理论和实践视野下的政党与民主

岸上的猪

美国全国国际事务民主学会


采用政党法


肯尼思?让达(Kenneth Janda)




目录




序
1


关于作者
2


采用政党法
2



什么是“政党法”？
2



选举法、竞选法和政治资金法
3



四个法律制度之间的关系
4



作为政党法来源的宪法
4



世界各国政党法调查
5



政党法与政党政治
5



管制类型和政党法举例
6



禁止型
7



放任型
8



促进型
8



保护型
10



规定型
11



政党法中的背景因素和关键问题
15



公民条件：国家为政党法做好准备了么？
15



法律的层次：从上层开始？
16



政党的类型：聚合还是表达利益？
16



政党与总统：它们是不相容的么？
16



政府的类型：议会制还是总统制？
18



政党与民主：党际还是党内？
18



结论
18



附录：政党法数据库




序：





民主需要强有力和可持续的，有能力代表公民并提供政策选择以显示其管理公共利益的能力的政党。由于公民与他们选举出来的领袖之间距离的加大，政治积极性的下降反民主势力精心制造的诡辩，民主政党一直面临着挑战。



在过去20多年里，美国全国民主学会（National Democratic Institute，NDI）与全世界的政党合作，以便创造一个更加开放的政治环境，让公民可以积极地参与民主进程。作为一个政党研究机构，全国民主学会从实践观点出发开展工作，提供援助来促进政党的长期组织发展，提高它们在地方和全国选举中的竞争力，并且帮助它们建设性地参与政府。这种支持有许多形式，从互动培训和指导实践到咨询和定制资料，以便帮助政党成为更加开放和有代表性的组织。



2004年，全国民主学会开始制作一系列研究文章，考察了关于政党的作用和职能的四个核心主题。两篇文章——《通过政党法》和《政治资金政策、政党和民主发展》——讨论了对政党有直接影响的管理机制，另两篇——《实施党内民主》和《发展政党沟通》——涉及政党的内部管理和组织。这些文章旨在就政党政治的组成部分提供比较性信息，以及阐明不同的方法和与之有关的原因和结果。这些文章还考察了各地政党的行动或战略的某些意义。



这些文章不提供关于政党组织的理论或针对所发现的问题的即时解决方案。更确切地说，它们考虑了创建更加有效和有包容性的政党的障碍和可能的方法。它们标示出了可能的陷阱和障碍，还举例说明了政党可能需要注意到的实践问题。这些文章还鼓励读者更多地探索作者所引用的许多优秀的资料、文章和书籍。



希望《政党与民主的理论和实践观点》系列会帮助读者更好地理解每个主题——尤其是更好地理解所针对的问题的复杂性。本文——《通过政党法》——提供了领导者应该注意的一些告诫，还列举了设计政党法时要考虑的许多问题。



这一系列文章是一种将理论知识，经验研究和实际经验相结合的尝试。全国民主学会邀请了四名杰出学者来写作本文，并且邀请了一系列人士——包括政党领袖、民主实践者、全国民主学会工作人员和其他著名学者——参与写作过程的各个阶段，从最初的开发职权范围到审读大纲和草稿。全国民主学会要感谢许多人，是他们使这一系列成为现实，尤其是作者，他们参加了这一辛苦的合作过程并且谦和地接受反馈和指导，还有项目顾问Denise Baer博士。特别感谢全国民主学会高级项目官（Senior Program Officer）Victoria Canavor，她自始至终在管理这个项目。



全国民主学会感谢美国国际开发署（U.S.Agency for International Development ，USAID）的支持，是他们为本项目提供了资金。




主席：Kenneth Wollack


高级助理，政党项目主任：爱文?杜尔提（Ivan Doherty）




关于作者





肯尼思?让达是西北大学（Northwestern University）Payson S. Wild荣誉教授。1995年以来他一直是国际刊物《政党政治》（Party Politics）的共同主编，2000年他因为自己的政党研究而获得美国政治学研究学会(The American Political Science Association，APSA)的Samuel J. Eldersveld事业成就奖。2005年，他是APSA最佳教学软件奖的并列获奖者，1992年他也曾荣获此奖。让达博士的著作包括《政党跨国调查》（Political Parties: A Cross National Survey）(1980年)，与罗伯特?哈莫尔（Robert Harmel）合著的《政党及其环境：改革的限制？》（Parties and Their Environments: Limits to Reform?）(1982年)。他与他人合著的美国政府教科书《民主的挑战》（The Challenge of Democracy）为全美国几百所学院所采用，并已被译成捷克语、格鲁吉亚语、匈牙利语、朝鲜语和俄语，让达博士是从印地安纳大学（Indiana University）获得博士学位的。




采用政党法





新兴民主国家在制定政党法上面临着二难处境：在政党自身被期待向公民提供在决定政府上的选择的同时，还要决定应该使用多少政府权力来管制政党。如果政府没有说明政党能做什么不能做什么的法律规定，国家就会面临出现几乎没有公共责任的残酷政治这一风险。而如果政府制定详细规定政党应如何组织、竞选和运转的严格法律，国家可能会阻碍政党参与公共事务。



这一二难处境使人回忆起童话故事《金发姑娘和三只熊》（Goldilocks and the Three Bears）中主人公所面临的困境：对一个社会来说，有多少政党管制才是“正合适”的？虽然实践者可能希望为“正确的政党类型”创造机会，但教训可能是国家在制定政党法时并不总是有民主的。



本文提供了政党领导人应该注意的几点告诫，概述了他们在制定政党法时应该考虑的许多问题。为此，本文回顾了反映国家管制政党的不同方式的五种类型：禁止、放任、促进、保护和规定政党和政党活动的政策。新兴民主国家的政党领袖可能希望考虑传统的民主国家在采用政党法上所沿袭的不同历史轨迹，以及地方因素在多大程度上成为了最符合其需要的政党管制模式的条件。例如，“过多的”政党法可能给政党的组成和发展带来寒蝉效应（恐惧效应[chilling effect]，也有译作激冷效应），还可能阻碍政党的创造性造活动。另一方面，政府制定的政党法“太少”可能会导致小党林立，造成政府的混乱。对169个政治实体的政党法所做的系统回顾和对稳定的民主国家的分析证明了这些论点。




什么是“政党法”？





“政党法”这个术语对不同的人来说有不同的含义，即使是在政党学家之间也是如此。这个词有时是指政党的内部制度，如政党用来管理自己内部事务的党章和规章制度。“政党法”也指关于政党必须做什么、不能做什么——政党政治中什么是合法的，什么是不合法的——的国家法律制度：一般来说，这包括关于以下问题的法律：政党的组成，政党所从事的活动的形式，以及哪些形式的政党组织和行为是适当的。



在谈到政党的内部制度和国家对政党的外在规定之间的差异时，理查德?卡茨（Richard Katz）谈到国家关于政党的法律的三个目标：



1. 确定政党的组成是什么。确定这一点往往会派生出另外的政党法律：谁有资格获得参选机会，谁从公共资源中获益（如津贴或广播媒体），谁参加政府，如何参加，等等。



2. 规范政党可能从事的活动的形式。这个概括性标题包括资金的募集和使用、竞选活动、政党纲领或宣言中所涉及的问题，等等。



3. 确保政党有适当的组织和行为方式。卡茨认为这一点是最具争议性的目标，因为它进入了关于政党领导与社会关系的内部事务中。法律可能要求政党官员必须由党员选举产生，但政党或许宁愿由党的代表大会来选择官员。法律还可能要求性别或种族平等，或者要求政党在全国各地区保有党组织。人们还可以想象国家试图通过政党法来贯彻其他政策目标（原注1）。



根据卡茨的观点，本文将“政党法”（party law）——普通名词——定义为以国家为基础的法规制度，它确定了政党的法律地位，常常会详细地说明政党成员的组成是什么，政党必须如何组织，政党应该如何竞选，政党必须如何处理政党资金问题，等等。《政党法》（Party Law）——专有名词——是指管制政党和在类似的描述性标题之下编纂的成文法：例如德国的《政党法》（Law on Political Parties）或韩国的《政党法案》（Political Parties Act）（原注2）。



在本文中，有书名号的《政党法》（Party Law）是指具体的成文政党法。没有书名号的“政党法”（party law）是指政党法律制度。任何国家的政党法都来自其《政党法》（如果有的话）、立法机构制定的成文法、行政法规、法院判决，甚至是国家宪法。规定政党的定义、组成、结构和活动的法律是政党法的核心，这些法律关注政党的组织方面。思考以下三个有关的法律制度可以说明政党法的边界：选举法、竞选法和政治资金法。




选举法、竞选法和政治资金法





除了《政党法》之外，有些国家——例如韩国——还制定了管理选举、宣传、竞选和政治资金的特别法律。这些法律与政党法有所交叉，但又各有侧重。



选举法。全国大选是一个动态事件，数百万公民一般要投票选举数百名候选人和大量政党。然后由数千名政府官员来计票。这种复杂过程需要有详细而准确的规则来指导所有政治行为体的行为。选举法的核心重点是选举的制度和管理。根据2003年的一项政府研究，英国的该项法律：



是多年来以零星的方式发展起来的，从《1695年议会选举法案》（Parliamentary Elections Act 1695）以来，我们可以找到不少于36条单独的立法。虽然《1983年人民代表法》(Representation of the People Act 1983)是一个整合法案，但自那以后仍然有不少于19项新法案和63条辅助性立法对选举法有影响（原注3）。



根据Shaheen Mozaffar和Andreas Schedler的研究，选举法(他们称之为“选举管理”)由以下内容构成：



创建和维持使投票和竞选得以进行的广泛制度框架的一系列广泛的行为。它……包括设计规定了民主选举的基本框架的制度。传统的选举规则包括选举权、代表规则、会议规模、选区规模、选区界线，以及构成了议程的一部分的选举日程（原注4）。



根据以上所阐明的关于《政党法》和“政党法”的惯例，《选举法》是用来指国家规范选举活动的成文法，尽管实际使用的术语因国而异（原注5）。而“选举法”则用来指一个国家的选举法律制度。这一法律制度出自《选举法》 (如果存在的话)和立法机构制定的成文法、行政法规、法院判决和国家宪法。



选举法往往内容相当广泛。Mozaffar和Schedler在选举法中包括进如下内容：管理投票者、政党及候选人资格和登记的正式规则……对政党和候选人的资源捐赠(他们获得金钱和使用媒体的机会)有影响的法律法规（原注6）。



尽管全国性的《选举法》经常具体规定政党应该如何运作，但《政党法》很少具体规定选举应当如何运作。较之《政党法》，各国更倾向于有一个有专门名称的《选举法》，但如果二者都有的话，《选举法》往往会更长，内容包括关于选举和政党的规定。例如《韩国选举法》的英文版有大约200页，而《政党法》才有大约70页。同样，《德国选举法》在篇幅上也大大超过《德国政党法》。



竞选法。选举法中包含了举行选举的详细程序。选举管理是一个的重要的主题，但那些对政党政治感兴趣的人对此的关注非常有限，他们往往只关心与竞选有关的那一部分选举法规。虽然竞选法规多半被包括在《选举法》中，但它们也可能源于其他来源，并且构成相对独特的竞选法律制度。此外，些国家制定了有着专门名称的《竞选法》：如《1971年美国联邦竞选法案》（1971 U.S. Federal Election Campaign Act）和《2002年跨党派竞选改革法》(Bipartisan Campaign Reform Act of 2002)。



竞选法可能明确规定竞选的持续时间，允许哪些活动，是否可以在投票之前公布民意测验结果，以及竞选活动的其它方面（原注7）。就像美国的两部《竞选法》一样，竞选法还可能管制政党，详细规定候选人或政党可以如何募集和使用资金，财政委员会必须如何组织，等等。竞选法中涉及政党的部分，可以成为政党法的来源。



政治资金法。Karl-Heinz Nassmacher用“政治资金”这个术语来包括“政党财政”和“竞选财政”这两个概念（原注8）。这两个主题都与政党法有关。不过，一些团体——如透明国际（Transparency International）——更广泛地关注金钱在购买对公共政策的支持和欺骗政府以获得服务和物资上的作用。他们关注金钱作为政治腐败的润滑剂的作用（原注9）。政党法中包括了政治资金的狭义解释——仅限于政党和竞选资金。



政治资金法律制度可能有多种来源，有时来自专门的《政治资金法》。例如，韩国有一个把政党、候选人和政治团体包括在内的《政治基金法案》（Political Fund Act）。政治资金法中涉及政党的部分，可以成为政党法的来源。




四个法律制度之间的关系





图1描绘出了四个法律制度之间的假想关系。图1中的大黑圈代表政党法律制度——国家对政党的所有规定，无论其来源如何。图1中选举法和政党法之间的重叠区域显示了国家对政党的规定中有些部分来自国家对选举的规定。尽管一个国家的选举法可能也会影响到能够存在和兴旺发达的政党的数量，但这种间接影响被认为处于这里所定义的政党法的外围而不是核心。



标有“竞选法”的小圈是指虽然在名义和法律上属于选举法，但经常被单独对待的一系列规定（原注10）。标有“政治资金法”的大圈代表了政治中与筹集和使用资金有关的法律制度，这是很多政治观察家普遍感兴趣的。由于政治资金法也适用于政党和竞选之外的政治活动，它被认为有更多的内容。




图1：政党组织和组织趋势模型精选




作为政党法来源的宪法





根据上面的定义，政党法由以国家为基础的关于政党作为组织的定义、组成、结构和活动的规定构成。这一法律制度可以从与之有关的选举、竞选和政治资金法律制度中区别出来，选举法、竞选法和政治资金法可能与政党法相互重叠，充当政党法的来源。政党法的其他来源还包括立法机构制定的成文法、行政法规、法院判决以及国家宪法。其中，国家宪法特别值得讨论。



很少有作者把宪法当作政党法的来源。在注意到政党在议会民主中的重要作用之后，英国宪政学者埃里克?巴伦特（Eric Barendt）写道:



因此，人们可以期望宪法为政党制定一些框架规则，至少是为了防止它们采用极权主义政策，捍卫其成员的个人权利。但是各国宪法中很少有很多关于政党的内容，有些宪法完全无视其存在。美国宪法根本没有注意到政党问题，这种态度也与英国没有成文法的制度安排不谋而合（原注11）。



然而，巴伦特解释说，法院根据其他宪法条款中关于政党的规则来创造出宪法。这在美国是当然真实的，甚至在根本没有一部单一的宪法文本而只有基本法的英国也是这样（原注12）。



而且，巴伦特在声称各国宪法中“很少有很多关于政党的内容”时，他是错的。1976年一项针对142部宪法的调查发现，至少有三分之二的宪法提到了政党（原注13）。正如Jorge Laguardia在一篇关于中美洲国家政党的宪政制度的文章所中指出的：“承认政党首先从1945年的《危地马拉宪法》开始……从那时起，该地区所有国家都在其宪法中承认了政党的存在。”（原注14）



把政党法纳入宪法可能是发展中国家最新一波民主化浪潮的结果。正如托马斯?卡罗瑟斯（Thomas Carothers）所写到的：



20世纪80年代和90年代的民主浪潮中包括了大量转型国家重写老宪法和新国家撰写新宪法的工作……让某些条款进入宪法——删除另一些条款——自然成为人们注意的焦点（原注15）。



无论这种倾向始于何时，宪法现在必须被认为是政党法的一个来源，因为许多国家的宪法经常大篇幅地涉及政党。




世界各国政党法调查





关于政党法的系统性跨国调查不是很多。理查德?卡茨和皮得?梅尔（Peter Mair）在其编写的关于政党组织的大型手册的某些特别章节中报告了12个国家的政党法。（原注16）。然而，这些文献并未对政党法进行跨国比较。另有一些学者就所选择的专题对政党法进行了比较。例如，Fritz Plasser和Gunda Plasserr整理和分析了大约70个国家的竞选监管体制。（原注17）。Michael Pinto-Duschinsky编辑和分析了104个国家中关于政党资金的政府管制和政府津贴的范围。（原注18）。Pinto-Duschinsky的成果后来被用在美国国际开发署关于118个国家的政治资金状况的扩展报告中（原注19）。



最近和最全面的关于政治资金的跨国研究是由国际民主与选举协助机构（International Institute for Democracy and Electoral Assistance，IDEA）主持完成的（原注20）。国际民主与选举协助机构关于111个国家的政治资金法律和法规的数据库大概是迄今为止收集这类信息最多的数据库。甚至在最近，透明国际——一个国际性的反腐败非政府组织——也把政治资金问题包括在其2004年的世界腐败报告中。（原注21）。



在这里，定义术语对评估关于政党法的学术文献是有益的。我们用来源（origin）这个术语指法规的来历——无论它们是以宪法、法院立法、立法机构制定的成文法、行政命令还是行政法规的形式颁布的。我们把立法的目的——例如政党的定义、政党的活动或政党的组织——称为立法目标。因此，两个Plasser汇总了把竞选实践作为法规目标的政党法。相反，由Pinto-Duschinsky、美国国际开发署和国际民主与选举协助机构所进行的政党法汇编都是以政党资金为目标的。政党资金也是透明国际（关注）的主要目标，但它也汇总对付政治腐败行为的法律。实际上，相对其他所有问题而言，关于政党法的跨国汇总工作更多地集中于政党资金问题。对于此项研究，已经建立起一个包括1，101部法律的数据库，通过政府来源和预期目标来查找。欲了解数据库中的政党法示例是如何获得的，见25-28页的附录。




政党法与政党政治





毫无疑问，一个国家的政党法会对其政党产生影响。问题是，什么样法律会有什么样的影响？研究政党的学者往往怀疑通过立法来设计政党政治是否会成功，尤其是在有政治动乱传统的发展中国家。虽然在先进的民主国家，要求政党保持其成员的名单的法律可会有助于政党的组织化，但类似的法律在新生的民主国家中可能会限制政党竞争，因为当局可能会轻而易举地获得其对手的名单。



即使是在有着稳定的政党制度的先进民主国家中，政党如何运作也是有争议的。正如法学教授Samuel Issacharoff和Richard Pildes用文件证明的那样，美国最高法院倾向于作出有利于两个主要政党而不利于小党的裁决（原注22）。在描述民主党和共和党在法庭的支持下“锁定”了美国的政党制度时，他们论证道：



当两党优势通过其目的和结果在于保证两党优势的国家限制得到加强时，两党市场对保证那些试图挑战现状的团体有适当的准入机会来说可能是不够开放的（原注23）。



另一位法学教授Gregory Magarian将法院的裁决归因于其规范性信念（Normative Belief）：



稳定的两党政治制度是我国民主制度中必不可少的成分，获得主要政党所提供的大量利益的最佳方法是使其自主权最大化……相反，政府政治稳定的利益要比小党表现自己的利益更重要（原注24）。



政党法不仅在其预期结果方面有争议；它也会带来意外的结果——即使是有经验的政治人物在以多党制的方式操纵政党法时也是如此。例如，美国的《2002年两党竞选资金改革法案》（2002 Bipartisan Campaign Financing Reform Act）本来应该抑制全国大选期间所谓的“软钱”（soft money）从特殊利益集团流向政党。事实上，这个法案最初的标题为《减少特殊利益的影响》（REDUCTION OF SPECIAL INTEREST INFLUENCE）。然而，2004年总统大选受到来自非政党集团的资金流的影响是空前的，组建这些非政党集团主要是为了影响选举，根据《国内收入法》（Internal Revenue Code）第527条的规定，这样做是免税的。据华盛顿一个竞选资金监督组织的报告，所谓的527条委员会仅在2004年就募集了共4.34亿美元(大部分花掉了)，比过去三年募集的总额还要多6000万元以上（原注25）。正如另一位法学家所写到的：“政党的独特性给任何试图管制它们的制度提出了挑战。”（原注26）



如果在诸如美国这样的稳定的民主国家里，通过法律来管制政党还成问题的话，那么转型国家通过设计法律来产生理想的政党则是碰运气的事。卡罗瑟斯在写到国外民主政党的建设时说，美国的实践者认为，政党应该扮演三种主要角色：(1)聚合并表达公民的利益；(2)组织选举竞争和形成政治前景；(3)提供有凝聚力的政治团体以便管理政府（原注27）。根据卡罗瑟斯的说法，“不是任何一种政党都会这么做”：



政党应该围绕政治意识形态而不是种族、宗教和地域认同组织起来。其意识形态差异应该独特但不应过于尖锐；极端的意识形态是危险的。政党不应成为有克里斯玛的领袖自我膨胀的人格化载体，而应该成为具有民主的内部结构的组织，它在公民中寻找支持者，并且努力从事公开、负责和合法的行动。政党应该培养与其他社会和政治组织之间的关系，并且在情况需要的时候愿意联合行动（原注28）。



不幸的是，这种类型的政党在发展中国家并不普遍。Richard Gunther和拉里?戴蒙德（Larry Diamond）在《政党与民主》（Political Parties and Democracy）一书内的跨国分析中发现，全世界有15种不同类型的政党，其中只有5种与卡罗瑟斯所描述的西方式政党相吻合。根据他们的术语，这些政党是：(1)大众政党（class-mass）、(2)多元民族主义政党（pluralist-nationalist）、(3)宗派群众政党（denominational-mass）、(4)全民党（catch-all）和(5)有纲领的政党（programmatic parties）。超出卡罗瑟斯的描述的政党类型是：(6)地方名人政党（local notables）、(7)侍从主义政党（clientelistic）、(8)种族政党（ethnic）、(9)大会型政党（congress）、(10)个人化政党（personalistic）、(11)列宁主义政党（Leninist）、(12)极端民族主义政党（ultranationalist）、(13)宗教原教旨主义政党（religious-fundamentalist）、(14)左翼自由至上主义政党（left libertarian）和(15)后工业极右翼政党（post-industrial extreme-right）（原注29）。正如卡罗瑟斯所写到的，在很多发展中国家，“政党不能仅仅被理解为不发达或弱小；它们基本上是与西方政党不同类型的组织。”（原注30）



对民主政府来说，政党是必需的，还需要有法律框架来促进强大和有竞争力的政党的出现和发展。本文的目的在于评估各国的政党法，并确定描述管制政党的政策的特征的五种不同类型。



本文认为，各国往往执行如下政策：禁止、放任、促进、保护或规定政党和政党活动。这些政策类型被概念化成了纯粹的形式；国家在制定政党法时可能不会严格按照其中任何一种类型做。各国往往按照这些类型做，但具体的法律可能会适合不同的管制政策，这反映了立法过程的复杂性。一般来说，通过法律来“禁止”政党的国家完全禁止政党运转；“放任”政党的国家允许政党自由运转；“促进”政党的国家积极地支持政党；“保护”政党的国家支持某些特定的政党超过另一些政党；而“规定”政党的国家试图把政党塑造得符合某种观念。



所有这些类型中都将在以下关于政党法的跨国示例的内容中得到说明。我们对政党运转于其中的不同法律框架知道得越多，就会越了解应该如何设计竞争性的政党制度。




管制类型和政党法举例





从原则上说，人们应该能够根据该国的政党法是促进还是阻碍政党政治来评估该国的政党法。两个Plasser在其2002年全球政治竞选研究中，根据可以比较的指标评价了各国的竞选法。他们收集了52个国家关于“竞选管制框架”的错综复杂的具体规定。为了给他们收集的这些规则以某种秩序，两个Plasser根据竞选实践是受到“严格管制”、“适度管制”还是“最低管制”，对国家进行了分类。他们列举说，日本的竞选是“严格管制”的，俄罗斯是“适度管制”竞选的国家，在谈及“最低管制”的竞选时，他们说：“竞选活动受到最小限制的最常见的例子是美国，但根据通行的选举法，澳大利亚、新西兰和加拿大对竞选活动也只有很少的限制（原注31）。



在下文中，本文对不同的管制类型进行了概念分析，分别举例说明了上文中概述的五种类型——禁止、放任、促进、保护和规定。




禁止型





“禁止”的意思是宣布为非法或不合法。但159部法律中没有一部在“政党”或“法律地位”的标题下使用“非法”或“不合法”的字眼。如果国家试图禁止所有政党，它们往往通过拒绝给政党以合法地位来达到这个目的。其中一个办法就是在宪法中不提及政党，数据库中有13个国家是这样的：



格林纳达
爱尔兰
牙买加
日本
马来西亚
阿曼
卡塔尔
沙特阿拉伯
汤加
突尼斯
阿拉伯联合酋长国
美国
委内瑞拉



但宪法不提及政党不一定就是禁止型的确切标志。上述13个国家体现了稳定的民主国家、转型民主国家和独*国家的混合。格林纳达、爱尔兰、牙买加、日本和美国——这些国家都在2004年“自由之家”评估中被评为“自由”国家（原注32）——的宪法中都没有关于政党的规定。阿曼、卡塔尔、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的宪法也是如此，这些国家都被评为“不自由”的国家。



即使一个国家的宪法承认政党，也并不能保证政党的自由活动。土库曼斯坦的宪法(第28条)，保障“公民有建立在宪法和法律的框架之内的活动的政党和其他公共团体的权利。”但是，自由之家将土库曼斯坦评为比上述三个阿拉伯国家更不自由的国家。



有些稳定的民主国家——美国是一个例子——的宪法早于政党的诞生，这可以解释这些民主国家的宪法对此的疏漏。但是，宪法中对表达自由的明确规定可以授权给政党而不必提及它们。参见专栏1，其中就美国宪法第一修正案和沙特阿拉伯宪法第39条中关于表达自由的内容进行了比较。这两部宪法都没有明确提及政党。但是，政党可以归入美国宪法第一修正案对言论、*会和请愿自由的保障的范畴之中。相反，沙特的宪法禁止鼓吹***或不团结的言行，而政党在批评政府政策时通常自然要这么做。



此外，一些国家禁止特定类型的政党。在“政党”/“法律地位”的条目之下“禁止”，可以发现有六个国家——荷兰、阿尔及利亚、象牙海岸、波兰、塞内加尔和意大利——以不同理由禁止政党。最常见的禁令是反对社会偏见、外国控制和使用暴力——这些都列举在《阿尔及利亚宪法》第42条中(见专栏2)。



另一方面，意大利宪法第12条规定：“禁止以任何形式重组已经解散的法西斯党。”这种法律禁令目的在于限制特定类型的政党或政党活动，而不在于禁止一般的政党。




专栏1：关于言论自由的宪法条款的对比




美国宪法第一修正案



国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平*会和向政府请愿伸冤的权利。




沙特阿拉伯宪法第39条（表达）：



信息、出版和其他所有传媒应使用谦恭的言语并遵守国家法规，它们应该为国家的教育作贡献，并支持国家的统一。所有鼓吹***国家、煽动叛乱、危害国家安全和公众关系，或贬低人类尊严和权利的行为应予以禁止。法律应明确这些行为的定义。




专栏2：被禁止的政党类型——阿尔及利亚


宪法，第42条



依据目前的宪法规定，政党不能根据宗教、语言、种族、性别、社团或地区来组建。



政党不能进行涉及前一段内容的党派宣传。



禁止政党以任何形式服从于利益或外国政党。



任何政党都不能诉诸于任何性质和形式的暴力和强制。




放任型





放任的意思当然是允许。放任型政党法允许政党存在和活动，并不对党员的构成、政党如何组织、如何选择自己的领导人以及如何为其活动筹措资金做出具体规定(刑法禁止的除外)。这是管制的最低模式——在极端情况下这是一种自由放任模式。



大概没有一个国家是完全的放任型，但最低管制模式在小国安道尔的宪法中可以见到（见上页的专栏3）。即使是安道尔的放任也要受到要求政党在内部事务上民主的限制——政党组织“必须是民主的”。一些符合放任模式的国家也对合法的准军事组织有所警惕。例如，爱沙尼亚宪法中关于政党的规定只有一条，即关于“结社权”的第48条，但是这一条对政党能够做些什么设了限(见专栏3)。



即使是其宪法符合放任型政党法模式的国家也可能制定更加详细的议会法律来管制政党，这种情况包括安道尔、爱沙尼亚、可能还有澳大利亚（原注33）。




专栏3：放任型管制——安道尔与爱沙尼亚




安道尔宪法，第26条



安道尔人有自由建立政党的权利。政党的运转和组织必须民主，其活动必须合法。停止其活动和解散政党由司法机关负责。




爱沙尼亚宪法，第48条




（1）人人有权组织非盈利团体和社团。只有爱沙尼亚公民可以成为政党成员。



（2）建立拥有武器或以军事形式进行组织、或进行军事操练的团体和社团必须事先得到许可，发放许可应该按照法律所规定的条件和程序进行。



（3）其目标和活动直接指向用暴力改变爱沙尼亚宪政体制，或以其他方式触犯刑法的团体、社团或政党应予禁止。



（4）在团体、社团或政党违反法律的情况下终止或暂停其活动，以及对其进行处罚，只能由法院进行。




促进型





促进是推进、帮助或鼓励。有时政府不仅立法促进政党的活动，也促进政党的创建。它们一般通过有利于大量政党的创立和持续存在的选举法来做到这一点。很久以来人们已经注意到，在多议席选区根据比例代表制进行的立法选举，要比在单议席选区通过简单多数投票来赢得席位的选举能够产生更多的政党。选举制度的性质常常是由选举法编纂机构在议会法律中规定的。但至少12个国家把比例代表制作为宪法要求。



一些观察家认为，比例代表制所创立的政党并不像它所保存的各种已经存在的政党那样多。根据这种说法，现有的议会政党串通起来，设计和通过比例代表制选举法，以保证自己在以后的选举中得到一定比例的议会席位份额（原注34）。



考虑挪威的例子，该国在1814年通过第一部宪法，仅仅比《美国宪法》获得批准晚25年。这两个文件都没有提到政党。随着时间的推移，这两部宪法都做出了修改。直到今天，《美国宪法》仍然没有提及政党。挪威也没有讨论政党的法律地位，但在1995年进行修改时详细说明了比例代表制的选举办法(见专栏4)，甚至为产生议席规定了政党选票的数字约数。把选举办法写入宪法，有助于通过保持对政党有利的制度来增进政党的利益。



许多公民并不认为选举法与促进政党有关。一个更明显的促进方式是给政党以国家补贴，随着时间的推移，这越来越成为常见的做法。在政党法数据库中检索政党/国家补贴，可以检索到47个词条。尽管有许多源自立法机构制定的成文法，但还有大约一半源自宪法。上页中的专栏5报告了阿根廷、哥伦比亚、刚果(布拉柴维尔)、萨尔瓦多、危地马拉和马拉维等国对政党补贴的宪法承诺。



理查德?卡茨和皮得?梅尔认为，许多国家的政党串通一气，为了维持自身而从国家榨取资金，他们说：



简而言之，这些国家被政党所侵蚀，国家和国家的规则都由这些政党来决定，成为这些政党的资源，这些政党不仅通过这些资源的帮助确保了自己的生存，还用这些资源来提高自己抵抗新动员起来的替代力量的挑战的能力（原注35）。



卡茨和梅尔称，这种动态产生了一种新型政党——“卡特尔”政党——它主要依靠国家资助来生存。




专栏4：宪法中的立法比例代表制——挪威


第59条



每个自治市构成一个独立的选区。



投票应分别在各选区进行。投票时应直接投给代表全体选民的挪威议会议员及其代表。



选民代表的选举根据比例代表制进行，席位按照如下规则在各政党中分配。



每个单独的选区中，投给每个政党的选票的总数，分别除以1.4、3、5、7，（可以一直除下去，直到各党希望赢得的席位数为止）。依照上述规则，取得的商数最大的政党分配给第一个席位，第二个席位分配给商数第二大的政党，如此持续下去，直至所有议席分配完毕。如果若干政党的商数相同，则抽签决定席位的归属。不允许名单联盟。



为了在各政党之间实现最高度的均衡，不分区席位根据全国范围内投给各政党的总票数之间的比例，在参加分配的政党之间进行分配。各政党拥有挪威议会席位的总数，通过把关于选区议席分配的规则相应地应用于整个国家和参加不分区席位分配的政党来确定。然后各政党得到许多不分区席位，连同已经得到的选区席位，与有关政党按照前述方法在挪威议会中能够获得的席位数相一致。如果根据这些规定，两个或两个以上的政党同样有资格获得同一个席位，则优先給予得票数最多的政党，如果得票数也相等，则给予抽签得胜者。如果某一政党已经通过选区席位的分配较获得了比根据上述规则所能获得的更多的席位，不分区席位的分配应该仅在其他政党中进行，这种方法不考虑该政党所获得的选票数和选区席位。



除非在全国范围内获得选票总数的至少4%，否则政党不会得到不分区席位。



政党获得的不分区席位在该党参加选区选举的候选人名单中进行分配，这样第一个席位分配给选区席位分配完毕之后名单上留下来的商数最大者，第二个席位分配给名单上留下来商数第二大者，以此类推，直到将不分区席位分配完毕。




专栏5：用补贴来促进政党——宪法的承诺




阿根廷，第38条



国家应该对政党活动的财政支持和政党领导人的教育提高予以资助。政党必须公开其资金的来源和使用目的，及其经济净值。




哥伦比亚，第109条




国家将对有合法身份的政党和政治运动的运转资金和竞选财产予以资助。



其他提出候选人的政党、运动和重要的公民团体，只要获得法律规定的得票比例就可以享受上述待遇。




刚果共和国(布)，第54条




国家保障政党的资金。由法律来确定资助政党的条件和形式。




萨尔瓦多，第210条



国家承认政治贷款是为竞争中的政党提供资金的机制，这给了它们以自由和独立。附则将规定与此有关的事务。




危地马拉，第17条



政党将在1985年11月3日举行大选时开始得到资助，有关事务将由《立宪选举法》（Constitutional Electoral Law）做出规定。




马拉维，第40条




(92)在国会开会期间，国家将提供资金，以确保在本届议会选举中获得全国十分之一以上选票的政党有足够的资金来继续代表其选民。




保护型





保护是指保护政党避免伤害和损失。对政党可能进行的最极端的保护是宣布其是唯一合法政党，叙利亚宣布阿拉伯复兴社会党（Ba’th Party）是唯一合法政党 (见专栏6)。



除了宣布一党制之外，有些国家还通过政党法的有意特许和解释来保护特定的政党。因此，保护型仅仅是在程度上不同于促进型。采用保护模式的国家不仅通过制定法律来帮助政党；它们还建立法律框架来避免与现有的政党进行竞争。一个明显的例子就是控制候选人和政党的参选机会。



例如，我们可以考虑美国的例子，在美国，组织选举——包括总统和国会选举——的行政责任在于州政府。根据州法，大部分州政府给上次在竞选某些特定公职的选举中赢得的选票达到一定比例的政党以下次选举的参选地位。这种做法自动给已确立地位的民主党和共和党候选人以参选地位。小党候选人一般只有提交了包含数千人签名的请愿书才能获得参选权。《参选新闻》（Ballot Access News）在选举之前描述了2004绿党总统候选人David Cobb所面临的不利的参选局面：



David Cobb，绿党，54.3%的选民将会在选票上看到他的名字。除了以下地区之外，他在所有地区都进入了选票：13个州的要求太难达到(亚利桑那、佐治亚、印第安纳、肯塔基、新罕布什尔、北卡罗来纳、北达科他、俄克拉荷马、南达科他、得克萨斯、维吉尼亚、西弗吉尼亚、怀俄明)，在8个州该党尽了最大的努力仍达不到要求(阿拉巴马、爱达荷、伊利诺伊、堪萨斯、密苏里、纽约、俄亥俄、田纳西)，在2个州该党上了选票但仍有些事情发生了错误（原注36）。



在一些发展中国家中，人们可以看到保护型政党法的更为明显的做法，在那里，已确立地位的政党的领导人构建了法律框架来加大对议会中自己党员的约束。一些国家通过了这样的宪法条文：国会议员如果“反水”或投奔其他政党将会失去在议会中的席位。为了说明这种做法的普遍性，专栏7中引用了大量此类宪法条文的例子。



这种立法给了政党领导人强大的权力。议会党团中的党内异议人士不可能离开政党而又不失去议席。有时这种法律——也被称为“反跳槽”条款——被当作一种在议会中加强政党纪律和凝聚力的手段得到捍卫（原注37）。如果这种立法在美国生效的话，2001年佛蒙特州参议员詹姆斯?杰佛兹（James Jeffords）就不可能离开共和党而成为独立参议员，在他之前也不可能有许多南方议员从民主党员变为共和党员。规定这种脱党是“违宪”行为，会导致失去当选的职位，这例证了制定政党法的保护模式。




专栏6：政党保护的极端形式——叙利亚


第8条



社会和国家的领导政党是阿拉伯复兴社会党。它将领导努力统一人民群众的资源、让他们为阿拉伯国家的目标服务的爱国和进步的阵线。




专栏7：用宪法条文来保护政党避免“反水”




伯利兹，第59条。议员职位的任期



（1）众议院各议员的席位将在当选后下次国会解散时终止。



（2）众议院议员在以下情况下也将失去其在议会的席位——



（e）在成为某一政党的候选人并作为该党的候选人被选入众议院之后，该议员退出该党或反水。




纳米比亚，第48条。席位的终止



（1）在下列情况之下，国会议员的席位将终止：



（b）提名该人担任国会议员的政党通知议长：该议员已经不再是该政党党员。




尼泊尔，第49条。席位的终止



（1）在以下情况下，议员的席位将终止：



（f）议员在选举时所隶属的政党以法律所阐明的方式通知该人退出该党时。




尼日利亚，第68条。议员席位的任期



（g）一个人当选进入议会时得到某一政党的赞助，在所当选的议会任期届满之前成为另一个政党的党员：




塞舌尔，第81条。席位的终止



（1）如果一个人停止担任国会议员，该人所占据的议席应予空缺。



27（h）如果按比例当选的议员



（i）提名该人担任议员的政党提名他人当议员替代先前提名的人，并且以书面形式通知议长新的提名；



（ii）该人不再是选举时所隶属的政党的党员；




塞拉利昂，第77条。议员的席位任期



（1）在以下情况下，议员在议会中的席位将终止——



（k）该人不再是选举时所隶属的政党的成员，并通知了议长，或者该政党的领导人通知了议长；




新加坡，第46条



（2）在以下情况下，议员的席位将终止——



（b）该人不再是选举时所参加的政党的党员，或被该党开除，或退出该党；




津巴布韦，第41条。议员席位的任期



（1）根据本条规定，只有在以下情况时，议员的席位将中止——



（e）如果成为第38（1）（a）条所涉及的议员，并且不再担任议会选举之日所隶属的政党党员，有关政党书面通知议长，宣布该人不再在议会中代表该党的利益。




规定型





规定意味着发出命令，指示。医生开出医疗处方来治疗疾病；国家政府制定出政党法来治疗他们所认为的政党在运转方式上的不当之处。在极端的情况下，规定型政党管制让政权可以吹嘘它们有多党制，同时却控制着政党的组织和行为。



当然，各国政府在制定政党法时不需要把规定模式发展到极端。本文将提供规定模式的极端形式的例子，然后考虑实行适度的规定模式的国家。我们这里所使用的方法包括只在政党法数据库中国家宪法的范围内政党/组织等词条。本文首先注意宪法中关于政党组织的规定，这构成了最持久和权威的管制方法。



数据库中包含了42个关于政党组织的宪法规定的词条。只有四个词条来自西欧国家的宪法——德国、西班牙和葡萄牙(2条)宪法。没有一个欧洲国家的宪法详细地对政党组织进行规定，但德国和西班牙都要求政党根据“民主”的原则来运作。这虽然不是无足轻重的规定，但也不是明确而详细的规定。德国和西班牙的有关条款已在专栏8中给出。



葡萄牙宪法对政党组织做出了更加详细的规定(见专栏9)。它不仅要求政党显示出“民主的组织和管理”；还限制政党可以如何命名和可以使用什么作为政党的标志（原注42）。



对西欧国家宪法中关于政党组织的条款进行的评估可以得出两个主要结论：(1)在宪法层面上处理政党组织问题的西方国家相对较少；(2)少数国家适度地在宪法中对政党组织做出了规定。事实上，适度也是其他38个关于政党组织的宪法规定中大部分规定的特征。上述38个国家中，所有11个拉丁美洲国家的规定都与德国、西班牙和葡萄牙的规定类似。多数国家——甚至那些处于民主发展的转型阶段的国家——都不用宪法来规定政党应当如何组织。



但少数发展中国家利用其宪法来对政党的组织和行为进行微管理。例如，考虑尼泊尔、利比里亚和尼日利亚的宪法。尼泊尔1990年的宪法（见专栏10）规定的政党登记规则中包括政党领导人的姓名和地址，要求至少每5年选举一次官员，还限制政党能够使用哪些名称和标志。



利比里亚1984年宪法中的两个条款(见16页专栏11)甚至更加详细地规定了政党必须如何注册，如何命名，地点在哪里和什么时候必须选举党内官员。



尼日利亚宪法在若干条款中论述了政党。如17页的专栏12中所例证的，某一条款 (《政党组成的限制》) 要求政党官员的姓名和地址要在全国选举委员会登记，党章的任何变化都要在30天内报告给选举委员会，政党总部必须设在联邦首都区。它还禁止政党使用任何与民族、宗教和地区集团有关的名称或标志。另外一个条款规定政党官员要定期选举（至少每4年举行一次），政党官员必须来自至少三分之二的联邦州。



当然，尼日利亚宪法中的这些条款反映了该国多数团体之间强烈的民族(部族和宗教)差异，这些团体主宰着尼日利亚三个区域：北方的豪撒/富拉尼、西部的约鲁巴和东部的伊博。正如《中央情报局世界概况》（CIA World Factbook）中所描述的：



在这些地区出现并且控制着这些地区的主要政党是以这些团体为基础组建的。由于区域自治，主要团体成为了联邦的大“股东”。因此权力分享和政治算计就集中于确保这些团体之间的权力平衡（原注38）。



因此，宪法制定者试图确保各政党必须在政党政策中把民族利益和鼓励合作的兴趣结合起来。正如Benjamin Reilly写到的，学者和政策制定者都赞同这种政治工程，这种政治工程能够抑制民族政党的成长，并且鼓励“基础广泛、综合性、多民族”的政党，以避免不同种族之间的暴力（原注39）。



无论促使尼日利亚宪法中有这些规定的原因是什么，专栏12中的例子——以及专栏10和专栏11中关于尼泊尔和利比里亚的例子——例证了国家可以如何通过宪法来塑造和控制政党。但是在很大程度上，政府并不是用宪法来规定政党的行为，而是通过立法机构制定的成文法——往往是通过专门的《政党法》——来进行。



数据库在“专门政党法”之下包含117个词条——管理政党的成文法。这些词条中有13个规定了政党应该如何组织——往往是以非常详细的方式。例如，《1964年德国政党法》(1994年修订)详细地对政党组织作出了规定。Wolfgang Müller认为德国是“政党法最适当的西欧国家”（原注40）。德国《政党法》数据库中关于政党/组织的唯一词条（本文未显示）中包含了11条共2000多字的内容。具有高度的规范性。
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由于现代德国政党政治很有活力，德国对政党组织和活动事无巨细的国家规定显然没有阻碍强大而民主的政党的发展。然而，人们可能会对约旦、也门、柬埔寨和印度尼西亚等国严格的国家规定对政党的组建和运转的影响感到奇怪。这些国家中没有一个在2003年的自由之家评级中被评为“自由”国家，但这些国家都详细地规定了政党的组织和运转。让我们更仔细地看一下《约旦1992年政党法》（Jordanian 1992 Political Parties Law）的一些条款(见下页专栏13)。



专栏13中的第4条说：“根据本法之条款，约旦人民有权组成政党并自愿加入。”这些规定十分具体(见专栏13第7条和第22条)。约旦政府要求（包括）：(a)政党所有支部办公室的地址；（b）“建立政党层级、选择领导人、规范与其成员的关系的程序”的知识；(C)关于“任何层级的财政和管理能力”的报告；(d)把“党员的姓名、地址和居住地”以及“领导层的决策”记录存放在政党总部和 (e)“政党的财政收支的详细记录”。



人们可以说，《约旦政党法》(专栏13)——和这里没有举例说明的也门、柬埔寨和印度尼西亚的《政党法》——并不比《德国政党法》或其他先进民主国家的类似法律更详细。然而，发达民主国家和转型民主国家的《政党法》依其何时创立和由谁创立而有很大差异。《德国政党法》在有政党政治经验仅仅35年之后就得以通过，其创立过程有着许多有活力的政党的参与。虽然德国法律规定了政党的做法，但它有效地承认了有竞争力的政党已经确立的做法。在这一点上，它的通过更符合促进模式而不是规定模式。因为强大而独立的政党没有设计约旦、也门、柬埔寨和印度尼西亚的政党法，所以独*统治力量就有更多的自由来规定政党应该如何建立和组织。




专栏8：对政党组织进行规定的宪法——德国和西班牙




德国，第21条



（1）政党参与人民政治意志的形成。政党可以自由成立。其内部组织必须遵循民主原则。政党必须公开说明其财产及其资金的来源和使用。




西班牙，第6条[政党]



政党表达了民主多元主义的思想，有助于民意的形成和表达，是政治参与的基本手段。政党按照宪法和法律自由成立和从事活动。其内部组织和运转必须是民主的。




专栏9：对政党组织进行规定的宪法——葡萄牙


第51条：政治团体与政党



（3）在不损害其纲领之下的哲学或意识形态的情况下，政党不得使用包含与宗教或教会有直接关系的表达的名称，不得使用可能被误认为是国家或宗教象征的标志。



（4）不得以暗示与宗教的联系或宗教活动领域的名称，或以此作为所陈述的目标来建立政党。



（5）政党必须根据透明、组织和管理民主化，以及所有成员的参与的原则来管理。



（6）法律应该设立关于政党财政的规定，特别是与国家资助的要求和限制有关的规定，以及与其财产和账目有关的公开性要求。




专栏10：对政党进行微管理的宪法——尼泊尔


第113条：为作为政治组织和政党参加竞选而获得国家承认的登记要求



（1）任何为了选举的目的而希望获得选举委员会承认的政治组织或政党，应该要求其依照该委员会所确定的程序，到选举委员会办公室登记其名称。所提交登记的申请书中应包含关于如下问题的明确信息：有关政治组织或政党的名称，其执行委员会或其他任何此类委员会的成员的姓名和地址，提交此类申请时应同时提交该组织或政党的规章和宣言。



（2）除了本节中所包含的事宜之外，依照以上条款（1），政治组织和政党要取得登记资格，还需符合以下条件：



（a）政治组织或政党的章程及规章必须是民主的；



（b）政治组织和政党的章程或规章中必须规定：担任组织或政党官职者至少每五年选举一次；



（c）必须遵守第114条的规定；



（d）在众议院选举中必须至少获得的全部选票的3%：



（3）如果任何尼泊尔公民在成为该政治组织或政党成员时，受到基于宗教、种姓、部族、语言或性别的歧视，或者该政治组织或政党的名称、目标、标徽或旗帜有宗教或社区性，或倾向于***国家，选举委员会将不予登记。




专栏11：对政党进行微管理的宪法——利比里亚


第79条



除非符合以下条件，否则任何团体无论其名称如何，都不能作为政党来运转，任何公民也都不能在公职选举中成为独立候选人：



a.团体或独立候选人及其组织符合选举委员会制定的最低登记要求并进行了登记。登记要求应包括向选举委员会提交一份该团体的章程和独立候选人及其团体的方针，以及关于团体及其官员或独立候选人及其组织的官员的姓名和地址的详细说明，并且满足规定本条 (b)、(c)、(d)、(e) 款的规定。选举委员会对任何团体或独立候选人及其组织进行的登记，应属于所登记的机构或候选人及其组织法人，该法人有资格拥有财产——包括不动产、动产或混合性财产——起诉、应诉和持有账户。选举委员会拒绝给某个申请人登记或没有予以登记，申请人可诉至最高法院；



b.团体或独立候选人组织的成员资格对所有利比里亚公民开放，无论其性别、宗教或种族背景如何，除非宪法另有规定。



C.团体或独立候选人及其组织的总部位于：



i.有关团体或独立候选人试图竞选总统或副总统时，总部应位于共和国首都；



ii.独立候选人试图竞选参议员时，总部应位于县总部；



iii.候选人试图竞选众议员或其他任何公职时，总部应位于选区中的选举中心。



d.团体或独立候选人及其组织的名称、目标、标志或口号不能有任何宗教涵义或***性的种族主义含义，团体或独立候选人的活动不得限于特定的团体或——如果是团体的话——利比里亚的特定地区。



e.政党的章程和规章必须遵守本宪法的规定，官员和管理机构的民主选举至少每六年进行一次，确保官员选举来自我国尽可能多的地区和种族分类。政党章程和规章的所有修订应在修订生效后十日内到选举委员会登记。




专栏12：对政党进行微管理的宪法——尼日利亚




第222条：政党组成的限制



除非符合以下条件，否则任何团体无论其名称如何，都不能作为政党来运转——



（a）其全国性官员的姓名和地址在国家独立选举委员会（Independent National Electoral Commission）进行了登记；



（b）该团体的成员资格对所有尼日利亚公民开放，无论其出生地、出生条件、性别、宗教或种族分类如何；



（c）其章程的副本应以国家独立选举委员会所规定的形式在国家独立选举委员会的总部登记；



（d）对已经登记的宪章做出任何修改，亦应于做出修改的三十日之内在国家独立选举委员会总部登记；



（e）该团体的名称、象征或标志不得包含任何种族或宗教涵义，或给人以该团体的活动只限于尼日利亚部分地区的印象；



（f）该团体的总部位于联邦首都区阿布贾。




第223条：政党章程和规章



（1）政党的章程和规章应——



（a）规定在民主的基础上定期选举主要官员及执行委员会或政党的其他管理机构的成员；



（b）确保执行委员会或政党的其他管理机构的成员反映尼日利亚的联邦特征。



（2）为实现本章节的目的——



（a）只有在定期选举的间隔不超过四年时，政党官员或执行委员会成员的选举才应被认为是定期举行；



（b）只有在其成员属于不同的州，占所有联邦州（包括联邦首都区阿布贾）的三分之二以上时，执行委员会成员或政党的其他管理机构的成员才应被认为是反映了尼日利亚的联邦特征。




专栏13：用政党法对政党组织进行规定——约旦




第4条



根据本法之规定，约旦人民有权组织政党并自愿加入。




第7条



A.建立政党的申请书应由创办者签名并提交给部长，还应附有下列信息和文件：



1.由创办者签署的政党大纲的副本三份。



2.创办者的名单，分四部分，以及每位创办者的出生地和出生日期、职业、工作和地址。



3.每位创办者的经过验证的出生证复印件，或经过验证的户口簿或个人身份证复印件。



4.每位创办者的无犯罪记录证明。



5.由五位创办者在部长指定的工作人员面前签署的证明书，证明所有创办者的签名和有关信息的真实性。这五位创办者应在证明书中详细说明可以投递该部所发出的文件、通知或信函的地址或选定的居住地点。



B.指定的工作人员应发出收到建立政党申请书的通知，说明申请提交的日期和所附的信息和文件。




第22条



政党应在其总部保留下列记录和陈述：



（a）政党大纲。



（b）政党成员、创办者和领导层成员的姓名、地址和住所。



（c）领导层历次决定的记录。



（D）政党收支的详细记录。




政党法中的背景因素和关键问题





在某个国家活动的政党的类型和该国政党政治的性质严重依赖于管理政党和政党政治的法律框架。Wolfgang Müller在撰写关于制度在政党变化中的作用的文章时认为，国家管理政党的法律构成了



国家干预政党的最直接形式。原则上，政党法要求政党满足的特定条件涉及“内容”（如党内民主，接受民主秩序) 和“形式”（如成文的政党法，最低的活动程度）（原注41）。



在承认政党法的力量的同时，人们还必须考虑到构成其设计和实施的条件的背景因素和关键问题。本部分利用了上面所列举的关于政党法的五个类型的信息，讨论了这些模式对不同社会经济和政治环境的相宜性。




公民条件：国家为政党法做好准备了么？





正如上面所提到的，多数先进民主国家中的现代政党制度先于政党法产生。这些国家的宪法通常没有提到政党，当宪法通过时，政党或者是尚不存在，或者仅仅是萌芽。此外，这些国家通常只有在政党形成、成长壮大并参加政府之后才管制它们。制定政党法之后，国家可以通过政党法来支持竞争性政党制度，但国家或统治者不可能通过立法或命令来创造一个独立的竞争性政党制度。



为了说明即使是有很强能力的国家在从无到有建立一个竞争性政党制度上也会遇到限制，让我们考虑一下20世纪50年代中期巴列维国王（Muhammad Reza Shah Pahlavi）统治下的伊朗的例子。当时西方领导人欢迎现代化的伊朗国王。他制定了一些经济改革措施，提高了妇女的地位，全面遏制了宗教领袖的权力。尽管伊朗有一个议会，但伊朗国王实行帝王统治，而他的国家缺少能使其西方盟友更加接受其统治的民主外衣。正如我曾经写到的：



到了1957年，国王决定，国家需要稳定的两党制，他资助了两个政党的创立。他邀请当时的总理Manuchehr Eqba组建了一个政党，称为国民党(MELLIYUN)，又鼓励前总理阿萨杜拉?阿拉姆（Assadollah Alam）组建了另一个党，称为人民(Mardom)党。这些政党主要吸引了精英成员，在伊朗议会(Majlis)之外的渗透力很小。然而，两党在1960年的选举中发生了争论，该选举因为当时掌管政府的国民党代表被指控舞弊而被取消。1961年的第二次选举也被取消，因为国王对把伊朗政治塑造成仿照英国两党模式的尝试感到失望，并且解散了议会（原注42）。



国王在20世纪60年代与两党制的调情，以了解到政党竞争可以是肮脏和不可预测的为结束，即使是从政府内部创造出来的政党也是如此。根据Ingrid van Biezen的观察，今天正在民主化的国家中的许多政党在它们“在公职岗位上从党内被创造出来”之前“几乎没有在当地存在过”或“在组建之后几乎立即就获得议会代表权（往往还能获得政府责任）”（原注43）。在政治生活中，每个组织都是所有其他组织的对手。一旦形成，政党就不鼓励竞争对手的存在。



创建政党是一桩有风险的生意，生意这个比喻是有启发性的。事实上，Issacharoff和Pildes根据这些判决是促进还是阻碍党派控制政府的“市场”来评价法院关于政党管制的判决（原注44）。经济企业家在创办一个不能收回投资的公司时，会招致财务损失，而政治企业家在创办政党时既会招致经济损失，也会招致政治损失。除了金钱上的风险之外，政党的创办者还冒着失去名誉甚至遭受政治报复的风险。创办企业和组建政党之间还有其他类似之处：就像全面而事无巨细的政府管制可能会阻碍经济企业家成立、建设和发展他们的企业一样，全面而事无巨细的政党法也可能会阻止政治企业成立、建设和发展政党。



因此，一个正在向民主转型的国家在起草政党法之前，人们应该问一问：“这个国家和它的政党为政党法做好准备了吗？”Simon Chesterman告诫说，发展中国家在武装冲突结束之后不久举行的选举可能会产生这样的政党：“它们主要是——有时仅仅是——向当地精英提供获得执政权力的机会的媒介。这样的政党可能比对原来从事武装冲突的武装集团进行重新包装强不了多少（原注45）。”但是，没有政党的治理不是答案。Chesterman警告道，在那种情况下，“政治生活完全被有关的精英人物主宰：这就是‘无政党的民主’的危险，就像我们在约韦里?穆塞韦尼（Yoweri Museveni）的乌干达所看到的一样”（原注46）。




法律的层次：从上层开始？





假定一个国家有着年轻但富有活力的多党制度。再假定那些掌权者或那些能施加外部影响者发现它们太有活力了。也许这些政党在竞选中不太斯文；也许是瓜分大众选票的政党太多，以致于没有一个政党能够达到议会多数，这使建立一个稳定的政府成为不可能。如果人们决定需要有某种法律来提供秩序，这部法律应该在什么层次上制定？政党法应该以宪法还是立法机构制定的成文法的形式颁布？



数据库显示，许多国家用宪法作为政党法的表现形式，相当详细地规定了政党的组织和行为。由于修改宪法远比修改成文法困难，把政党法置于宪法之中所产生的严格管制可能会把政党和政党制度冻结成笨拙和功能不良的状态。如果需要政党法的话，立法机构制定的成文法提供了比宪法更灵活的承载所需的管制的媒介。




政党的类型：聚合还是表达利益？





政党学者往往是用“聚合”和“表达”的术语来描述政党的功能，却不清晰说明其含义。例如，Gunther和戴蒙德谈到政党是“利益表达和聚合的媒介”，但其后仅把利益聚合列为政党的七个关键职能之一（原注47）。需要仔细考虑这些经常相互联系但很少做出区分的概念之间的差异。



表达利益意味着清楚地表现。聚合利益的意思是集合和平衡不同的（经常是相互冲突的）利益。有着广泛的社会基础的政党一般是聚合不同的利益，而不是表达特殊的利益。政党与利益集团的区别一般在于它们是聚合而不是表达利益（原注48）。然而，有些政党(如欧洲绿党和宗教党派)比其他政党更加注重利益表达而不太重视利益聚合。尤其是民族政党，它们被认为把表达民族利益放在社会关切前面。这就解释了为什么Reilly会写到：“学者和政策制定者同样常常发现，在脆弱的多民族国家中，如果要避免族际冲突和巩固和平的民主政治程序，就需要建立基础广泛的、聚合性的多民族政党”（原注49）。民族政党助长国内动荡，危及民主制度，是比较政治学中流行的观点（原注50）。



但是也有相反的观点，这些观点经常与阿伦德?利普哈特（Arend Lijphart）的名字联系在一起，他看到了民族政党的民主潜力。利普哈特赞成民族团体在政府中得到直接代表的“协和式”民主（原注51）。最近，Kanchan Chandra主张，如果政治制度设计得合适——例如，保证整个公共政策环境和政府层面上的民族认同的变化——民族政党就可以支持住民主（原注52）。另一些更直接地参与了多民族国家的民主促进工作的人也主张，在有些情况下民族政党是不可避免的。在谈到当今的伊拉克正在制定政党法时，默顿?阿布拉默茨（Morton Abramowitz）写到：



对于起草委员会的成员们而言，本能的反应可能是推动禁止宗教性政党的立法。但是，直接禁止宗教性政党可能会有增加这些团体的光彩的效果，并且降低新兴的民主国家的合法性。要求所有政党都是世俗政党的法律对该地区来说是不自然的，极有可能被看作是美国政府强加给人民的（原注53）。




这些对政党的利益表达功能的考虑至少应该引导人们重新审视把防止民族政党(如17页专栏12中所引用的尼日利亚宪法)视为纯粹的善的倾向。




政党与总统：它们是不相容的么？





总统职位的权力在各国差别很大。在有些国家，如美国，总统既是政府首脑又是国家元首。在另一些国家，如德国，总统是国家元首(主要充当礼仪性的角色)而不是政府首脑。因此，任何对总统职位的党派性质的分析都需要考虑总统是实际的政府首脑还是只是国家元首。如果总统确实领导由政党组成的政府，人们就会预期总统应该与其政府中的政党有联系。



假如有这种预期，人们就会惊讶地发现：大约20个国家的宪法禁止总统参加政党活动。11个国家的宪法中有这类措辞——阿尔巴尼亚(1998年)、白俄罗斯(1996年)、保加利亚(2003年修订)、乍得(1996)、爱沙尼亚 (1992年)、哈萨克斯坦(1998年修订)、吉尔吉斯(2003修订)、立陶宛(1992)、尼日尔(1999)、土耳其(2002修订)、乌拉圭(1996年修改)——见下一页的专栏14。以上宪法全都包含了几乎全面禁止总统在政府中领导政党的禁令。(1996年孟加拉国宪法〖未显示〗有不同的手法，称总统必须从那些“不属于任何政党或任何与政党有关或隶属于政党的组织”的人中任命顾问（原注54)。



到目前为止，还没有根据总统职位的政府地位对宪法禁令进行的全面分析。但是，乍得和哈萨克斯坦总统既担任政府首脑，也担任国家元首，这两位总统都掌握着巨大的权力。因此，用“国家元首”来为政党禁令辩护并不适用于专栏14中的所有情况。更有可能是恰恰相反，总统没有任何政党角色，反映了一种将总统描绘为“超越”于政党政治之上的浪漫企图（原注55）。(俄罗斯总统鲍里斯?叶利钦在任期内采取了这种态度——但结果并不另人满意。）就宪法让政府领导者独立于政党而言，这种法律的制定者否认政党在民主政府中发挥着积极的作用。或许立法者看到了这种作用，但不重视它，这甚至更麻烦。




专栏14: 禁止总统参与政党政治的宪法




阿尔巴尼亚，第89条



共和国总统不得担任任何其他公职，不得成为政党成员或进行其他的私人活动。




白俄罗斯，第86条



在整个公职任期内，总统应暂停其政党党员身份或其他追求政治目的的公共团体的成员身份。




保加利亚，第95条



（二）总统和副总统不能成为国民代表或参加其他国家、公共或经济活动，或参加任何政党的领导层。




乍得，第71条



共和国总统的职务与任何其他经选举产生的职务、公职和任何其它专业或营利活动不相容。



总统职务也与党派、政党团体或工团组织中的活动不相容。




爱沙尼亚，第84条



上任后，共和国总统应结束其他所有当选和被任命的权力和责任，在其任期内他或她应中止其政党党员身份。




哈萨克斯坦，第43条



2.共和国总统在其行使权力期间应停止其政党活动。




吉尔吉斯斯坦，第43条



5.在任期内，吉尔吉斯共和国总统应中止其在政党和政治组织中的活动，直到新一届吉尔吉斯斯坦共和国总统选举开始。




立陶宛，第83条



共和国总统不能成为议会（Seimas）议员或担任其他任何职务，不得接受任何除了总统薪资和创造性活动的报酬之外的任何报酬。



当选为共和国总统者必须中止其在政党和政治组织中的活动，直到新的总统竞选开始。




尼日尔，第44条



在其职务任期内，共和国总统不得担任政党或任何全国性团体的管理机构的主席或成员。




土耳其，第101条



当选总统如果是政党党员，应切断与自己的政党的联系，其土耳其大国民议会（Grand National Assembly of Turkey）议员的身份应中止。




乌拉圭，第77条



5.共和国总统和选举法院的成员不得属于任何政治委员会或俱乐部，不得担任政党组织的领导职位，也不得以任何方式参加政治选举宣传活动；




政府的类型：议会制还是总统制？





在总统制和议会制之下，政党的运转有所不同。在考虑通过政党法来塑造政党的时候，需要考虑这一背景差异。50多年前，莫里斯?迪韦尔热(Maurice Duverger)在其经典著作《政党政治》（Les Partis politiques）一书写到，政党受到政府结构的影响，特别是总统制下权力的分割和议会制政府中权力的结合（原注56）。然而最近，David Samuels认为政党学者忽视了这个因素，他写道：



关于政党的比较研究真正开始于西欧的研究，议会制度在西欧占据支配地位，因此宪政结构不是一个独立自变量。因为对政党感兴趣的比较学者在很大程度上以从西欧经验中发展出来的概念为基础，忽视了从美国的总统制中获得的潜在洞察，我们缺乏关于权力分割如何影响政党的一般性假设（原注57）。



此外，许多新兴民主国家采用了总统制的政府形式。拉丁美洲的长期特征是这样，总统制在后共产主义国家和非洲国家中也非常普遍。Terry Clark和Jill Wittrock注意到了在总统制对政党制度影响上投入的“学术注意力程度十分有限”，他们在其欧洲后共产主义国家跨国研究中发现：“强势的总统大大降低了政党为控制立法机构而竞争的动机，因为立法机构或者缺乏对政策制定的控制，或者缺乏对组成和解散政府的过程的控制。”（原注58）其他研究显示了在拉丁美洲和非洲，强势的总统对政党政治的扭曲作用（原注59）。



无论政府结构是总统制还是议会制，对政党内部的权力结构来说都是尤其重要的。在《政党纪律与议会制政府》（Party Discipline and Parliamentary Government）一书中，编者在开头陈述道：“凝聚力和追随者在议会的日常运转中十分重要。在立法机构中保持有凝聚力的投票集团是议会生活中最重要的特征。”（原注60）这把我们带入了党内民主问题。




政党与民主：党际还是党内？





规定型政党法中一个伤脑筋的问题是通过党际竞争和党内民主来实现民主之间的紧张关系。党际竞争的意思是政党之间为了赢得选票以便获得公职而进行的竞争。党内民主体现在扩大——如果不是使其最大化的话——普通党员对公共决策和政党活动的参与的党内程序中。当然，这两者并不必然是相互排斥的，但是基于其他政党向选民提供的东西之间的差距，社会和政治发展的去中心要求，以及政党组织在适应环境上的速度有限，二者之间的紧张关系可能非常巨大，甚至非常严峻。应该起草既促进党内民主又促进党际竞争的法律么？



政党学者在由于政党发展中的问题而采取的可能促进多样化和权力分散化的离散化改革，和外界对特定形式的党内民主的要求之间做出了区分。实践者希望政党法要求和规定政党应该如何组织的程度，可能不利于政党学者所理解的政党与民主之间的联系——并且有损害政党的适应能力的危险。




结论





本文开始于这样一个问题:“国家应该多么严格地管制政党”？或者用金发姑娘寓言的话来说：“有多少政党法是正合适的”？（原注61）我对各国的政党法如何实施、何时实施的阅读得出了如下结论：



1.在最先进的民主国家中，政党建立和发展壮大，而国家宪法中没有提到政党。



2.即使在今天，许多先进的民主国家也没有以《政党法》的形式出现的、管制政党的总体性议会立法。



3.多数有《政党法》的最先进的民主国家是在其政党已经成熟，有政党参与的情况下制定的《政党法》。



4.相反，许多发展中国家的政府用政党形成和发展之前撰写的宪法来管制政党。



5.此外，一些发展中国家的政府制定了详细的成文法来规定新生的政党应如何组织和运作。



6.无论是被纳入宪法还是成文法，规定政党应该如何运转的详细的政党法可能会对新兴民主国家中政党的形成和发挥作用产生寒蝉效应。



7.此外，一些发展中国家的政府制定了保护业已存在的政党和支持这些政党的领导的成文法。



8.通过根据“规定模式”和“保护模式”制定“太多”的政党法，政府可以阻止政党的建立和控制已经建立的政党的发展。



9.通过根据“放任”模式制定“太少”的政党法，国家有可能遭受混乱的政府中小党过多之苦。



10.然而，拥有“太少”的政党法往往是一种临时情况，很快就会被有政府和较大的政党支持的立法机构所纠正。



11.“放任型”政党法比“规定型”政党法更能鼓励发展中国家政党建立和发展。



政党法学者——既有律师也有政治学家——都对政党管制理论中的规范性问题和经验性问题十分敏感。Magarian对“私权”和“公权”法律理论之间的区分提出了一个规范性问题。他将美国的私权理论



与明确的政党多元化观点联系起来，根据这种观点，主要政党充当了引导利益集团竞争，防止由社会组织的碎片化所导致的冲突或造成多数暴政的调节机制。根据这种解释，主要政党需要从规章中获得大量的自主性（原注62）。



Magarian赞成将团体（公众）利益提高到个体（私人）利益之上的公权管制理论。他会同意更加积极地管理竞选资金，用多党制结束美国的两党垄断。Magarian的观点尖锐地区别于目前美国的政党管制实践和最低管制派，后者在澳大利亚等其他先进的民主国家中也很流行（原注63）。


预测政党将如何影响政党政治的经验性理论也是成问题的。通过回顾在政党制度的“政治工程”上的尝试，Reilly得出结论说：“认为政党是可塑的组织，可以像设计政治制度中其它部分一样设计它，这仍然是有争议的。”（原注64）政党法常常有意料之外的结果，如果不是相反的结果的话。因此，不应放弃通过政党政治来推进民主的尝试，但是必须慎重处理和仔细询问。最重要的是，这种尝试应该尊重希波克拉底关于治疗的建议：“断言过去，确定现在，预知未来……就像对待疾病一样，一定要把这两点作为习惯——有所帮助，或至少不要加害。”（原注65）

岸上的猪

文本太乱，看着头都大了