实力与安全的背离———建构国际安全新秩序的基础、原则和模式

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作者：潘忠岐

文章来源：《欧洲研究》2003年第4期

内容提要:本文通过分析“9·11”恐怖袭击事件之后实力与国家安全之间出现的背离现象,揭示了现实主义权力政治理论对于未来国际安全新秩序的解释缺陷,并通过探讨“9·11”事件及其后续发展对国际安全的影响,重新审视了建构未来国际安全新秩序的基础、原则和模式。笔者提出,未来国际体系的基本特征不再是实力的分配,而是安全的分配;多边协调与单边行动之间的对峙成了决定未来大国关系走向和国际体系发展的主要矛盾;强调相互安全成了世界各国在国际安全合作中的主导取向。因此,只有以安全分配为基础,以多边协调为原则,以相互安全为模式,世界各国才能建立公正、合理的国际安全新秩序。

关键词:实力　安全　国际安全新秩序

冷战结束以来,学术界对于未来国际安全新秩序的发展提出过各种设想。①“9·11”事件的意外发生为这场辩论带来了新的变数,并使我们对国际安全新秩序做出新的现实判断成为必要和可能。判断未来国际安全新秩序的发展,不仅需要评估“9·11”事件及其后续发展对国际安全的可能影响,而且需要在此基础上审视建构未来国际安全新秩序的基础、原则和模式。

“9·11”恐怖袭击事件的发生,骤然间使人们对国际安全秩序的前景感到迷茫和困惑。有人认为,“9·11”事件标志着世界开始进入“后后冷战时代”,“它对于美国和国际社会来说都是重要的转折点,‘9·11’不仅永久性地改变了纽约市的街景,而且还从根本上改变了国际关系和美国外交的性质。”①但也有人持反对意见,认为“9·11”事件只不过是一次刑事犯罪,罪犯虽然引起了人们的重视,但事件本身却不具有任何“世界历史意义。”②在这里至关重要的是解读的角度。如果从“9·11”事件对建构未来国际安全新秩序的基础、原则与模式的影响来看,那么对该事件深远意义的任何强调都是不过分的。

“9·11”恐怖袭击事件的发生及其后续发展彰显了实力与国家安全之间的背离,用主要由权力界定的“极”来思考国际安全体系的传统方法遭到了根本质疑。未来国际体系的基本特征不再是实力的分配,而是安全的分配。多边协调与单边行动之间的对峙成了决定未来大国关系走向和国际体系发展的主要矛盾。强调相互安全成了世界各国在国际安全合作中的主导取向。只有以安全分配为基础,以多边协调为原则,以相互安全为模式,世界各国才能建立公正、合理的国际安全新秩序。

实力与安全的背离:现实主义权力政治理论的困境

根据现实主义权力政治理论,国家实力与国家安全之间是正相关关系,即国家实力的增加必然带来国家安全的相应增加,正如约翰·米尔斯海默概括的,“力量确保安全,最大的力量确保最大程度的安全。”③因此,一个国家为了在处于无政府状态的国际体系中获得自身安全,必须不断“保持权力、增加权力和显示权力。”然而,“9·11”事件却第一次“一反常态”,明确地昭示了实力与国家安全关系的另外一面,即非正相关性或负相关性。由于实力的增加并不一定保证安全的相应增加,有时甚至会损害国家安全,因此,现实主义用于解释国家安全和国际安全的权力政治理论陷入了困境。

虽然冷战的终结使美国成为世界惟一的超级强国,但是恰恰是在这种历史背景下,美国遭遇了史无前例的恐怖袭击。“9·11”恐怖袭击事件的发生,使美国的国家安全,特别是本土安全面临着前所未有的挑战与威胁。美国的国家安全与实力出现了明显的背离现象。而且这种背离现象业已超出传统的权力均势理论、霸权理论或安全困境理论的解释范围。“9·11”恐怖袭击的施动者不是民族国家,也不是受某个或某些民族国家驱使的军事力量,而是没有疆界、没有明确政治目的捉摸不定的恐怖组织。美国遭受恐怖袭击并不是其他国家或国家集团试图平衡美国实力的结果,也不是因为新崛起的修正国要挑战拥有霸权的现状国,更不是因为美国对超强实力的追求在国家间激发了军备竞赛和安全困境。“9·11”事件及其后续发展带给世界一个全新的历史现实:实力虽是决定国家安全的核心要素,但并不是惟一的要素;实力不是国家安全的惟一保障,也不是国家安全的绝对保障;实力与国家安全之间的关系并不一定是同步的、直线式的和正相关的关系,而是复杂的、曲线式的、波动的关系(如下图的国家安全曲线所示);实力发展到一定程度之后,它与国家安全之间的关系就会出现波动和背离现象,甚至到了最高的临界点之后可能变成负相关关系,即实力对国家安全的边际效用为负。

造成实力与国家安全关系波动的主要原因在于,实力对国家安全的促进作用受到其他一些干扰性因素的影响。干扰性因素对国家安全的作用往往随实力的增长而变强。当国家实力达到一定强度之后,决定国家安全的非实力要素,如国际体系、国际制度、国际规范、与他国的互动、安全目标的性质(正义或非正义、积极或消极)以及战略意图等等,可能使国家安全效益与国家实力强度的相关性出现波动。非实力要素作为影响国家安全发展的干扰性因素究竟何时或者在多大程度上促使国家安全曲线向下波动,取决于国家的实力状况、国家对实力的使用,以及干扰性因素何时对国家实力产生何种程度的抵触效应。


美国对超强实力的滥用,缺乏克制和“为他人着想”(ｏｔｈｅｒｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｅ)精神,随意破坏国际体系、国际机制和国际制度,与时代主题和平与发展的客观要求背道而驰,偏离多边主义国际原则,实施单边主义外交等,是各种非实力要素对美国实力产生负面影响,并导致其安全效益递减的重要根源。“9·11”事件之后,美国以反恐为名先后发动的阿富汗战争和伊拉克战争,便是其滥用实力的最好写照。美国已经并且仍在为此支付高昂的安全代价。

实力与国家安全之间的背离和波动关系,不仅给美国的国家安全战略带来了冲击,而且对现实主义权力政治理论关于国际安全秩序的思考提出了挑战。尽管实力勿庸置疑仍是决定国家安全和国际体系发展的重要变量,但是实力以及基于实力之上的“极”已不再是诠释国际安全秩序的有效方法。在展望和预测未来国际安全新秩序的过程中,我们需要跳出现实主义权力政治理论的传统思维方法,重新审视并确定建构国际安全新秩序的三个核心要素:基础、原则和模式。

安全分配:国际安全新秩序的建构基础

在建构国际安全新秩序的三个核心要素中,基础是最根本的,是决定原则与模式的前提。根据以往国际关系理论特别是世界秩序理论的发展,建构、维护和变革国际安全秩序的基础往往是由国际体系的基本结构提供的。正是由于对国际体系基本结构的不同理解,不同理论流派形成了各自关于国际安全秩序的模式和设想。

现实主义把国际体系基本结构看作是国家间“实力的分配”(ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｐｏｗｅｒ)。①实力在多个国家间平均分配带来的是多极均势秩序,实力在主要两个大国间平均分配带来的是两极均势秩序,实力分配严重不平衡并且主要集中于一个大国手中带来的则是单极霸权秩序。然而,“9·11”事件及其后续发展却深刻地暴露了现实主义“实力分配”论的不足。强大的国家实力不一定能够保障国家安全,实力微不足道的恐怖分子同样能够严重地威胁像美国这样的超级大国的国家安全。因此,国际安全秩序行为主体之间的实力分配已经不能决定它们之间的安全比例,不论实力的均衡分配,还是实力的不均衡分配,都难以保障国家安全、国际安全和国际体系的稳定。英国牛津大学的安德鲁·胡瑞尔教授在探讨“9·11”事件对国际体系的影响时指出:“实力分配既不足以说明一般意义上的国际政治,也不足以说明特定意义上的国际秩序。”①

“9·11”事件及其后续发展既改变了实力与国家安全之间的对应关系,又严重地冲击了霸权战争作为建构、维护与变革国际安全秩序主要变量②的寓意。冷战秩序的终结以没有发生传统的霸权战争而有别于威斯特伐利亚秩序、维也纳秩序和凡尔赛秩序的转换。虽然冷战结束了,但新世纪仍将是一个“冲突的世纪”。③但是,在后冷战时代,世界冲突的确发生了很大变化,如地区冲突多于全球冲突,国内冲突多于国际冲突,种族宗教冲突多于意识形态冲突,而且更重要的是,传统的因力量突然转移而引发的修正国挑战现状国的霸权战争发生的可能性变得日益微小。④如果说在冷战秩序结束之后尚不能排除霸权战争仍旧是影响国际安全秩序发展的主要变量之一,那么这个变量的内涵已经发生了微妙的变化。“9·11”事件引发的无序失衡以及美国随后发动的反恐战争不再是争夺霸权的战争,而是维持霸权的战争。并且,这场“霸权护持”⑤战争对于建立未来国际安全新秩序,已经不再像三十年战争对于威斯特伐利亚秩序、拿破仑战争对于维也纳秩序、第一次世界大战对于凡尔赛秩序和第二次世界大战对于雅尔塔秩序那样,具有决定性的意义。最主要的原因在于,军事力量已不再是确保国家安全的关键,一个国家的军事实力并不能直接转化为它的政治影响。

与现实主义不同,自由/理想主义的世界秩序观把国际体系基本结构理解为国际组织、制度、规范等发挥作用的结果,或者借用现实主义的术语,是一种“制度的分配”(ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎ)。强调他助、合作与集体行动形成的是集体安全模式,强调像管理国内社会那样管理国际社会形成的是世界政府模式,强调国际制度规范作用形成的是国际制度模式,强调经济与政治紧密相关形成的是相互依赖模式。新兴的建构主义的国际安全秩序观则把国际体系基本结构诠释为国家间“观念的分配”(ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｉｄｅａ)。①以共有观念为基础形成的多元安全共同体为国际安全带来的是集体认同秩序。

但是,无论现实主义、自由/理想主义,还是建构主义,它们对国际体系基本结构的判断都既有合理的成分,又存在严重的缺陷。“9·11”事件及其后续发展深刻暴露了它们的不足,并使我们重新界定当前国际体系的结构特征成为可能。“9·11”事件及其后续发展证明,未来的国际体系既不是“实力的分配”、“制度的分配”、也不是“观念的分配”,而是“安全的分配”(ｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｓｅｃｕｒｉｔｙ)。世界各国间的安全分配将为未来国际安全新秩序的建立提供新的结构性基础。

未来国际体系的基本结构之所以将主要取决于国际行为主体间的安全分配,除了由于国家实力、国际制度、集体认同等与国家间安全关系的非同步性和非正相关性,还在于以下两点原因。

第一,安全是国家发展的首要目标,实力、制度或共有观念,都只是国家为了实现安全目标而借用的手段,而不是目的本身。肯尼思·沃尔兹曾经明确地指出:“国家最终所关心的并不是权力,而是安全。”②安全不仅是主权国家的首要目标,而且也是国际社会的首要目标,是国际安全秩序的终极价值取向。不论主权国家行为主体还是非主权国家行为主体,它们对权力的追求、对国际制度与规范的追求、对共有观念与集体认同的追求,都不是为了权力、制度或观念本身,而是为了安全,自身的安全和世界的安全。

第二,只有安全的公正分配才能给国际体系提供持久的稳定和秩序,并从根本上消除世界非传统安全威胁。“9·11”事件凸显了非传统安全问题对国际安全秩序的破坏性。以恐怖主义为标志的非传统威胁的提升,既有经济、社会和文化的原因,也有政治和安全方面的根源。“‘9·11’事件标志着地缘政治时代的结束和一个新的时代———全球政治时代的来临。”①国家安全是国际安全的组成要素,安全在国际秩序各类行为主体之间的不公正分配无疑是导致当前国际社会无序失衡的一个重要因子。因此,真正有效地应对非传统威胁和挑战,需要世界各国通过解决包括恐怖主义、疾病和污染等在内的低政治难题,实现人类的共同安全和相互安全。

以安全为基础,通过安全的公正分配来建构未来的国际安全新秩序既是“9·11”事件后国际政治生活的实然,也是维护国际社会的和平与安全、正义与公平、发展与进步等人类最高价值理念的应然。

多边协调:国际安全新秩序的建构原则

不同理论流派对国际体系结构的不同认识,决定了它们对建构国际安全秩序基本原则的理解各异。现实主义根据国家间实力的分配,认为国际安全秩序的建构原则或者是均势,或者是霸权;自由/理想主义根据国家间制度的分配,认为国际安全秩序的建构原则是制度约束;建构主义则根据国家间观念的分配,认为国际安全秩序的建构原则是观念共享。但是,由于国际体系基本结构正在发生变革,因此,建构国际安全新秩序的基本原则也需作相应的调整。根据国家间安全的分配,未来国际安全秩序的建构原则应是多边协调(ｍｕｌｔｉｌａｔｅｒａｌｃｏｎｃｅｒｔ)。

多边主义国际外交的重要性在“9·11”事件之后不是降低而是大大提高了,而且它对于建构、维护和变革国际安全秩序的意义将比霸权战争更具决定性。全球化的发展、经济依存的加深、非国家行为体的突出曾经一度使人得出“外交政策终结”的错误预言。“9·11”事件的发生及其后续发展使人们重新发现外交政策的价值及其在决定国际安全秩序发展中的不可替代性。“外交政策终结”论者不得不重申“外交政策的回归。”②其实,外交作为调解不同国际行为体之间分歧的政治过程,不仅在“9·11”事件之前关乎国际安全秩序的发展,而且在“9·11”事件之后更是如此。无论全球经济、政治和意识形态的发展趋势如何,它们都不是自我驱动和自我执行的,而是在各种政治过程中逐渐实现的。这些政治过程包括主权国家的外交、非国家行为主体的国际协调和跨国参与等等。由于“9·11”事件凸显了非主权国家行为主体和非传统安全客体的重要性,主要由非国家行为体参与实施的、旨在解决低政治非传统安全问题的国际协调和跨国参与活动,在“9·11”事件后国际安全秩序的发展中开始发挥更大的作用。但是,国家外交仍旧是诸多政治过程的先锋。

“9·11”事件的发生及其后续发展不仅弱化了霸权战争对于建构国际安全新秩序的作用,同时强化了国家外交的意义,而且从正反两方面证明了国家间的多边协调是建构未来国际安全新秩序的基本原则。

从正的方面来看,多边协调是国际社会有效处理恐怖主义威胁的最佳手段。“9·11”事件迫使美国政府暂时放弃原来的单边主义路线,转而采取积极的多边接触政策,其最明显的表征就是美国通过联合国框架发动了对基地组织和塔利班政权的反恐战争。“9·11”事件之后,旨在谴责和打击国际恐怖主义的1368号和1373号决议在联合国安全理事会获得一致通过,这在联合国安理会的历史上是不多见的。正是在联合国国际多边主义框架下,美国很快就建立起全球反恐联盟,并迅速取得了阿富汗战争的胜利。美国国务院政策规划司司长理查德·哈斯总结说,在摧毁基地组织和塔利班政权、帮助战后阿富汗重建和打击恐怖主义三条战线上,美国领导的联盟取得了全面胜利,而胜利的根本就在于“多边整合。”①多边协调不仅有助于世界各国有效地回击恐怖活动、增强应对恐怖袭击的能力,而且为国际社会解决其他全球性政治、经济和社会问题提供了实现多边合作的重要基础。

从反的方面来看,单边行动是国际社会陷入矛盾、纷争与动荡的根本原因。多边协调并不符合布什政府的本意,美国自恃实力超群,欲以单边主义称霸世界,建立“美国霸权治下的和平”,甚至新式的“美利坚帝国。”②然而,在一定意义上,恰恰是单边主义使美国陷入了恐怖威胁之中。①美国卡内基国际和平基金会会长杰西卡·马休斯认为,“9·11”事件“给(布什)政府和美国人民的一个永恒教训就是,警惕极端单边主义的危险。”②史蒂芬·沃尔特在总结“9·11”事件的教训时也指出:“美国不能‘独断专行’”,“而应该更多地依赖多边主义机制。”③然而,在取得阿富汗战争的胜利之后,布什政府却将伊拉克、伊朗和朝鲜列为“邪恶轴心”,并以新的单边主义“先发制人”战略发动了对伊拉克的战争。在伊拉克问题上,美国的单边主义作法与国际社会大多数国家的多边主义主张形成了鲜明的对照。单边行动不仅摧毁了国际反恐联盟赖以存在的多边合作基础,更激化了美国与传统盟友,特别是FaGuo和德国的矛盾,而且破坏了现存的国际机制,在一定程度上加剧了联合国的***,使北约和欧盟陷入危机。与多边协调原则相反,单边行动不仅无助于世界各国有效地应对诸如恐怖袭击等非传统安全威胁,甚至为国际社会解决传统安全问题增加了障碍和困难。

当今国际社会的主要矛盾已不仅仅是多极理念与单极现实之间的对抗,而是多边主张与单边行动之间的斗争。多边协调与单边行动之间的对峙将决定今后大国关系的演变和基本走向。“9·11”事件后,多边协调之所以是建构未来国际安全新秩序的基本原则,是因为它能够在新的历史条件下根据国际安全秩序发展的客观需要,充分发挥主权国家和非主权国家行为主体的积极性,兼顾传统与非传统安全问题的协调解决,体现国家外交和国际协调在国际安全秩序中作用日益上升的趋势,并且有利于实现国家安全的公正分配,维护国际体系和国际安全秩序的稳定。

相互安全:国际安全新秩序的建构模式

一般而言,国际安全秩序的主导模式是由国际体系的基本结构和国际安全秩序的建构原则确立的。现实主义把建构国际安全秩序的基础理解为国家间实力的分配,根据均势原则和霸权原则建立起来的国际安全秩序,要么是两极均势模式或多极均势模式,要么是单极霸权模式。自由/理想主义把建构国际安全秩序的基础看作是国家间制度的分配,根据制度约束原则建立起来的国际安全秩序,可能是集体安全模式、世界政府模式、国际制度模式或相互依赖模式。建构主义把建构国际安全秩序的基础解释为国家间观念的分配,根据观念共享原则建立起来的国际安全秩序,是集体认同模式。笔者依据“9·11”事件及其后续发展对国际体系的冲击把建构国际安全秩序的基础修正为安全的分配,因此,根据多边协调原则建立起来的国际安全秩序,应该是相互安全(ｍｕｔｕａｌｓｅｃｕｒｉｔｙ)模式。

基辛格曾经精辟地指出,安全只能是相对的。因为一国的绝对安全就意味着其他国家的绝对不安全,世界强国对绝对安全的追求必然导致危险的安全困境,从而破坏整个国际体系的安全与稳定。因此,“一个稳定的秩序的基础,就在于所有国家只能是相对安全———也就是相对的不安全。”①国家安全不仅是相对的,而且是相互的。②国家安全不是相对收益,而是绝对收益。国家之间的安全关系并不像现实主义所断言的那样是一种零和博弈,而是一荣俱荣、一损俱损。只有把国家安全正确地理解为绝对收益,才能在国际竞争中避免安全困境;只有把国家安全看作是相对的和相互的,才能在国际互动中营造多赢格局,维持整个国际体系的安全与稳定。这是“9·11”事件及其后续发展赋予安全概念的新规定。

相互安全模式认为,在国际社会生活中安全并不是稀有产品,世界各国为了安全目标相互间既竞争又合作。安全是一种关系概念,自者的安全是通过同他者的安全关系界定的,他者的不安全往往是对自者安全的潜在威胁和挑战,确保自者安全的最佳战略就是在追求自者安全时照顾他者的安全利益,帮助他者也获得安全。因而,不论个体安全、国家安全还是国际安全都只能是相对的,而且是相互的。只有相互确保安全,才是稳定的安全。安全以多边协调为原则在国际安全秩序行为主体间的分配可能是不平等的,但必须是公正的。国际行为体只有在获得自身安全的同时不损害他者的安全,不以他者的不安全为代价,也就是只有当各个行为体之间相互都有安全感,追求安全的绝对收益而非绝对安全时,世界安全才切实有保障。

首先,相互安全有利于世界的和平与稳定,而且相互安全具有持久性。相互安全能够通过多边协调有效地在国际主要行为体之间维持一种安全平衡(ｂａｌ ａｎｃｅｏｆｓｅｃｕｒｉｔｙ),安全的相互性使安全平衡可以避免与实力竞争相伴随的安全困境,从而避免破坏世界和平与稳定的误判和误算。战争是对国际安全秩序的最大威胁,但是在新的历史条件下,由于战争已经不能通过改变实力对比来提高安全效益,因此,世界各国试图通过战争打破相互安全带来的安全平衡变得没有意义。罗伯特·鲍威尔曾经指出:“利益的当前分配与使用武力后所能实现的分配之间的差距越小,战争的概率就越小;反之则越大。”①鲍威尔所说的利益实际上最集中体现的就是安全。在以安全分配为主要特征的国际体系中,安全平衡比实力平衡(ｂａｌａｎｃｅｏｆｐｏｗｅｒ)或威胁平衡(ｂａｌａｎｃｅｏｆｔｈｒｅａｔ)②都更能维持国际安全秩序的持久稳定。其次,相互安全有利于实现社会公正,推动世界不断地走向繁荣和进步。相互安全在确保世界和平与安全的同时,还确保和平与安全在国际主要行为体之间实现公正、合理的分配,从而有助于推进正义和公平、发展和进步等人类价值观念。“9·11”事件的发生使人类更加渴求缩小并消灭贫富差距,增加并保障经济平等,扩大并维护社会公正。这些都将成为21世纪国际安全关系发展的指导性概念。以正义和公平为原则的相互安全带给国际社会的并不仅仅是免于直接暴力的“消极和平”,而是“消灭一切导源于饥饿、贫困和社会不正义的结构性暴力”③的“积极和平”、“正义和平”。以正义和公平为原则的相互安全带给国际社会的也并不仅仅是免于生存威胁的“消极安全”,而是国际安全秩序主体生存在重要利益和价值观不受威胁的环境中的“积极安全”、“正义安全”。再次,相互安全有利于人类共同解决全球性问题,确保国际安全的全面发展。相互安全既有利于解决属于高政治客体的传统安全问题,也有利于解决属于低政治客体的非传统安全问题。在全球化迅速发展的新时代,人类面临着越来越多、越来越严峻的安全问题,如生态环境的破坏、艾滋病的蔓延、毒品、犯罪和恐怖活动的国际化,等等。这些全球性问题不再是单一国家的安全问题,而是人类社会共同的安全问题。为了实现人类安全、共同安全,①国际安全秩序主要行为体应该而且必须把安全看作是相互的,因为相互安全可以确保安全的正义性、安全的综合性和安全的全球性。相互安全是一种相互依赖的安全,安全的互赖(ｉｎｔｅｒｄｅｐｅｎｄｅｎｃｅｏｆｓｅｃｕｒｉｔｙ)为国际安全秩序行为主体协力应对安全威胁和安全挑战提供了最佳方案。

相对于现实主义、自由/理想主义和建构主义的国际安全秩序模式,相互安全模式具有明显的比较优势。相互安全模式能够兼顾主权国家行为主体和非主权国家行为主体,并重高政治客体和低政治客体,从而可以避免其他模式的缺陷。相互安全模式把国际体系理解为安全的分配而不是权力的分配,因而避免了像现实主义理论那样片面地以“极”(单极、两极或多极)的视角来思考国际安全新秩序的建立、维护与变革。相互安全模式继承并发展了自由/理想主义理论对国际制度和建构主义对集体认同的强调和重视,并克服了它们分别把国际体系看作制度分配和观念分配的缺陷。相互安全模式与集体安全模式接近,但是它不认为对安全的威胁来自集体外部,也不像集体安全体系那样具有排他性,相反,相互安全是一种包容性的体系。相互安全模式与集体认同模式一样看重观念的作用,但它不过份夸大集体认同的力量,也不主张建立过于理想化的“多元安全共同体”。概而言之,相对于国外理论界关于未来国际安全新秩序的种种设想和推测,相互安全模式更符合国际政治发展的现实,因而是一种更具生命力的假说。