战略重心东移与美国的亚太战略调整 作者：袁鹏，王鸿刚

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战略重心东移与美国的亚太战略调整

发布时间：2011-04-11  作者：袁鹏，王鸿刚  来源：《亚太蓝皮书：2011亚太地区发展报告》2011年1月


战略重心东移与美国的亚太战略调整[1]

        

        提要：奥巴马政府将亚太确定为全球战略的重中之重，使美国自冷战结束后开始的战略重心东移最终成为现实。奥巴马政府通过巩固与传统安全同盟，强化与东盟和中国、印度等国战略对话，大力推动地区经济合作，积极介入地区热点议题等方式，全面参与亚太事务，力争主导亚太格局。奥巴马政府的亚太战略既有全球和地区层面的考虑，也有因应中国崛起的战略意图。中美如何在亚太实现和平共存，成为当前两国共同面临的突出课题。



        重心东移是冷战后至今美国全球战略调整的基本方向和重要特点。期间虽有波折反复，但历经老布什、克林顿、小布什政府三届政府近20年时间，战略重心东移已渐从学界探讨转变为官方战略，从政策宣示转变为实际行动和既成事实。奥巴马上台后，美全方位加大亚太战略投入，努力维护和扩大美的亚太主导地位，进一步强力推进东移进程。尤其是今年以来，奥巴马政府果断结束伊拉克战事，强力介入亚太地区议程，频频推出机制调整倡议，牢牢掌控战略热点议题，使亚太各国关系和地区格局深刻变化。



一、冷战结束以来的战略东移与亚太

        美从上世纪90年代中期就已经开始运筹战略重心东移。克林顿政府于1995、1998年连续发表《美国东亚战略报告》，抛出“亚太共同体”倡议，做足战略重心东移的理论和思想准备。1999年科索沃战争结束后，“西线无战事”，战略重心东移具备重大现实条件。北约东扩乘势而起，“重心东移论”在美战略界与舆论界掀起高潮。

        2001年小布什政府上台之初，亦准备加速战略重心东移。打出“谦逊的国际主义”旗号，主张收缩战线，削减在中东的前沿部署和军事基地，加大亚太投入，被广泛认为其关注重点将明显向东倾斜。但“9·11事件”打乱小布什政府战略部署，美战略重心东移进程止步于中东和南亚。21世纪头十年的大部分时间里，美深陷伊拉克和阿富汗两场战争，主要精力被消耗在应对恐怖主义和极端伊斯兰主义，对亚太关注力度不足，美在亚太主导地位随之弱化。

        奥巴马上台前后，美战略界就美国战略目标与重点等根本性问题展开大辩论，并得出至少以下两点结论：其一，反恐与应对大国崛起是美长期面对的两项重大战略任务，不可偏废。布什政府受到反恐议程拖累，顾此失彼，犯了战略错误。随恐怖主义遭到重创，伊拉克、阿富汗渐被改造，应对大国崛起应成为下届政府的紧迫课题。其二，亚太是大国崛起的核心舞台，应是美战略重心所在。亚太既是全球最富活力的地区、全球经济增长的发动机和决定21世纪全球格局的影响力中心，也是全球变数最大、风险最大的地区[2]，事关美全球领导地位；美深陷中东期间，中、印在亚太迅速崛起，东亚一体化如火如荼，日、韩、澳等盟国离心倾向加剧，美亚太主导地位面临严峻挑战。亚太应成为美未来全球战略重点地区。

        战略界的这些共识成为奥巴马政府国安团队制定国家安全战略的思想依据。奥巴马总统自称美首位“太平洋总统”，反复强调美国是“亚太国家”，高调宣称“重返亚洲”，“重返东南亚”，誓言继续充当“亚太领导”角色。上任之初，奥巴马政府全面运用“巧实力”，努力修复美伊（斯兰世界）关系，重启美俄关系，巩固美欧关系，对“问题国家”实施“伸手外交”，适时调整反恐战略，将恐怖主义视作“21世纪的诸多挑战之一”，不再片面地从狭窄的反恐棱镜中看待世界，为战略重心全方位移师亚太创造条件。国务卿克林顿就任不足一月即首访东亚，成为过去五十年来未将首访放在欧美地区的首位国务卿。奥巴马总统也在就任首年访问中国等东亚四国，签署《东南亚友好合作条约》，举行首次“美国-东盟”领导人峰会；积极发展美印关系，将美印关系有冷战期间的“1.0版”、克林顿和布什时期的“2.0版”升级为全新的“3.0版”，在全球安全、人类发展、经济和科技等四个领域重点深化美印关系，并建立双方“战略对话”机制。对中国，强调中美关系是“全球最重要双边关系”，迅速确立“积极合作全面”关系新定位，将“战略经济对话”升级为“战略与经济对话”新机制，强调在共同应对国际金融危机过程中“同舟共济”，在中美长远合作方面“殊途同归”，实现奥巴马执政首年中美关系“高开高走”。

        综观奥巴马执政初年，美亚太战略布局快速铺开，战略重心东移已成事实。奥巴马政府既通过强化与东盟对话合作筑牢亚太战略抓手，也与中国确立良好关系开端，在美印关系、美俄关系等方面做了大量功课。但美国仍然面临着同日韩等国盟友体系松动、亚太一体化进程加速发展、新兴国家群体崛起势头加速的严峻挑战。进一步加大亚太战略投入，不断完善亚太战略各个环节，切实确保美在亚太主导地位，成为2010年奥巴马政府外交工作的首要任务。



二、2010年美国在亚太的全方位布局

        2010年，奥巴马政府一方面进一步强力推进既定部署，另方面见缝插针，巧妙利用各种手段拉近与东盟关系，巩固同盟关系向心力，力争全面主导亚太政治、经济和安全秩序调整主动权。纵观奥巴马政府在亚太的各方面动作，其具体特征可归纳为以下四方面：

        其一，巩固、强化和整合与传统盟友关系，强化全方位安全合作，以此夯实美“重返”亚太战略的根基。奥巴马执政初年，视巩固双边同盟为美亚太战略核心支柱，试图重振盟友体系。但因其一手忙于国内应对金融危机，一手忙于全球修复国家形象，重点改善与伊斯兰世界关系，在对亚太的实际投入仍显不足。[3]奥巴马一再推迟对印尼和澳大利亚访问，引起两国对美国“重返”亚太决心的质疑；传统盟友体系离心倾向加剧，如日本执意要求美军撤出普天间基地，倡导“东亚共同体”和“回归亚洲”调门升高，等等。重新夯实传统盟友体系，强化美亚太战略根基，并寻找新的战略抓手，成为奥巴马政府亚太战略的紧迫任务。为此，执政第二年，奥巴马政府主动寻求强化同日本、韩国和澳大利亚、新西兰等盟国安全合作，积极与越南、印尼等国拓展安全关系。

        美日关系方面，2010年初，两国高调纪念《美日安保条约》修订50周年，美日各自发表声明，重申美对日本安全承诺，强调维护亚太地区和平稳定是两国共同战略目标，积极扩大两国在核不扩散、打击海盗、应对气候变化等全球问题上的沟通合作；5月28日，美日两国就普天间基地搬迁问题达成共识，大体维持两国2000年达成的搬迁协议，消除两国关系重要障碍，并利用日对朝鲜和中国问题担忧促其重新认识与美同盟重要性，双边安全关系明显强化。

        美韩关系方面，奥巴马政府在2月初发表《弹道导弹防御评估报告》称，希望韩国进一步采取措施，提升与美联合作战能力，并加强反导合作；7月21-22日，美韩举行首次外长与防长共同参加的“2+2”会议，高度评价《韩美同盟未来展望宣言》，确认推迟移交战时作战指挥权，拟于年内完成《战略同盟2015》新计划，并讨论天安舰事件及核不扩散等问题。7月25-28日，美韩在日本海举行大规模军演，华盛顿号航母和F22战机参演，决定年底前每月举行一次军演。10月8日，美韩防长举行第42届年度安保会议，正式签署《国防合作指针》、《战略同盟2015》和《战略计划方针》等文件，构筑两国“21世纪全面战略同盟”，还决定设立“延伸威慑政策委员会”，全方位深化两国安全合作，商讨在G20首尔峰会后择机再度举行大规模军演。

        美澳关系方面，美不失时机地扩大同澳安全合作。11月7-8日，美国务卿克林顿、防长盖茨与澳大利亚外长、防长举行第24届年度磋商，这是2001年以来美首次同时派出两位正部长赴澳参会。双方明确强调美澳同盟是美“亚太战略之锚”，重申两国拥有共同利益和共同价值观，以建交70周年为契机全面推动两国“持久合作关系”；同时，两国还承诺进一步加强军事基地共享以及在太空、网络等“全球公地”领域实质性合作，加强在亚太和国际事务中的协调。

        值得注意的是，美今年在整合亚太同盟体系方面有所动作，美亚太双边同盟“多边化”特征初步显露。今年2月，韩首次与美日一起参加“金色眼镜蛇”联合军演，军演总指挥、美太平洋司令部陆军司令密克森宣称，美日韩正讨论新的联合军演方案；7月，美韩举行联合军演，日本海上自卫队首次以观察员身份参加演习，引起外界对美日韩三国军队可能进一步“整合”、“联动”的高度关注；9月，美日韩三国在华盛顿举行三边防卫对话；同月，美助理国务卿坎贝尔、助理国防部长格里格森、驻韩美军司令夏普等人在参院作证时强调，美日韩三方将继续推动美日韩三边对话机制，并努力建设美日韩战区导弹防御体系。另据日本媒体透露，10月末，美日韩澳四国的海陆空军首次进行将官级别的战略协商，并谋划进一步整合各国间安全合作机制，以应对各种传统和非传统安全挑战。

        其二，深化同东盟对话合作，大力拉拢和规制新兴大国，为亚太战略打造更多抓手。为适应亚太格局新态势，美不仅注重巩固传统盟友体系，更根据地区各国关系现状、力量对比和发展前景新态势，着力调控同东盟及其他新兴大国间关系，为巩固美在亚太地位“多面下注”。执政初年，奥巴马政府与东盟签署《友好合作条约》，确立双方“10+1”首脑定期会晤机制；“重启”美俄关系，在军控谈判和南亚合作方面寻求共识；与中国建立战略与经济对话新机制，并确立“积极合作全面”关系新定位；将与印度关系升级为“3.0版”，提升各领域合作关系；进入第二年，美在强化与东盟合作、以新思路同中、俄、印等新兴大国交往方面更进一步。

        一方面，在提升与东盟关系的同时，尤其注重加强对越南、印尼等新“战略支点”国家扶持力度。7月，美国务卿克林顿出席“东亚地区论坛”，公开介入南海争端并明显偏袒越南立场；8月8日，美“乔治·华盛顿”号航母访问越南海域，10日“约翰·麦凯恩”号驱逐舰到访越南岘港并举行联合军演。8月17日，美副防长助理罗伯特·谢尔和越南副防长阮志咏在河内举行首次副部长级国防政策对话会，就国防合作、地区和国际热点问题进行了磋商。双方表示，对话标志美越国防合作进入新阶段。9月24日，奥巴马在纽约与东盟10国领导人举行第二届“美国——东盟峰会”，商讨地区经贸、人权、安全及缅甸大选等问题，就深化双边关系达成共识；发布《第二届美国——东盟领导人会议联合声明》，宣称“共同维系地区和平与稳定，保证地区安全”，强调和平解决地区领海争端的重要性。10月，国务卿克林顿出访越南、马来西亚、柬埔寨等东南亚国家及澳大利亚、新西兰、巴布亚新几内亚等国，出席在越南召开的第五届东亚峰会，与越建立安全、防扩散、环境全方位“伙伴关系”。在同印尼关系方面，7月盖茨访问印尼时，就美恢复同印尼特种部队合作达成共识；11月奥巴马访问印尼，双方正式建立“全面伙伴关系”，承诺加强经济、政治和安全各领域合作。2011年1月，美国还将与菲律宾举行首次“2＋2”战略对话。

        另一方面，有区别、有重点地深化与中、印互动并进行规制和引导，尤其是提升美印合作层级。在对华关系方面，积极谋求在国际机制改革方面搞好双边合作协调，通过战略与经济对话机制维系双边关系积极势头，主动寻求恢复同中国的人权对话和军事对话，稳定双边关系基本框架；同时，对中国军事发展表示强烈关注，加强在西太平洋地区军事投入，推出“海空一体战”等长远作战设想，将其防范对象指向中国。在对俄关系方面，积极排除影响双边关系发展系列障碍，乐见俄加大亚太战略关注和投入，默许俄势力重返中亚；在对印关系方面，延续去年11月印总理辛格访美后双边关系热络势头，于今年6月举行首次战略对话，并再次确认“全球战略伙伴关系”，美承诺支持印度崛起并愿意与之建立强有力关系，在气候变化、太空安全、阿巴维稳等一系列全球和地区议题上达成共识，着力整合两国间现有合作机制，实现战略对话机制化。11月，奥巴马高调访问印度，双方就核能合作、印度“入常”、美部分解除对印高技术出口限制等问题达成共识，发表具有里程碑意义的“美印联合声明”。

        其三，深化同域内各国经济联系，推动“TPP”和次区域经济合作，扩大美对亚太经济的影响力。后金融危机时代，亚太在全球经济中分量上升，前景更加看好，成为全球经济增长引擎，亚太区域经济合作发展迅猛。2010年初，包括“中国—东盟自贸区”在内、以东盟为核心五个自贸区同时启动，中国、东盟、日本、韩国等在“10+1”、“10+3”和中日韩三边机制内的经济合作持续深入，对美构成强烈刺激。亚太是奥巴马政府实现“出口倍增”计划最重要市场，涉及美未来全球经济领导地位。为防止在新一轮经济整合中被“边缘化”，确立和强化美在亚太经济格局主导权，奥巴马政府着力在双边渠道和地区层次拓宽与域内各国经济联系，打造以美为主的亚太经济圈。在进一步夯实同日韩等国经济合作基础上，尤其强化同新兴经济体的合作。

        双边层面，今年以来，奥巴马政府加大对印度、印尼、越南等人口众多、市场潜力巨大国家的拉拢力度，在双边关系中增加经贸合作与“发展援助”内容。对印度，奥巴马出访期间与印签署95亿美元出口大单，明显加强高技术出口和民用核能合作方面的合作。对越南，美帮助越南发展核电，加强双方核能合作。8月10日，越南外交部称，美越正为启动民用核能合作协定谈判“交换意见”，美国支持越南大量兴建核电厂。据报道，美越已经就分享核燃料与核技术问题展开深入谈判，其中包括越南在本国境内进行铀浓缩。对印尼，奥巴马出访期间明确提出希望未来几年美国对印尼实现出口翻番，使其成为美头号贸易伙伴，并承诺召集更多美国商人赴印尼投资。同时，针对两岸经贸联系不断升温，奥巴马政府试图强化美台经济关系，决定尽快（美在台协会称将于12月）重启 “贸易暨投资框架协议”（TIFA）协商。此外，美还承诺将于明年在斐济开设办事处，对太平洋岛国在应对气候变化方面予以援助。

        多边层面，美不断推出地区经济合作倡议，争取地区经济秩序主导权。在美推动下，“跨太平洋战略经济伙伴协定”（TPP）创始四国（新加坡、新西兰、智利和文莱）在今年3月、6月和10月分别与美国、澳大利亚、越南、秘鲁展开三轮谈判，并取得明显进展，试图通过推动TPP谈判扩大在亚洲市场份额，分享亚洲经济发展成果，在谋取经济利益的同时，制约其他经济竞争对手。今年6月，美贸易代表办公室副代表马兰提斯还提出，希望通过加强贸易经济领域对话，形成一个以美国为核心的“亚太地区21世纪高度自由贸易框架”，确保亚太市场对美开放。同时，美还积极插手湄公河流域开发，调控次区域经济合作进程。年中，克林顿会见柬埔寨、老挝、泰国和越南等国外长，承诺注资1.87亿美元支持“湄公河下游*动计划”，用于改善该地区的教育、卫生、基础设施和环境建设。11月1日在访问柬埔寨期间，鼓动柬埔寨不要在经济上过分依赖中国，鼓动其就湄公河水坝问题向中国发难。克林顿国务卿在近期夏威夷讲话中还提到，2011年美还将利用APEC东道主机会，大力推动亚太自贸进程，提升美经济优势地位。

        其四，积极介入地区热点议题，推动地区机制调整变革，提升对地区格局的塑造能力。后危机时代，亚太各国战略取向和实力对比发生变化，地区格局势必调整，其特征有二：一是各国间经济联系日益紧密，经济一体化快速推进，尤其东亚表现最为明显；二是各国间政治互信明显滞后，中国快速崛起引发周边各国战略疑虑和心理失衡。缺乏政治互信和深层利益纠葛交互作用、加速发酵，加之各种偶发因素，亚太地区热点议题频发，对格局调整产生巨大影响。朝核问题久拖不决，东北亚安全局势难有改观；缅甸问题持续发酵，中美关系又增芥蒂；“天安舰事件”恶化半岛安全形势，对中韩关系造成严重冲击；钓鱼岛主权争端再度凸显，中日战略互惠关系遭遇挫折；南海主权争端则成为中国与东盟部分国家进一步深化关系的巨大障碍。奥巴马政府抓住机会，积极介入亚太地区热点争端，主动推动亚太地区格局调整，利用各国之间的矛盾猜忌，在地区主要力量之间实现相互牵制和权力平衡，影响和规范新兴国家崛起，塑造对美有利的亚太力量结构。

        “天安舰事件”后，美迅速组建以西方国家为主的原因调查团，认定朝鲜了策划对天安舰的攻击，坚定支持韩国采取强硬行动；此后，美不顾中国的周边安全关切，与韩国举行一系列军演，引发东北亚局势进一步紧张，起到强化美韩同盟和离间中韩关系的双重效果。针对南海问题持续升温，美助理国务卿坎贝尔、国务卿克林顿、防长盖茨等人通过各种渠道多次公开喊话，声称南海涉及美“国家利益”和地区和平，要求南海问题“国际化”，敦促各方必须依（国际海洋）法办事，和平解决，推动建立争端解决国际机制，偏袒越南的意味明显，是南海问题复杂化，给中国与其他声索国以双边方式妥善解决争端制造障碍。面对中日钓鱼岛之争，奥巴马政府一方面敦促各方保持克制，防止局势失控，并声称美方对此“不持立场”，另一方面，美国务卿克林顿等人又暗示，钓鱼岛实际归日本管辖，是《美日安保条约》适用对象。此外，美还通过打击日本“东亚共同体”主张、创建美国与东盟“10+1”领导人峰会、挤入东亚峰会等方式，稀释亚太合作机制的凝聚效应，确保亚太对美“开放”及美主导地位。



三、亚太战略调整与中国

        综上，经过近两年探索与实践，以传统同盟体系为“基础”，以东盟核心国家为“抓手”，以干预热点问题为契机，以“3+1D外交”（一是集中全方位外交资源的“前位外交”，[4]二是对落后国家予以“发展援助”的发展议程，三是更具“政治可持续性、运作韧性和地理分散性”的军事部署，[5]四是克林顿、奥巴马等人近期强调的“民主价值观”）为保障，以应对中、印崛起为核心内容，以确保美在亚太主导地位为最终目标的亚太新战略基本成型。在此基础上，自冷战结束以来的美国战略重心东移进程已基本摆脱恐怖主义等战略制约，从战略构想转变为活生生的现实，成为美国全球战略的最重要任务。

        长线观之，美国的战略重心转移既是美国全球战略自身逻辑演化的结果，也是美因应全球和地区格局变化的产物。就内在逻辑而言，苏联解体后，进一步消化冷战遗产，填补前苏地区的权力真空，势必成为美国国家安全战略的主要任务；而正是这一内在需求启动并牵引了美国全球战略重心东移进程。就此而言，自上世纪90年代以来的北约东扩、借反恐为由渗入中亚，推动北约军队常驻阿富汗，以及自伊战开始的“大中东民主改造”，都可视作这一进程的重要环节。战略重心东移进程最后落脚东亚，乃是这一逻辑的内在延伸和必然阶段。就外部环境而言，冷战结束至今，欧洲一体化遭遇阻力，经济发展缺乏后劲，拉美“左转”前景不顺，与美关系龃龉不断，非洲经济基础薄弱，发展缓慢。相比之下，只有亚太生机勃勃，除朝鲜、缅甸、台海等不安定、不确定因素外，东亚乃至整个亚太地区保持经济上持续繁荣、政治上持续稳定的良性发展态势。亚太既汇聚了中、俄、印、日和东盟等全球重要战略力量，其实力变化和战略选择牵动着全球格局调整，又是全球最有经济潜力的地区，势必成为21世纪全球经济增长引擎，是美国必争、必保、必稳之地。美能否在亚太维持主导，将直接决定其全球地位。这决定了战略重心东移是着眼于全球地缘格局和美国战略全局的综合性部署。

        但毫无疑问，中国崛起是促使美国战略重心加速东移的关键性要素。中国虽不是美战略重心东移的唯一理由，却是最重要原因之一。奥巴马上台后的两件大事，使美战略界再度反思既有对华战略：一是后金融危机时代中美实力对比发生变化，“崛起的中国”跃升为“老二的中国”，实力地位相对下滑的美国如何面对已经紧随其后的中国（而非一般意义上“崛起的中国”），成为奥巴马政府不得不面对的崭新课题；二是中国对周边辐射力和吸附效应增大，自信心理提升，“示强”冲动强化，崛起国与霸权国的结构性矛盾似乎进一步凸显。2010年以来中美在一系列问题上的密集过招、全面博弈，使美深感“一个更加自信的中国”似乎正在悄然改变韬光养晦外交、改革开放路线、和平崛起战略、建设性合作方针，如何“打掉中国的傲慢”成为美必须考虑的大问题。这也是奥巴马政府今年亚太战略调整突出“中国因素”的直接动因。虽然美国对华战略基本框架未变，但在策略上似乎出现明显变化：由去年“示好”以“拉”住中国，更多转向今年全面“示强”以“压”住中国。“软的更软，硬的更硬”已然成为美国对华政策的新特征。

        在美国战略重心东移已成事实并誓言维护亚太主导地位，而中国以亚太为依托持续崛起且实力地位日益上升的情况下，如何确保中美在亚太和平共存，已成为当前两国面临的紧迫任务。双方如何合理界定本国核心利益并做到彼此尊重核心利益，在如何在地区结构调整中保持协商、合控大局，如何妥善处理两国与其他亚太国家的复杂多边关系，不仅涉及到两国关系的长期战略稳定，更将对亚太整体格局、乃至全球格局产生决定性影响。



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[1] 本文作者：（1）袁鹏：中国现代国际关系研究院美国所，所长，研究员；（2）王鸿刚，中国现代国际关系研究院美国所，所长助理，副研究员。


[2] Evan A. Feigenbaum and Robert A. Manning, “The United States in the New Asia”, Council Special Report No. 50, November 2009, http://www.cfr.org/content/publi ... ateralism_CSR50.pdf


[3] Joshua Kurlantzick, “How Obama Lost His Asian Friends”, Newsweek, July 06, 2010, http://www.newsweek.com/2010/07/ ... asian-friends.html#


[4] Hillary Rodham Clinton, “America’s Engagement in the Asia-Pacific”, October 28, 2010, http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm


[5] Quadrennial Defense Review, 2010, http://www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf