费者协会自成立便被列入党政机关的编制中,人员经费的管理与政府组织没什么区别。《消费者权益保护法》第32条规定:“各级人民政府对消费者协会履行职能应当予以支持”。“应当”作为法律语言就是“必须”。从2007财政年度开始,中消协全年所有的运营费用将全部从中央财政拨付的750万元资金中支取,实现了“全面收编”。这样的“收编”本身说明了中消协缺乏其独立性和作为社会团体的真实影响力。结合国外的情况,大多数非政府组织是依靠其独立品格,依循捐助法和非营利组织运作的相关法律,获得来自相关利益方的捐助。作为市场一部分的非政府组织应该具备在市场获取资源的自立能力,而不是通过法律规定和行政拨款以求生存保障,从长远看,这也不利于其成为一个真实、强大、独立的社会团体。
    从历史上看,由政府创制发起的;从体制上看,列入政府编制;从职能上看,由法律所赋予,某些职能是政府职能的延伸和补充;从服务对象上看,不仅是消费者,也包括政府;从人员构成上,具有浓厚的官方背景;从财政上看,由政府完全拨款。除公益性外,很难说消协的特征契合非政府组织需具备的非官方性、相对独立性、自愿性。综上所述,将消费者协会及此类社会团体认作非政府组织是不恰当的。

    关于我国政府与非政府组织关系的问题日益受到广泛关注,学者形成了这样一些意见。沈岿认为中国的许多社团是“准政府组织”(沈岿,2003)。田凯针对这种现象提出了“组织外形化”概念,认为当前的的慈善组织是形式上的,实际是政府在操作和运行。中国的非营利部门高度依赖于政府部门,在实际运作中被纳入到政府行政体系的现状,并不是二者关系建构的终极形态,而是处于变动中的。李凯铓提出目前第三部门和国家形成了一种“共生态”,即政府借助社团进行管理,而社团也借助政府权威和经济力量来发展自身。这种共生态是国家与社会分化过程中不可避免的一种过渡形态,是分化不彻底的表现。(李凯铓,2003)综上所述,学者们都认为政府主导、官民双重是当前中国社会团体的总体特征,存在一些基本民间化,具有相对独立性的非政府组织,但也有某些社会团体因其所拥有的行政化程度很难被定义为国际意义上的或理论所建构的非政府组织。

    进而,可以得出这样一个结论:中国存在这样一类社会团体,作为政治管理的渠道发挥作用,增强政府管理社会的能力,它们与政府之间存在密切的互动,对政府具有很强的依附性,不具备非政府组织所必需的相对独立性,它们不是非政府组织,而是具有“准政府组织”性质的社会团体。
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