“去向”值得关注 地方债券的使用应公开透明

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经验提醒我们，地方债券的真正“去向”值得关注。只有在“众目睽睽”之下，“雪中送炭”的地方债才不会成为“锦上添花”的额外收入。      
    备受关注的地方债券将正式问世。财政部决定代理发行2009年新疆自治区政府债券(一期)，3月30日开始发行，计划发行30亿元。此后，其他获得发行份额的省份相信也会次第通过财政部“代发”地方债券。
    本次地方债券的用途，从一开始“将被限定用于中央财政投资地方项目的配套工程”，逐步细化为农村民生工程、保障性安居工程、地震灾后恢复重建项目、社会事业基础设施等项目。然而，过往经验却提醒我们，地方债券的真正“去向”值得关注。
    正如国务院发展研究中心宏观部魏加宁研究员所指出，1998年金融危机时，我国就曾发行国债转贷地方，但“并不理想”，“在一些财政状况紧张的地区，拿到国债项目后，1/3的钱先填窟窿，另外1/3用来盖楼买车，最后1/3才用在项目上。”既然以往的政府债券可以被“雁过拔毛”，本次地方政府债券又怎能保证不会被“1/3”？正因如此，财政部有关负责人此前还特别强调，地方债资金“严禁用于经常性支出和楼堂馆所建设”。
    但是，“严禁”二字不足以抵挡财政困境下利益的诱惑。虽然现行法律规定地方政府不得发行地方债券、不得提供担保等，但地方政府还是“变通”一下，注册成立投资公司或建设公司等，向金融部门借款，或向社会发行企业公司债或项目债，且负债的规模不小。既然此前的政府债务尚能如此“变通”、“隐形”，本次地方政府债券又如何保证不会被“隐形”使用？
    目前可见的约束机制，大致有以下四项：中央主管部门的“审核”和控制、信用评级等中介组织的评估、投资者“用脚投票”的约束，以及地方人大的监督等。中央主管部门固然可以控制总量，却未必能完全掌握资金的具体去向，况且，若缺乏约束制度，这种“审核”很有可能增加地方“跑部钱进”的动力；目前的信用评级等中介组织，其自身信用都成问题，连企业信用都评不清楚，遑论给政府信用评级；投资者能否“用脚投票”也很难说，上世纪80年代末，大量地方债就曾强行摊派给基层单位和企业；至于地方人大监督，其力度和效果也有待提高。
    显然，除了以上监督约束机制外，还必须增加透明度，让公众知道钱被用在哪些项目，只有公开、透明，才能让社会更好地监督。国际经验也表明，提高债券信息的透明度是控制地方政府债务的有效手段。比如在美国，信用评级制度、信息披露制度和债券保险制度构成了市政债券市场的三个重要机制。多数发达国家也均注重财政信息的透明，特别是地方债务信息的透明，建立了定期规范的地方债务信息公开披露制度。

    可见，建立一个公开透明的债券使用机制，来确保地方债券每一分钱都能用到“刀刃”上，乃是关键。不妨规定，公示地方债的使用详情。每一笔钱用在哪里，怎么用的，收效如何，均应公示于众。在“众目睽睽”之下，才有利于各方监督。这样，“雪中送炭”的地方债才不会成为“锦上添花”的额外收入。(薛世君)