帝国、超国家与东亚的未来[1]

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【摘 要】 20世纪40年代以来，威斯特伐利亚主权体系内部发生深刻的变化，出现美国的帝国管制模式和欧洲超国家的联邦主义模式，这两种治理模式都是否定主权的，从而对300多年来的威斯特伐利亚主权秩序构成前所未有的挑战。与欧洲和美国相比，东亚的前途还不明朗，由于制度安排的缺失，东亚在很大意义上还生活在18、19世纪欧洲的状态中，充满着不稳定的变数。

【关键词】 世界政治 帝国 超国家 东亚

世界政治的变化与革命什么是世界政治领域的变化？什么样的变化对世界政治而言是具有革命性意义的？沃尔兹在他20多年前出版的《国际政治理论》一书中坚持认为，就不变的无政府状态而言，国际政治自有史以来一直没有发生根本性的变化。[2]相信20多年后，沃尔兹在他的理论范式中,仍然还会认为当代国际政治与350年前的国际政治并无二异。那些坚持世界政治正在变化的学者，受到20世纪后期国际相互依赖和全球化运动的影响。自20世纪70年代以来，除了正统现实主义理论家以外，多数研究国际关系理论的学者们都承认世界政治正在发生着深刻的变化。但是，无论是相互依赖理论还是跨国主义，或者自由主义与新近的全球主义，对于这种变化究竟是什么，其对已有的世界政治范式冲击如何以及这种变化对国际关系的演变会产生何种深远影响，都没有能够给出令人满意的答复。我们每时每刻都在经历着变化。但是，很多所谓的“变化”只是孤立的事件，或者只是更深刻变化的表层现象而已。孤立的国际事件不具有连续性的意义。有些循环发生的国际事件似乎具有一定的规律性，但是从知识学角度讲，它们更接近于常识，可以为旧有的知识系统提供材料和佐证，但是对新知识系统的转换，却毫无助益。因此，如果我们只是停留在对每天发生的世界政治事件进行考察上，那么我们就很难把握住世界政治的变化是什么。我们可能为纷繁复杂的事件所左右，但是对事件背后的力量却难以知晓，那些互相断裂的事件不是国际政治学者观察的对象，从中我们也无法知晓国际政治演变的更多知识。国际政治学者要考察的是在观察具有连续性影响与联系的事件中发现世界政治发展的规律，以告诉读者世界政治曾经是什么、不是什么，可能是什么？

我们要观察世界政治的变化，还需要从长时段的国际关系史观出发，把重大时段或者重要历史关口的国际关系放在350年甚至更远的历史中，比照出不同时段国际关系的特点，对形成这些特点的原因进行演绎或者归纳分析。在时段比照的分析过程中，我们就会不断追问诸如此类的问题：为什么主权国家会成为当时欧洲的制度选择，并据此组织和调整国家之间的关系？FaGuo大革命和此后的维也纳会议为什么会成为旧时代国际关系中间的分水岭？而在一百多年以后，欧美在世界秩序安排上的分歧，其背后的世界政治哲学基础是什么？1945年以后欧洲的国际关系道路与此前300年欧洲的国际关系道路为何差异如此鲜明？20世纪美国因素的进入给世界政治带来什么？如此等等。

自威斯特伐利亚会议（1648年）以来，国际关系整整走过了三个半世纪的历程。要是我们能够罗列出1945年前300年国际关系中的重大事件的话，那么主题很清楚，就是：战争，战争，还是战争。而1945年以后，许多新的力量介入到世界政治中来 美国独特的霸权，秩序与制度设计，一体化实践，区域主义，非西方的复兴，等等。这些新的力量与旧的国际关系力量交杂在一起，互相竞争和选择，构成与威斯特伐利亚主权秩序形成之前极为类似的多力量竞争的“中世纪主义”状态。从这个意义上讲，我们说世界政治正处于重大变革之中，20世纪中期至今的世界政治与威斯特伐利亚体系成型之前的世界一样，在制度选择上处于一个重要的历史关口 保守与激进，传统与变革，旧制度与革命力量，均汇集在这个时期，互相争夺着对世界政治未来模式的规划。

为了更进一步阐述这一个变革问题，下文将分别对1945年以来世界政治中出现的与威斯特伐利亚主权体系不同的美国的帝国管制模式和欧洲超国家的联邦模式做一阐述和比较，然后回到东亚在整个这场变革中的地位和作用问题。我的基本观点是，在1648年到1945年战争结束前后的300年时间中，以主权原则为基础的威斯特伐利亚秩序一直是调整和组织国际关系的基本原则。但是，二战结束前后，世界政治出现了重大的分叉。在威斯特伐利亚秩序的内部，分别出现了美国的帝国管制模式和欧洲超国家的联邦模式。这两种模式内含的原则都是与威斯特伐利亚的主权秩序相冲突的，代表着当前世界治理中两种比较突出的模式。相对照的是，东亚的未来还不清楚和明朗，东亚现在很大意义上还停留在18和19世纪欧洲国际政治的水平上。

美国:帝国的管制模式

美国是带着一种独特的世界政治哲学理念卷入到世界政治来的，这种世界政治哲学理念影响着二战结束前后美国对世界秩序的构想与设计上，加上美国超强的实力，美国也有能力将其抱负贯穿于整个战后的国际关系实践中。但是，说美国推行“帝国的管制模式”，并不独因于其强大的实力。美国之前的英国也有超强的实力，但是英国并没有在世界政治中推行出“帝国的管制模式”来。美国何以如此？要回答这个问题，我们有必要扼要阐述一下美国的世界政治哲学理念。

与之前时代的欧洲不同，美国世界政治哲学理念与欧洲大陆最重要的区别，在于它们对国际社会和国内社会之间关系的认识上。传统的欧洲大陆国际关系哲学，倾向于把国内社会视为等级制和有秩序的，而国内社会则是分散制和无政府状态的。如果欧洲人认为国内社会和国际社会是两个截然不同的领域，应该以不同的方式管理的话，那么美国则认为国内社会和国际社会在性质上是相同的，所不同的只是程度上的差别，前者因为制度安排而更有秩序，后者因为制度安排的缺失显得混乱无章。据此，要使国际社会形成像国内社会那样的秩序，必须在国际领域进行大范围的制度安排。这种认识上的差别导致美国初涉国际政治时，就抱着以国内政治经济安排的原则来改造世界政治。

1929年的大萧条对美国的国内教训是，自由放任的资本主义不能解决全面经济危机问题。美国随后在国内按照凯恩斯主义施行广泛的管制政策，政府开始大规模介入经济和社会生活领域。而新政结束不久，美国又迅即面对战后世界秩序的重建与设计问题。大萧条给予美国的国际教训是，一个放任的、不受管制的世界政治和经济体系，同样是战争的重要根源。一个稳定有序的国际秩序，也需要像国内社会那样，进行一系列周密的制度安排。正如有的学者研究表明的，新政的国内经验为美国处理战后秩序设计问题提供了极好的样板，美国有必要将新政的国内经验搬到其世界政治秩序的设计上。[3]
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新政的核心理念是管制。如果说先前欧洲的国际体系是自由放任的秩序的话，那么美国则希望建立一个有组织的带有管制色彩的国际秩序。那些参与罗斯福新政计划的学者和官僚，在完成国内的制度改革以后，迅速投入到了罗斯福战后世界秩◇序的设计上。他们尽管背景不同，对国际关系的理解可能也比较有限，但是却抱着同样的理想和目标，就是将国内管制性的机构设计模式也搬到世界政治中来，希望它们能为世界带来一种强制性的秩序。[4]美国管制的世界秩序，从制度上看，政治上以联合国及其附属机构为代表，军事上体现在北约的设置上，经济上则以国际货币基金组织、世界银行和关税及贸易总协定为支柱。这些组织设计的意义在于：第一，这是在国际社会领域进行规模最大的一次制度设计，它们的成立，使国际组织在此后的世界政治中扮演着重要的角色。20世纪所以说是“国际组织的世纪”，与美国的制度设计是分不开的；第二，这些制度多多少少带有强制性的色彩，尽管它们与国内机构相比强制性还不能相提并论。第三，多数制度形式上是多边主义的，为各国谈判和沟通提供了一个重要的舞台，但是同样不可忽视的是，它们也多少受到美国意志的左右和支配。[5]

我们常说战后国际体系的稳定源于美国扮演着独特的霸权作用，因为美国愿意为国际体系的稳定承担国际公共物品的供应。冷战结束以后，美国在国际事务中的单边主义行为日趋增加，招致很多责难。霸权稳定说也好，对单边主义的责难也好，美国行动背后的观念，仍然是自二战结束前后以来支配其介入世界事务的管制逻辑。而这种凯恩斯管制思想在国际领域的后果，就是逐渐导致美国帝国管制模式的出现。[6]

美国本身是一个独特的国家，是“国际的国家”（international state）。多元化和多种族的国内社会特征，赋予美国以其他国家所不具备的处理世界问题的经验。美国帝国模式的特征体现在哪些地方呢？

帝国的边疆在哪里？没有！帝国的边疆在世界各地。帝国因此会把其疆界外的事务自然视为其内部事务。从这一点看，美国认为拥有可以干涉任何被现今国际法视为他国内部事务的权限。帝国的外交在哪里？也没有！帝国是不需要外交的，或者是漠视外交的，或者在认为必要的时候随意关闭外交的大门。弱国没有外交是常识，而那些最强大的国家或者帝国在其国际行动中也没有，或者不需要外交，它需要的是意志加权力。帝国接受和遵守国际法吗？也没有！帝国的法律是压倒国际法的，帝国的国内法高于国际法。帝国还会以自己的国内法塑造国际法。帝国在军事上扮演着什么？是我们常说的“世界警察”！自有国际关系以来，能够做到常年在海外维持庞大驻军和基地的国家只有美国。美国可以在有必要和有能力的时候对其领土之外的事务进行干涉，而自己从来不会认为这是对他国主权的侵犯。

所有这些都使我们注意到，帝国的管制模式与威斯特伐利亚主权秩序是冲突的。帝国的管制是要建立一个以母国为中心的垂直的强制性秩序，主权在这个范畴里是没有意义的。

欧洲:超国家的联邦主义模式

我们现在再回到1648-1945年前后的欧洲。如上所说，旧欧洲的世界政治哲学与美国最大的区别在于欧洲人认为国际社会与国内社会存在根本的不同，认识上的差别导致欧洲惯于以不同的原则和手段来处理国际社会与国内社会事务。旧欧洲认为，国内社会是等级制的，有中央决策和执行机构，有秩序，而主权制度下形成的分散的国际社会则没有中央政府，是混乱和无序的。在一个没有政府的国际社会中，不能像国内社会那样按照正常的政治程序解决国际问题。正如早期许多欧洲政治家和哲学家所认为的，一个由各个主权国家构成的国际体系，类似一个自由放任的市场，可以借助“看不见的手”自动达到秩序。[7]那么，在旧欧洲的眼中，国际体系中“看不见的手”是什么呢？当然是均势。也就是说，无须强国管制，只要利用均势原则，就可以自动使国际体系达到平衡状态，从而维持国际和平与安全。这种思想长期支配着欧洲对战争与和平问题的解决方法。1814年的维也纳会议基于均势原则；第一次世界大战结束后的凡尔赛会议也基于均势原则；二战结束前后许多欧洲国家也主张用均势原则来解决德国问题。可以说，欧洲人在1945年前的每一次大战之后，其解决战后问题的基本思路都是均势原则。欧洲和美国对世界政治认识的不同，并进而导致世界秩序设计上的分歧，在第一次世界大战之后的凡尔赛会议上表现出来。在那次会议上，欧洲是以均势原则来规划战后问题的，而当时的美国总统则提出了全新的集体安全模式 国际联盟来处理战后和平问题。这是欧美世界政治哲学的不同导致其国际关系实践的第一次冲突。

因此，至少1945年前的欧洲，是把均势奉为调整国际关系的基本原理的。旧欧洲认为，在均势的调节下，国际社会可以达到一种自由放任的秩序。均势思想在欧洲的盛行不衰，当然与欧洲存在多个实力相等的大国不无关系。但是从国际思想上讲，最主要的是与旧欧洲认为要用不同的手段对国内社会与国际社会进行治理的观念相关。然而，均势这只“看不见的手”并没有给欧洲带来和平和秩序，相反，放任自由的后果是欧洲几个世纪连绵不断的战争。欧洲真正能够超越这种认识上的局限是在第二次世界大战以后。二战结束后，一体化逐步成为欧洲国际关系实践的指导思想。冷战时代欧洲的一个坚定信念就是，欧洲国家间要避免循环往复的大国战争，必须告别长期支配欧洲国际关系实践的均势原则。在美苏对抗的夹缝下，欧洲在国际关系中要有自己的声音，但欧洲在国际关系中还必须要走出自己独特的道路来。这条道路就是50多年来欧洲苦苦探索的在一体化过程中实现联合的超国家联邦主义模式。[8]该模式的出现，标志着旧欧洲的结束和新欧洲的开始。

欧洲当前处理国际关系的超国家联邦主义模式与美国的帝国模式，代表着第二次世界大战以后国际关系发展出现的重大转折。所以说它们标志着威斯特伐利亚秩序的***，原因在于这两种治理模式都是在不同程度上否定主权观念的。在美国帝国的模式下，主权制度对帝国是没有多大约束意义的，因为帝国根本就没有明确清楚的国内和国际事务界限，帝国可以干涉任何它认为危害它利益的域外事件，而不受以主权为基石的国际法约束。过去的科索沃危机和正在进行的第二次海湾战争就是帝国政治行为的典型表现。在别国看来是霸道和无理的行为，在帝国看来则是理所当然的。而超国家的欧盟也是否定主权的。尽管从国家到超国家的过程在某些人看来，可能只是将分散的主权聚集到一个更高的机构（欧盟）上，这个更高的机构不过是个“更大的国家”而已。但是，欧盟实践的精髓不在于此。欧盟实践对国际关系的意义至少有以下几点。第一，欧盟是以联邦主义的新模式处理国家间关系的。按照联邦主义模式，国家过去拥有的财政、外交和国防等权利将逐步让渡到国际范围上的更高机构去，而与此同时，各国在一般社会经济事务领域则保留相当大的独立和自主性。以联邦主义模式处理国家间事务的想法在早期欧洲和后来的非西方世界不是没有，但是将其付诸实践，在国际关系史上则是第一次。欧盟宪法在诸多方面与美国联邦宪法很类似。如果说凯恩斯管制思想在欧洲开花但却在美国结果的话，那么美国处理各州关系的联邦主义宪法安排，没有对美国处理世界事务模式产生影响，但是却恰好与欧洲现在的国际关系实践形成有趣的映照。第二，即使欧盟如某◇些人理解的那样是将各国主权集中到一个更高机构上，从而在国际关系中形成一个超国家，但是，与威斯特伐利亚体系下的主权国家相比，它还是具有本质性的不同。威斯特伐利亚体系构成的是无中心的、分散的主权国家秩序，其核心是以国际法来调整国家间的关系。而在区域基础上形成的欧盟，则是以联邦主义宪法思想来治理主权国家之间的事务，其本质仍然是剥夺主权的。另外，欧盟法不是国际法，前者的强制意义要远高于后者。第三，欧盟制度选择遵循的是契约主义的道路，多层次的跨国法律安排是构造新欧洲秩序的关键。这是政治社会治理共同问题的逻辑结果之一。[9]第四，从长远来看，欧盟可能代表着自威斯特伐利亚会议以来国际社会最具影响的制度创新，其意义可与威斯特伐利亚会议把主权确立为组织国家间关系基本原则相比。欧盟联邦主义模式可能如300多年来主权制度对非欧洲世界的示范效应一样，成为将来非欧洲区域模仿的一个样板，从而会对未来国际社会治理产生革命性的影响。

不确定的东亚

在比较完美国和欧洲管理世界的模式之后，现在我们转到当前的东亚。早期东亚的国际体系属于朝贡体系，中华帝国构成华夷秩序的核心，而礼治和德化又是这一秩序的重要特点。随着西方的入侵，朝贡体系到1860年满清逐步接受现代西方外交制度的时候已基本瓦解。在将近一个世纪的时间中，东亚在世界体系中处于被支配的外围地带。到第二次世界大战以后，起源于西方的主权观念逐步成为东亚各个新兴独立国家组织彼此之间关系的基本原则。大致说来，东亚在过去的千年经历了朝贡体系到中心-外围体系再到现代国际关系体系这样的过程。那么，东亚现在到底处于什么状态？在欧洲和美国都逐渐放弃或者超越主权国际体系的同时，当前的东亚可能出现重大的制度创新，发展出一种新的、有别于欧洲和美国的国际关系运行模式吗？

至少从目前看来，东亚对这个问题还没有明确的答案。在我看来，在很大程度上，亚洲从国际关系发展阶段上讲，现在还处于18和19世纪欧洲的状态，或者说，亚洲的国际政治，极为类似于那两个世纪的欧洲。为什么会做出这样的判断？首先，在制度上，主权制度仍然是调整亚洲国际关系的基本原则，东亚既不存在美国那样的霸权国家可以在这个区域施行帝国式的治理，也没有出现欧洲目前区域化过程中的联邦主义现象。东亚政治还停留在威斯特伐利亚秩序中。这样讲不是说东亚是过时的和落伍的，也不是说威斯特伐利亚体系在调整国家间关系已经力所不及，而是说东亚在制度上到目前仍然是沿用过去欧洲的威斯特伐利亚模式。

其次，无论从哪一种国际关系理论 自由主义、现实主义或者建构主义来看，东亚未来都更可能处于冲突和战争状态。在自由主义看来，东亚是发达民主国家与威权国家、现代国家和后现代国家、自由市场国家和正在市场化的国家的混合区域，充满着不确定的变数。进攻性现实主义眼中的东亚，则处于巨大的权力转型过程中：上升中的国家与衰落中的国家，体系的修正主义国家与维持体系现状的国家，从平衡的多极向不平衡的多极过渡，如此等等，都是东亚国际关系中的消极因素。而在建构主义看来，霍布斯式的冲突型国际政治文化主宰着东亚国际政治，东亚还没有培育出欧洲现在洛克式的契约型国际政治文化来。争端、不信任、猜疑、恐惧、偏见和民族主义成为东亚国际政治的重要现象。东亚的国际政治意识很大程度上还只停留在18和19世纪欧洲的状态。与其说东亚的冷战还没有结束，不如说东亚国家在解决彼此间的问题上还没有找出合适的道路与答案来。

最后，东亚缺少超越国家层次的正式国际制度安排；尽管存在一些国家间层次上的制度安排，但是这些制度安排缺乏效率，组织化程度低。APEC只是一个协商机构，还不是制度化很强的组织，且近几年来有受到削弱的趋势。有30多年历史的东盟到目前为止，也还没有成为像欧盟那样能够对成员国具有拘束力的机构，去年开始的中国和东盟10+1模式，还只是处于起始阶段。东北亚的区域合作也缺少固定的制度性框架，并且受制于权力政治的约束，难有作为。

如果说欧洲通过一体化实践已经逐步摆脱和走出18、19世纪权力国际政治纷争的阴影，而美国则凭借其强大的实力推行帝国的管制模式的话，那么对照上面所说的因素，东亚还处于威斯特伐利亚秩序中。其实，这不是东亚独自面临的问题，也是大部分发展中区域共同面临的问题。在欧洲和美国开始淡化主权的时候，这些发展中区域仍在以过去欧洲发明的但是现在却正被淡化的主权制度来调整彼此的关系。所以，说东亚或者发展中区域是威斯特伐利亚秩序最坚强的守护者并不为过。

毫无疑问，东亚现在也在进行区域主义的实践，但是现在还看不出这种区域主义实践会把东亚带到什么位置。如果按照欧洲的逻辑展开东亚区域主义的话，将来的东亚可能就是现在的欧洲。从制度创新上讲，东亚不过是在步欧洲的后尘，将欧洲的制度嫁接到东亚而已。如果东亚出现一个超强国家的话，会不会回归到过去中华帝国的东亚体系中，形成新的区域模式，或者类似美国现在这样的帝国管制模式，也是一个未知的东西。那么，摆在我们面前的迫切问题就是，东亚能够做什么？东亚如何通过制度创新走出旧时代安全竞争的困境？

不是结论的结论

哲学家罗素在提到国际关系问题时说，国际关系要解决两个问题，一个是如何实现和平问题，另外一个是大国不欺负小国的问题。理性主义的观点告诉我们，国际关系最终要走进一种秩序。但是，这种秩序的模式是什么？欧盟超国家联邦主义模式为未来世界政治发展指出了一条道路 当然不是唯一可能的。而美国的帝国模式近年来则开始受到越来越多人的怀疑和诘难。正在进行的伊拉克战争促使更多的人思考世界政治的走向问题。如何解决罗素提出的两个问题，以实现正义、平等和有效的国际秩序，是转型中的东亚也是整个世界必须思考的迫切问题。

注释：

[1]本文是复旦大学国际关系与公共事务学院国际关系重点学科三年行动计划课题“世界政治范式研究”的一部分。论文初稿曾得陈玉刚的评论，在此一并致谢。
[2]见Kenneth Waltz, Theory of Inter-national Politics, New York: McGraw-Hill,1979, Chapter 6.
[3]有关美国如何将其新政管制理念贯穿于战后世界秩序设计上，最精彩的分析见Anne-Marie Burley, Regulating theWorld: Multilateralism, International Law, andthe Projection of the New Deal Regulatory State. In John Ruggie, ed., MultilateralismMatters: The Theory and Praxis of an Institu-tional Form, New York: Columbia UniversityPress, 1993, pp.125-156，该文对作者写作本文产生很重要的影响。
[4]见Anne-Marie Burley, Regulatingthe World. pp.133-141.
[5]有关美国对待国际组织的复杂态度，可见[美]爱德华·勒克著，裘因等译：《美国政治与国际组织》，北京：新华出版社2001年。
[6]这几年影响较大的新帝国论，可参阅[美]哈特和奈格里著、杨建国等译：《帝国 全球化的政治秩序》，南京：江苏人民出版社2003年。不过，罗伯特·库珀（Rebert Cooper）在《后现代国家》中提到的帝国理论与哈特和奈格里一书中所阐述的帝国是有区别的。
[7][英]泰勒：《国际关系》，载欣斯利编，中国社会科学院世界历史研究所译：《新编剑桥世界近代史》第11卷第20章，北京：中国社会科学出版社1999年，第711页。苏长和：《关于均势理论的几点思考》，载《欧洲》1997年第4期，第32-33页。
[8]对欧洲从国家到超国家实践过程的阐述以及其意义，可参考陈玉刚：《国家与超国家 欧洲一体化理论比较研究》，上海：上海人民出版社2001年。
[9]有关契约途径和制度安排对国际秩序的意义，可参考苏长和：《全球公共问题与国际合作：一种制度的分析》，上海：上海人民出版社2000年，尾章。