鞑靼模式——俄罗斯联邦主体与中央分权的条约关系

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1.鞑靼斯坦共和国概况\r<br>
<br>鞑靼斯坦共和国成立于1920年5月27日，位于伏尔加河中游北部，面积6.8万平方公里，人口370万。共和国主要民族有鞑靼人、俄罗斯人、楚瓦什人、莫尔多瓦人等。首都喀山市。\r<br>
<br>鞑靼斯坦拥有丰富的石油、天然气、泥炭、石膏等矿藏。经济比较发达：拥有石油开采和加工业，化学工业、汽车制造工业、金属加工业以及皮毛加工业、木材加工业和食品工业等；农业主要是种植小麦、黑麦、大麦、甜菜和土豆，蔬菜和水果种植业也比较发达。畜牧业比较发达，拥有160多万头牛，124万多头猪，184万多只绵羊和山羊，还有养兽业、养禽业和养峰业。鞑靼斯坦是俄罗斯联邦一个经济实力比较强的共和国。\r<br>
<br>在苏联时期，鞑靼斯坦共和国居民的文化教育事业得到了迅速的发展，到80年代，已拥有普通中小学校2400所，在校学生60万，；职业技术学校116所，在校学生6万人；中等专业学校59所，在校学生6万多人。还有喀山大学、航空学院、化工学院、建筑工程学院、师范学院、医学院等13所高等学校，在校学生7万多人。国民经济部门中1000名职工中有840人受过高等和中等教育。此外，还有1745所群众图书馆、10座博物馆、2600多所俱乐部、2500多个放映站、9座专业剧院以及音乐学院和音乐厅等文化生活设施。由此可见，鞑靼斯坦是一个文化教育事业比较发达的共和国，居民文化素质较高。\r<br>
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<br>2.鞑靼斯坦共和国的独立倾向
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<br>如上所述，80年代中期至90年代初在苏联发生剧变和解体的过程中，各地迅速泛起了民族独立和民族分离运动。特别是大俄罗斯民族主义的恶性膨胀，俄罗斯“民主派”带头向联盟中央夺权，于1990年6月12日俄罗斯联邦议会通过共和国主权宣言，宣布俄罗斯为“主权国家”，力图瓦解苏联，对鞑靼民族产生了较大影响。在大俄罗斯民族分离主义带动下，俄罗斯联邦境内其他少数民族也纷纷起来谋求民族独立。1990年8月30日，鞑靼斯坦最高苏维埃第一个通过共和国主权宣言，宣布鞑靼斯坦为独立的主权共和国，共和国宪法具有至高无上的地位。接着，1991年4月18日鞑靼斯坦最高苏维埃又修改共和国基本法，试图以立法形式巩固其主权地位。1992年3月21日，举行了关于鞑靼斯坦共和国的“国家地位”问题的全民公决。结果，81.6%的共和国选民参加投票，其中61.4%的人赞成鞑靼斯坦共和国为“主权国家”。同年11月6日，鞑靼斯坦共和国议会不顾联邦中央的反对，执意通过共和国新宪法，宣布鞑靼斯坦共和国为“主权国家”和“国际法的主体”，鞑靼斯坦是“建立在相互条约基础上的俄罗斯联邦的联系国”。此后，鞑靼斯坦拒绝签订俄罗斯联邦条约，拒不执行俄罗斯联邦宪法和其他联邦法律，拒不参加关于俄罗斯联邦新宪法的全民公决与俄罗斯联邦新议会的选举。实际上，鞑靼斯坦自行宣布为独立主权国家，谋求与俄罗斯建立类似邦联的松散联邦关系，并逐步谋求国际社会的承认。几年来，鞑靼斯坦被认为是俄罗斯联邦各民族共和国争取独立自主的倡导者，其他一些共和国也试图仿效。\r<br>
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<br>3.鞑靼斯坦与联邦中央建立条约关系\r<br>
<br>尽管1993年12月俄罗斯联邦议会通过了俄联邦新宪法，对各联邦主体与联邦中央的关系及其权力划分作了明确规定，但许多民族共和国仍然自行其事，不执行俄联邦宪法。为了进一步调节联邦中央与民族共和国之间的关系，避免发生冲突，改善民族关系，俄罗斯联邦中央政府又与一些民族共和国通过签订相互关系条约，建立特殊关系。\r<br>
<br>1994年2月17日，俄罗斯联邦中央与鞑靼斯坦签订了《关于划分俄联邦与鞑靼斯坦的国家权力机关管辖对象和互派全权代表条约》，进一步明确了联邦中央与鞑靼斯坦之间的关系和权力划分。双方宣布签订条约的主要出发点是承认各民族的自决权和平等原则，保障国家领土完整和统一，确认鞑靼斯坦共和国是与俄罗斯联邦联合的国家，它拥有自己的宪法和法律，参加国际活动和对外经济活动。条约以俄联邦宪法和鞑靼斯坦宪法为基础，确定国家权力划分的原则是：
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<br>鞑靼斯坦国家权力机关主要行使的职权是：（1）保障人和公民的权利和自由；（2）编制共和国预算，规定和征收共和国税收；（3）解决律师业务和公证制度的问题；（4）对行政管理、家庭和住房以及环境保护和自然资源利用等问题进行调节；（5）对共和国法院判刑的人实行赦免；（6）解决掌握、利用和支配土地、矿藏、水流、森林等自然资源问题，以及国有企业、组织、共和国境内其他动产和不动产问题（联邦财产除外），签订划分联邦与鞑靼斯坦划分国有财产的协议；（7）规定共和国国家机关系统及其他们的组织和活动程序；（8）解决共和国国籍问题；（9）有权按照联邦法律规定程序决定替代服军役的公民选择鞑靼斯坦共和国内务部门工作问题；（10）规定与联邦境内其他共和国、边疆区、州、自治州、莫斯科和彼得堡市之间的关系，但不得违背俄联邦宪法和鞑靼斯坦宪法以及本条约；（11）参加国际活动并与外国签订协议，但不得违背俄联邦和鞑靼斯坦的宪法原则、国际条约和本条约，参加国际组织；（12）根据与俄联邦签订单独协议原则建立鞑靼斯坦国家银行；（13）独立实施对外经济活动，按照与俄联邦签订单独协议原则划分对外经济活动的权限；（14）按照与俄联邦签订单独协议规定程序解决属于鞑靼斯坦的国有财产的企业军转民问题；（15）确定鞑靼斯坦共和国国家奖赏和荣誉称号。\r<br>
<br>俄联邦中央与鞑靼斯坦国家机关共同行使的职权：（1）保障人和公民的权利和自由、少数民族权利；（2）捍卫主权和领土完整；（3）领导共和国境内军事武器、军事技术、设备的研究和生产，武器、军事储备物资、军事技术设备和其他军用财产的出售工作；（4）有关国籍的共同问题和冲突问题；（5）协调国际关系和对外经济活动；（6）协调价格政策；（7）建立地区发展基金会；（8）执行货币政策；（9）协调大地测量、气象和计时服务工作；（10）根据协议原则相互协调消除自然灾害的后果；（11）能源系统、交通干线、铁路运输、管道运输、航空和水路运输、邮电通讯和信息系统；（12）建立无障碍和无关税的空运、海运、河运、铁路和公路运输、管道运输的机制；（13）在保护自然环境、保护生态环境安全、利用土地、水流等自然资源、防止发生生态灾难、特别是防止破坏自然保护区等方面进行协调；（14）在居民就业、移民、社会保障方面实施共同政策；（15）在卫生保健、保护家庭、妇女、儿童以及教育、科技、文化、体育活动方面进行协调，在保障学龄前机构和文学学校使用母语、在各民族历史、语言文化研究方面进行协调；（16）法院和护法机关的干部问题；（17）律师业务、仲裁和公证制度；（18）护法机关和国家安全机关协调行动，制定和实施与犯罪作斗争的共同计划；（19）规定国家权力机关和地方自治机构的共同组织原则；（20）行政管理、行政诉讼、劳动、家庭、住房、土地、水流、森林、矿藏、环境保护方面的立法；（21）共同利用土地、矿藏、水流、森林等自然资源。\r<br>
<br>俄联邦国家权力机关行使的主要职能是：（1）制定和监督执行联邦宪法和法律，管辖俄联邦国家体制建设和领土问题；（2）确定统一的市场法律原则、财政、货币、信贷、货币发行、价格政策、海关调节；（3）对外政策和国际关系，联邦的国际条约，战争与和平问题；（4）国防事务、国家安全和国防生产问题，规定出售和购买武器、武器储备、军事技术设备和其他军事财产的程序，规定毒品和麻醉品的生产和使用程序；（5）确定和保卫联邦的国界、领土、领空、特别经济区和大陆架；（6）法院、检察院、刑事和刑事诉讼、刑事执行的立法，大赦和特赦的立法，民事和民事诉讼的立法，仲裁和仲裁诉讼的立法等。\r<br>
<br>该条约还规定，俄联邦国家权力机关和鞑靼斯坦国家权力机关及其公职人员在其权限范围内发布的立法文件有效。俄联邦国家权力机关不得发布不属于自己管辖问题的法令，同样鞑靼斯坦国家权力机关也不得发布不归自己管辖问题的法令。鞑靼斯坦国家权力机关有权对俄联邦的法律提出异议，俄联邦国家权力机关也同样有这种权力，如果这些法令违背本条约。俄联邦国家权力机关和鞑靼斯坦国家权力机关在管辖问题上发生争议时通过协商方式解决。为履行本条约，俄联邦国家权力机关和鞑靼斯坦国家权力机关在双方首都莫斯科市和喀山市互派全权代表，并按照均等原则建立共同机构或委员会。\r<br>
<br>根据条约规定，俄联邦中央给予鞑靼斯坦以“国家”称号以及保留自己的宪法、解决有关利用和支配土地、矿藏、水流、森林等自然资源、参加国际活动并与外国签订协议、实施对外经济活动、参加国际组织等一系列主权，而鞑靼斯坦则收回“民族独立”的要求，同意向联邦中央上缴税收等。条约签订在一定程度上缓和了联邦中央与鞑靼斯坦之间的紧张关系。不过，实际上在履行条约过程中遇到不少阻力和困难，双方均没有真正去执行条约的主权条款。例如，俄联邦中央划分给鞑靼斯坦共和国的权限大多停留在纸面上，而鞑靼斯坦也未完全放弃自己的独立主权，不按规定向联邦中央上缴30%的税收，仅仅上缴5%的税收。\r<br>
<br>俄联邦中央与鞑靼斯坦签订划分权限和互派全权代表条约，曾一度被俄罗斯政界认为找到了解决了联邦中央与联邦主体之间矛盾的一条有效途径，叶利钦在访问鞑靼斯坦共和国首都喀山市时也提出，要在俄罗斯联邦全境实行非集权化，打算运用鞑靼模式来解决俄联邦中央与车臣民族共和国、以及处理俄联邦中央与加里宁格勒州、沃洛格达州、车里雅宾斯克州、赤塔州、滨海边疆区等一系列联邦主体的关系。联邦中央分别与这些联邦主体签订划分权限条约，把“宪法联邦”变为“条约联邦”。当然，就其“鞑靼模式”的条约内容来看，对各联邦主体，特别是对那些谋求扩大自主权的民族自治实体来说都具有吸引力，过后不久，俄联邦中央与巴什科尔托斯坦、萨哈、卡巴尔达－巴尔卡尔、北奥塞梯、布里亚特、马里等共和国签订了类似俄鞑条约，而且还力图用比鞑靼模式提供更多些民族自主权的方式来根本解决俄联邦与车臣共和国之间的关系。最近，俄联邦中央又与阿穆尔州、沃罗涅日州、伊万诺夫州、科斯特罗马州等联邦主体签订了划分管理权限条约。不过，俄鞑条约签订四年多实践表明，鞑靼模式难以成为解决俄联邦中央与各联邦主体之间矛盾的有效的普遍形式。这是因为：第一，俄鞑条约在执行过程中遇到各种阻力和困难，使条约难以真正贯彻。俄联邦中央在与鞑靼斯坦签订条约过程中上层就有矛盾和斗争，况且近几年来俄罗斯总统、政府和议会之间权力之争此起彼伏，经济危机状况并未得到缓解，致使俄联邦中央政府不可能把很多精力放在解决中央与地方矛盾和问题上，致使条约的一些主要条款也未真正得到贯彻和实施。第二，各联邦主体的情况不尽相同，要求扩大自主权的内容和范围也不相同，特别是在与中央签订的条约如何不损害其他联邦主体的利益，如何维护各联邦主体在与俄联邦中央关系中权利平等原则上困难更大，从而使鞑靼模式难以普遍推广。第三，俄联邦国家体制奇型化，难以找到联邦中央与各联邦主体之间合理划分权限的统一标准。俄罗斯联邦是由民族共和国、民族自治州和民族自治区三个不同层次的民族自治实体、以及边疆区、州、直辖市地方自治实体组成，两种不同类型的联邦主体难以体现宪法规定的平等原则，从而导致联邦结构的奇型。因此，目前很难制定出划分俄联邦中央与各联邦主体之间权限的客观的统一标准，如果一旦政策和实施不当，将会加剧各联邦主体与中央的矛盾。\r<br>