曹正汉：中国上下分治的治理体制及其稳定机制

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● 曹正汉   

    提要：从治理民众的角度来看，中国政治体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成“上下分治的治理体制”。中央政府主要执掌治官权，即选拔、监督和奖惩官员的权力；至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”），则交给地方官执掌。只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。这种体制包含着降低执政风险的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而有助于治理体制自身的长期稳定。
    关键词：治理体制；治民权；治官权；稳定机制
    *本项研究得到教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（09JZD0022）、浙江大学恒逸民营经济研究基金项目、欧盟CoDe An ERASMUS programme 等资助。作者在收集资料上，得到浙江省杭州市档案馆、杭州市国土资源局档案馆、杭州市西湖区档案馆、以及广东省佛山市南海区档案馆、禅城区档案馆、南海区桂城街道办事处等机构的帮助。本文初稿是作者在意大利特伦多大学地区发展学院（the School on Local Development ，University of Trento ）做访问教授期间完成的，该学院为作者提供了良好的研究条件，谨此致谢。本文初稿完成之后，曾以“分散烧锅炉——中国上下分治的政治体制及其稳定机制”为题，在第七届组织社会学工作坊（2010年7月，上海大学）会议上讨论和交流，感谢蔡禾、李路路、周雪光、折晓叶等教授的评论和批评。作者还感谢浙江大学经济学院潘士远教授、北京师范大学管理学院徐家良教授、威斯康星大学麦迪逊分校政治学系博士候选人蔡美娜，与他们的讨论帮助作者澄清了中国政治体制所包含的降低执政风险的机制。
     
    一、导论
     
    研究中国治理体制的稳定机制，首先是源于“中国经验”的一个基本特征：中国经历了三十余年的经济增长和市场化改革，但在政治上一直保持着权威体制。因此，无论我们对“中国经验”或“中国模式”作出何种理论解释，都需要回答一个重大问题：在经济增长和市场化改革的背景中，是什么原因使得中国的权威体制能够保持长期稳定？
    当然，经济增长本身就有利于政治和社会稳定。所以，经济学家对上述问题的看法是，中国的治理体制因包含财政分权和行政分权，形成了一种独特的“地方分权的权威体制”（Xu，2010）；①「所谓“地方分权的权威体制”，是指这种权威体制既包含中央政府在干部人事管理上的政治集权，也包含地方政府的经济和行政分权，是政治集权与经济和行政分权的结合体（Xu，2010）」这种权威体制有助于中央政府在地区之间引入竞争机制，从而推动了市场化改革和整个国家的经济增长，因而也有助于权威体制本身的稳定（Montinola et al.，1995；Qian Weingast ，1997；Maskin et al.，2000；Blanchard Shleifer，2001；Jin et al.，2005；Li Zhou ，2005；周黎安，2007；Xu，2010）。
    然而，在权威体制内，经济增长和市场化改革还有另外一种效应：即导致社会出现多元化的利益群体（特别是私营企业主阶层的兴起），各个利益群体都要求扩大自身权利，这种权利要求往往与政府的利益相冲突，这就对权威体制带来政治改革的压力。②「政治学家曾经认为，一国经历长期经济增长，特别是私营企业主阶层的兴起，将不可避免地导致民主改革。这种观点在政治学上逐渐发展成民主政治理论。首先是李普塞特（Seymour Martin Lipset ）提出“国家越是富裕，民主存续的机会就越大”的命题（Lipset，1959）；之后，摩尔（BarringtonMooer ）提出“没有中产阶级，就没有民主”（No Bourgeois，No Democracy ）
    这一著名论断（Mooer ，1966）。亨廷顿则进一步将此论断发展成“中产阶级带来民主”（亨廷顿，1998：76-78）。在上述理论中，“中产阶级”指介于贵族和普通劳工之间的有产阶级，他们依靠市场谋生，没有贵族的特权，但拥有自己的产业（如企业），大致对应于中国的私营企业主阶层。最近十年，因中国及其他一些发展中国家与该理论的推断有很大出入，政治学家开始接受这样一种观点：在发展中国家，经济发展与民主政治之间不存在很强的联系。其原因我们将在下文论述」经济学家的上述观点，实际上是回避了民众与政府之间的利益冲突，忽略了权威体制所面临的政治改革压力。所以，为了回答上述问题，我们需要分析：在中国的权威体制内，政府如何治理民众，特别是如何处理与民众有利益冲突的事务，以化解政治改革的压力。
    关于中国政府如何治理民众以化解政治改革的压力，政治学家提出了四种观点。
    一种观点是，中国政府采取了有选择性地提供公共产品的策略，以达到既推动经济增长，又维持政治稳定之目的（Bueno de Mesquita George W.Downs ，2005）。所谓“有选择性地提供公共产品”，指政府一方面大力提供有助于经济增长的公共产品——如修建道路、港口等基础设施，改善投资环境等，以吸引商人前来投资；另一方面，又尽可能控制有助于民众在政治上协调行动的公共产品。①「有助于民众在政治上协调行动的公共产品包括：（1）按人权的普遍原则，保护公民权利的法律系统；（2）自由、开放、独立的公共媒体；（3）有利于言论自由、出版自由、结社自由、和平示*自由、宗教信仰自由的政治环境等」这种策略之所以有效，是因为这两类公共产品在技术上可以分离开，政府控制后一类公共产品，对经济增长的影响甚小（Bueno de Mesquita Downs ，2005）。另一种观点认为，中国政府采用了有效的“吸纳策略”，即通过吸纳部分私营企业主进入各级党组织、人大、政协等体制内的政治机构，使得私营企业主阶层不能形成统一的政治利益和政治要求（Dickson ，2003；2007）。第三种观点认为，中国的制度变迁循着一条独特的路径展开，即所谓“体制不变，政治在变”（politicalchange without regime change），使得中国政府无需通过政治体制改革，就可以满足私营企业主对权利的要求（Tsai，2007）。②「所谓“体制不变，政治在变”，是指最近三十年，虽然中国的政治体制没有大的变化，但制度却发生了显著的改变。如有关私营经济的政策和法律，私营企业的经营环境，以及对待私营企业主的政治态度，均发生了180度大转弯。这种制度变迁源于中央政府制订的正式制度在各个地区实施时，地方官员与各类经济主体（主要是私营企业主）通过日常互动和合作，所采取的非正式的应对策略（informal coping strategies），并逐渐在各个地区形成非正式的适应性制度（adaptive informal institutions），使得正式制度逐渐适应市场经济的要求，避免了对整个体制进行改革。其中，一部分地方政策得到中央政府的肯定之后，上升为正式政策或法律，这就带来正式制度的变迁。（Tsai，2007：36-43）」
    第四种观点是针对前三种观点所不能解释的一个现象提出来的，这一个现象是，在中国权威体制保持稳定的同时，全国各地也频繁发生民众的集体上访和抗议事件（以下简称“群体性事件”），其中一些事件还演变成民众与地方政府的严重冲突。③「依据中国政府的统计，1994年至2004年，中国群体性事件的发生数从8700起增加到74000起。2005年估计数为87000起（Lorentzen ，2008）」为什么频繁发生的群体性事件与中国权威体制的长期稳定，能够同时并存？对于这一个问题，有学者认为认为，其原因是中央政府有意识地利用民众的抗议，以维持政权稳定（Lorentzen，2008）。对中央政府而言，民众有限度的、“忠诚的抗议”（loyalist protests ）④「有限度的、“忠诚的抗议”（loyalist protests）这种说法来自欧博文（O ‘Brien ，1996）在中国所看到的“合法的反抗”（rightfulresistance）。他发现，中国民众表达抗议和诉求有一个显著特点，即他们创造性地运用中央文件、法律、政策和其他官方支持的价值目标，以抗议“不忠”的地方官员，并向中央政府或上级政府寻求帮助。他认为，这种抗议方式是中央政府在一定程度上可以接受的，故称之为“合法的反抗”」传递了有价值的信息，如反映了地方政府的治理状况和腐败程度，或暴露出民众最不满的领域和政策，因而有助于中央政府监督地方政府和调整政策。
    我们所要指出的是，政治学家的上述四种观点都是从政府的治民策略着手，来解释中国权威体制保持长期稳定的原因；但是，政治学家没有指出，在什么条件下，这些治民策略才是有效的或可行的。①「以上述第四种观点来说，中央政府通过民众的群体性事件来传递信息，以维持政权稳定，就是有条件的。第一个条件是，发生在一个地区的群体性事件，不会在其他地区引起连锁反应，因而不会演变成跨地区的的骚*。第二个条件是，民众的群体性事件是针对地方政府和地方官员，如抗议地方官员的不当行为，或表达对地方政策的不满，而不是针对中央政府。所以，真正的问题在于，中国的权威体制具有什么特征，才满足了这两个条件」如果上述治民策略在任何权威体制内都有效或都可行，为什么前苏联和东欧前社会主义国家没有采取这些策略以避免政治体制的解体？所以，我们认为，上述治民策略在中国之所以有效，与中国权威体制在治理民众事务上所形成的管治结构，密切相关。所谓“管治结构”，是指在政府系统内，统治民众的权力之配置方式，即何种权力由中央政府直接执掌，何种权力由地方政府来行使。从这一个角度来分析，我们不仅要研究中国政府的治民策略，还需要探讨与这些治民策略相对应的管治结构，才能理解中国政府为什么能够有效地运用其治民策略来维护政权稳定。
    本文的观点是，从治理民众的角度来看，中国权威体制的特征是中央政府通过直接治官来达到间接治民的目的，形成“上下分治的治理体制”。也就是说，中央政府主要执掌选拔官员的权力，以及监督、考核和奖惩官员的权力（简称“治官权”），至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”），则交给所挑选的地方官去行使，只要地方官不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其治民权，灵活地处置所管辖地区的民众事务。我们认为，这种治理体制包含着维持自身稳定的两个机制——即分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制，从而使得中国的权威体制在经济增长和市场化改革的背景中，能够保持长期稳定。
    本文将进一步论述上述观点，并通过对地区案例的比较研究，为上述观点提供经验支持。
     
    二、中国上下分治的治理体制
     
    为了从治民的角度分析中国的治理体制，我们需要把执政者管治民众的权力分成两部分：一部分是直接管治民众的权力，包括治理民众公共事务、管制民众的行为、向民众征收税费和征集资源等权力，称之为“治民权”；一部分是管治官员的权力，包括选拔治民的官员、以及任命、考核和奖惩官员的权力，即所谓“治官权”。然后，再考察这两部分权力在中国政府系统内是如何配置的。从权力的配置来看，虽然从中央政府到乡镇政府，都或多或少行使着一定的治民权，也掌握着大小不一的治官权，但是，从总体来说，治民权和治官权的配置具有如下特征：治民权主要由县（市）级政府和乡镇政府所行使，其中，县（市）级政府是行使治民权的最主要的政府；治官权主要由中央政府和省级政府所执掌，其中，中央政府掌握着最重要的治官权。
    为了突出管治民众的权力在配置上的这种特征，我们将中国政府系统简化成两个层级——即中央政府与地方政府，其中，“地方政府”主要对应于县（市）级政府，那么，在中国权威体制内，管治民众的权力之配置——即所谓“管治结构”——就可以简化为“治官权主要掌握在中央政府手中，治民权主要由地方政府来行使”。①「需要再次提醒的是，此处的“地方政府”主要对应于县（市）政府，而“中央政府”则涵盖了省级政府的治官职能」此即上下分治的治理体制。
    上下分治的治理体制体现了客观因素对权力行使方式的约束，即中国人口众多，幅员辽阔，地区差别大，使得中央政府难以直接行使治民权，只能通过任用和监督地方官员的方式，来间接治民。因此，在中国，这种治理体制不是在当代才形成的，它有着悠久的历史传统。
    历史学家的研究表明，传统中国的治理结构分成上下两个部分：它的上层是中央政府，并设置了自上而下的官制系统；底层是乡村社会的自治组织，由族长、乡绅等地方权威所领导，这些地方权威实际控制着乡村社会的内部事务（王先明，1997：21）。这一点也早已为费孝通所指出（费孝通，2009）。当然，费孝通和历史学家所指出的传统中国的两个治理层次，与我们所说的“上下分治的治理体制”，是有差别的。我们所说的“上下分治的治理体制”，是指在政府系统内部，中央政府与地方政府（主要指县（市）级政府）在管治民众的权力上，所形成的治官权与治民权分设的格局，并非指传统中国的政府系统与地方乡绅治理系统的分别。不过，这一点差别不是关键性的，只要我们也站在传统中国县级政府的角度来观察，依然可以看出在管治民众上，传统中国同样是采用了上下分治的治理体制：皇上并不直接管治民众，而是任用县官治民，故县官也称“父母官”。至于县官用何种方式管治民众，那是他们自己需要学习、摸索和历练的事情，只要当地民众没有大的怨言，皇上是不太在意的。当然，县官在通常情况下都会利用乡绅治理乡村社会的内部事务，只有在必要时才出面直接处理民众事务。黄宗智把这种治理模式概括为“集权的简约治理”（黄宗智，2009）。所谓“集权的简约治理”，以清代为例，是指地方政府的正式权力已是高度集权化，但是，在权力的实际运作上，地方官却尽可能利用乡村社会的准官员（即乡绅一类人物——引者注），并依赖乡村社会的纠纷解决机制，进行半正式的地方治理，其目的是用最低的官僚成本来维持现存体系（黄宗智，2009）。①「黄宗智认为，清代之后（包括当今时代）的中国乡村治理，仍然部分地保留了这种“简约治理”的传统（黄宗智，2009）」所以，依据黄宗智的研究，传统中国在乡村社会内部所形成的乡绅自治系统，可以放在上下分治的治理体制内来理解。
    当代中国的一大变化是，乡村社会领导人由历史上的乡绅，转变成基层政府官员或准官员。但是，在管治民众的权力配置上，上下分治的格局则延续下来了，治民权依然主要由县（市）级政府（包括下属的乡镇政府）所掌握。对于当代中国这种上下分治的管治结构，张静称之为“管辖权分立的局面”，或者说，“多权威中心的系统”（张静，2007：290－291、310），许慧文（Shue，1988）称之为“局部地方专制主义”（petty local despotism ）。张静指出：“在这一分割的权威体制中，……国家的权威在基层主要是象征性的，意识形态性的，原则指导性的，而非实际管治性的。”从而使得“由上而下的管治间接化，上层（政府）必须通过下层（政府）进行管治，依赖下级权威组织实施管理，而不是直接管理”。（张静，2007：310、290）
    除此之外，我们需要指出的是，在当代中国，治理体制之所以仍然保持着上下分治的格局，还与同样有着悠久历史的这样一种执政理念有关：在权威体制内，中央官为了获得民众的心理认同和政治支持，需要保持亲民形象，需要把自身塑造成民众信赖的最高保护者和利益代言人；为了保持亲民形象，中央官必须尽量避免与民众直接交涉利益问题，尤其要避免与民众发生直接的利益冲突。要做到这一点，中央官的行为就受到了一定限制：凡是与民众的利益有冲突的事务，如征地拆迁、收税收费、治安管制、计划生育等等，都不便直接出面办理，必须由地方官来代办。地方官因此获得了本地区的治民权，如有权征农民的土地，有权拆老百姓的房子，有权决定地方财政收入如何使用，有权决定向民众提供何种公共服务，等等。不过，地方官管治理民众时，因有中央官监督，也不能完全无视民众的利益而独断专行，他在一定程度上需要同民众协商和谈判，以找到民众能够基本接受的方案。如果地方官处事不当，导致本地区发生严重的群体性事件，这将引起中央官的不满，中央官为了安抚民众，有可能惩罚地方官。这就形成了上下分治的治理体制。
    上述执政理念实际上体现了上下分治的治理体制所蕴含的一项重要功能——即降低中央政府的执政风险。我们认为，正是由于上下分治的治理体制具有此种功能，才使得它在中国能够长期延续下来。
     
    对此，我们将在下一节讨论。
     
    三、降低执政风险的两个机制
     
    以上所述是以研究文献为依据，论述中国的治理体制具有上下分治的特征。接下来我们将从逻辑上论述，这种治理体制如何有助于中央政府降低执政风险。
    在权威体制内，中央政府面临的首要问题是如何降低执政风险，以确保政权稳定。这种执政风险来源于政府与民众之间，潜在地或公开地存在着的利益冲突。如政府希望按自己的目的，或依管治的方便，来控制民众的经济行为和政治行为，而民众则希望有更大的自由行动空间；如政府希望征集和控制更多的资源（如土地），而民众则希望自己控制和使用这些资源；如政府希望按自己的意愿使用财政收入，而民众则希望监督和控制财政开支；等等。所以，降低执政风险的重要途径，是如何处理与民众的利益冲突问题，以及如何适当地界定政府的集权程度。为了在权威体制内解决上述问题，一种可行的办法就是采用上下分治的管治结构，形成上下分治的治理体制。
    （一）一个比喻：分散烧锅炉
    在降低执政风险上，中国上下分治的治理体制利用了“分散烧锅炉”的原理。所以，我首先从这一个比喻说起。
    有一个人需要烧一座巨大的锅炉，锅炉里装有1000吨水，他的目标是既要把这1000吨水烧开，又不能把锅炉烧爆了。我们现在作两个假设。一个假设是，如果他把水烧开了而没有及时关闭炉火，锅炉就会爆炸。另一个假设是，由于技术和信息的限制，他只能凭经验判断锅炉里的水是否烧开了，然后决定是否立即关闭炉火；这种经验判断不能保证每次都正确，比如只有百分之九十的可能性是正确的。
    将这两个假设合在一起，我们可以得出一个推断：如果这位烧锅的人坚持要亲自烧那座大锅炉，那么，他每次烧锅炉，都有百分之十的可能性把锅炉烧爆。“百分之十”是一个很高的风险，任何烧锅的人都不会无动于衷，一定会寻找降低风险的办法。
    有一个简单的办法可以帮助他降低风险。他不用直接烧他的那座大锅炉，只要在大锅炉下面分设1000座小锅炉，每座小锅炉烧1吨水，小锅炉烧开的水再通过管道输送到他的大锅炉。现在，这位烧锅的人只需要做两件事：一是挑选1000名锅炉管理员来看管1000座小锅炉；二是根据每一位锅炉管理员的表现决定奖惩，如一旦某位锅炉管理员把他负责的小锅炉烧爆了，就把他撤掉。用这种分散烧锅炉的办法，即使每位锅炉管理员仍有百分之十的可能性把小锅炉烧爆，大锅炉的安全性也大为提高了。我们不妨再作一个合理的假设：假设只有超过百分之十（如20％）的小锅炉同时烧爆，才能威胁到大锅炉的安全。在此假设之下，运用分散烧锅炉的办法，虽然每天都可能有100座小锅炉会烧爆，但大锅炉却始终是安全的。
    将上述比喻转换成中国政治，“烧锅炉”对应于政府要实现自己的目标，如尽可能扩大政府的控制权，以控制更多的资源、征集更多的财政收入、实施更大的政府工程、推行更严格的社会管制等：“烧爆”对应于政府在扩张自己的权力时，做过了头，引发民众严重抗议，如发生严重的群体性事件等。因此，中央政府面临的两难局面是，既要尽可能实现政府的目标（即要把水烧开），又要考虑到民众的接受程度和承受能力（即不能把锅炉烧爆了）。我们看到，中央政府采取的策略是不直接烧“大锅炉”，而是分成数以千计的“小锅炉”（即县（市）级行政区，我们省略省级政府），然后选拔和监督地方官烧各自的“小锅炉”。这就是我们所说的“上下分治的政治体制”。
    （二）降低执政风险的两个机制
    用“分散烧锅炉”的办法来管治民众，一个显而易见的好处是分散了执政风险，因为即使有少数几个地方官不小心把他们的“小锅炉”烧爆了，也不会影响到整个政权的安全。
    所以，中国上下分治的治理体制包含的第一个机制是分散执政风此外，上下分治的治理体制还包含另一个机制：自发地调节集权程度。为了说清这一个机制，我需要对“分散烧锅炉”这个比喻作一点扩展。
    我在前文已经说过，烧锅炉的人的目标是“把水烧开”，这似乎隐含着要把水烧到某个固定的温度（如1000C ）。其实，“把水烧开”还可以作更合乎实际的理解，即理解为“把水的温度烧到尽可能高”，直至烧到锅炉能够承受的上限为止。如果这样来理解烧锅炉的人的目标，那么，他直接烧那座大锅炉所面临的一个主要困难是，他需要在每次烧的时候，都准确估算大锅炉能够承受的最高温度，然后再准确判断关闭炉火的时机。当然，他的估算和判断不可能每次都正确，我们仍然假设他有百分之十的可能性出现失误。因此，明智的做法仍然是不直接烧大锅炉，而是同样分成若干小锅炉来烧。
    现在，“分散烧锅炉”就不仅仅是分散了烧爆的风险，而且具有自我纠错的机制。这是因为，对于负责各自小锅炉的每一位管理员来说，现在他不仅可以充分利用小锅炉的具体信息来估算其能承受的最高温度，而且，一旦他估算错了，导致小锅炉爆炸，他虽然将失去继续烧锅炉的资格，但是，他的错误估算也将成为有价值的信息，被他的继任者和其他小锅炉的管理员所利用。他的继任者可以直接从他的错误中吸取教训，修正关于这座小锅炉在当下能够承受的最高温度的估值；其他小锅炉的管理员也可以参照他的错误估算，修正他们对各自小锅炉的估算。因此，一次小锅炉烧爆了，相当于做了一次小锅炉压力测试试验，这将帮助所有锅炉管理员获得更准确的有关小锅炉耐受高温的信息，并通过每位管理员自发地修正自己的估算，系统地降低了每一座小锅炉被烧爆的风险。
    上述“分散烧锅炉”所包含的自我纠错机制，表现在中国政治体制之中，就是使得整个政府系统能够自发地调节集权程度。任何集权政体要实现长治久安，都需要解决一个基本问题：把多少资源、多大权力集中在政府手里，给民众留下多少自由支配的资源、多大自由活动的空间。解决这一问题就是要确定集权的安全边界，用“烧锅炉”的比喻来说，也就是要估算锅炉能够承受的最高温度和最大压力。然而，对于一个有着广土众民的大国来说，确定集权的安全边界有一个实际困难，那就是中央政府事前并不准确知道集权的安全边界在哪里。也就是说，在不同的地区，针对不同事务、不同群体和不同个人，政府应该集权到何种程度，才能既满足政府的需要，又为民众所接受，这是中央政府在事前没有答案的问题。集权的安全边界需要通过与民众谈判、冲突和妥协，才能在事后确定下来，而且要随各种因素的变化，作动态调整。这就意味着，集权的安全边界之形成，需要有一个试验和谈判过程。显然，这种试验和谈判不宜由中央官亲自来做，应该由地方官来做。地方官一旦试验失败，或与百姓谈崩了，再由中央政府出面安抚，另换一位地方官重新做试验，重新与民众谈判。这就使得集权程度能够灵活地反映不同地区和不同群体的差异，并且通过试错过程，自发地调节政府的集权程度。
     
    四、对地方政府行为的推断
     
    至此，我们通过文献研究和逻辑分析，论述了中国的治理体制具有上下分治的特征，这种治理体制在管治民众上，具有降低执政风险的作用，也就是蕴含着分散执政风险和自发调节集权程度的机制。在本节及以下两节，我们需要进一步论述的是，能否用经验事实来检验，当代中国的治理体制确实具有上下分治的特征，并且确实起到了降低执政风险的作用。
    在本节，我们先从逻辑上推断，如果中国的治理体制具有上下分治的特征，那么，其地方政府的行为和地方治理有何特点，并且分析此种地方政府的行为方式是否降低了中央政府的执政风险。然后，我们将在接下来的两节讨论，如此推断的地方政府的行为和地区治理方式，与我们观察到的经验事实是否相符。如果是相符的，我们就可以认为，当代中国的治理体制确实具有上下分治的特征，并且确实起到了降低执政风险的作用。
    我们在上文已指出，权威体制面临的执政风险主要来自于政府与民众的利益冲突。在处理这类事务上（如征地），由于政府倾向于扩大其集权程度（或者说利益边界），而民众则希望缩小政府的集权程度，同时扩大他们自己的利益边界，这就带来利益冲突和政府的执政风险。以政府向农民征地来说，政府希望以尽可能低的补偿标准和安置条件，多向农民征地，以控制和开发更多的土地，这意味着政府希望扩大其在土地资源上的集权程度（或利益边界）；而农民则希望提高征地的补偿标准和安置条件，希望自己控制和开发土地，这意味着缩小政府的集权程度（或利益边界）。在权威体制内，政府将如何处理这一类事务？
    如果当代中国的治理体制具有上下分治的特征，那么，政府在处理与民众有利益冲突的事务上，就会表现出前述两个机制所导致的结果。比如，中央政府不会直接处理这一类事务，也不会明确划定政府的集权程度或利益边界；中央政府只是提出处理这一类事务的指导性原则，然后让地方官在各自地区探索处理办法，并在各自地区自行决定政府的集权程度。因此，在各个地区和处理相同的此类事务上，我们应该观察到地方政府的集权程度（或利益边界）存在着差异。而且，地方政府在集权程度上的差异，应该反映了各个地区实行集权的难易程度。其中，影响集权的难易程度的一个关键因素，是当地民众采取集体行动的能力。也就是说，在民众较容易形成集体行动的地区，我们就应该观察到地方政府的集权程度较低；反之，地方政府的集权程度应该较高。再如，在同一个地区，如果因一些因素的变化，提高了民众的集体行动能力，那么，我们就应该观察到地方政府随后将修正集权程度，即采取降低集权程度（或缩小利益边界）的行动。
    所以，我们可以用中国各地区发生的事情，来检验前述两个机制是否在起作用。为了便于用经验事实做检验，我们对前述两个机制所应该导致的结果，提炼成如下假说：
    假说1、在中国各个地区，地方政府在处理与民众有利益冲突的事务上，其实际的集权程度（或利益边界）与当地民众采取集体行动的能力成反比，即在民众采取集体行动的能力较高的地区，地方政府的集权程度较低；反之，地方政府的集权程度较高。
    假说2、在同一个地区，如果因一些因素的变化，导致民众的集体行动能力提高了，那么，地方政府随后将修正集权程度，即采取降低集权程度（或缩小利益边界）的行动。
    我们将运用经验数据，来检验上述假说与我们观察到的经验事实是否相符。在此我们仅指出，如果上述假说是成立的，那么，在中国的治理体制内，关于政府与民众的利益冲突问题，就可以在地方治理的层面上，得到有效缓解，从而有效地降低中央政府的执政风险。
     
    五、三个地区案例
     
    …………
     
    七、结论与讨论
     
    本文的结论是：从治理民众的角度来看，中国治理体制的基本特征是治官权与治民权分设，形成上下分治的格局；这种治理体制包含着维系自身稳定的两个机制——分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制。在上下分治的治理体制内，容许地方官在各自地区探索执政办法和调节集权程度，容许地方官与民众在许多重大利益问题上讨价还价，甚至发生局部冲突；依靠上下分治的政治架构，中央官可以运筹帷幄，超然于地方官与民众的利益冲突之外，监督和调节地方官的行政活动，并于适当时候出面调解地方官与民众的冲突。
    当然，上述结论只是以局部的经验事实为基础，还需要经受更严谨的检验，也需要在理论上进一步提炼。尽管如此，本文对研究中国权威体制保持长期稳定的原因，提供了一个新思路。在现有文献中，关于中国权威体制保持长期稳定的原因，主要是用政府的策略性行动来解释。本文的结论则表明，中国上下分治的政治架构及其蕴含的稳定机制，可能是更深层、更持久的原因。
    此外，本文的结论还有更一般的意义。经济学家已经认识到，社会主义国家的治理体制有两种组织模式。一种是中央垂直管理的组织模式（以前苏联为代表），此谓“U 型结构”；一种是中央集权与地方分权相结合的组织模式（以中国为代表），此谓“M 型结构”（Qian，1993；Maskin ，Qian ，Xu ，2000）。①[在中国的行政管理体制上，与M 型结构相对应的是行政事务按“属地管理”的原则来划分（周黎安，2008）]与U 型结构相比，M 型结构具有一大优势，即可以引入财政分权和地区竞争的激励机制，以推动经济增长。经济学家据此认为，中国具有的M 型结构，以及在此结构内引入的财政分权和地区竞争，是导致中国经济持续增长的主要原因（Montinola et al.，1995；Qian Weingast ，1997；Jin et al.，2005；Maskin，Qian Xu，2000；Blanchard Shleifer，2001；Xu，2010）。但是，这一理论所没有解决的一个问题是，在中国，中央政府与地方政府的分权关系是依靠什么来维持稳定的？本文的结论有助于解决这一问题。
    在正式的联邦制国家（如美国），中央政府与地方政府的分权关系首先是通过宪法确定下来，宪法赋予地方自治权；其次，中央政府在权力架构上采取三权分立的原则，使得中央政府在干预地方事务上，难以形成统一意见和统一行动，从而消弱了中央政府的干预能力（Bednar et al.，2001）。然而，在中国，这两种力量都不存在。从正式制度上说，中国不是一个联邦制国家，中央政府对地方政府拥有支配权，中央政府可以向地方政府分权，也可以将分出去的权力再收回来。
    那么，是什么因素制约着中央政府的收权行动？①[依据前述解释中国经济增长的理论（Montinola et al.，1995；Qian Weingast ，1997；Jin et al.，2005；Maskin，Qian Xu，2000；Blanchard Shleifer，2001），我们只能说，中央政府希望推动经济增长，所以要一直分权下去。这样解释的话，理论本身的基础就不那么可靠了。难道一个国家的中央官员的主要目标就一定是推动经济增长？]
    本文的分析及结论表明，在权威体制内部，也能形成稳定的中央与地方的分权关系；这种分权关系得以稳定的原因，是中央政府出于降低执政风险、维护政权稳定的需要。中央政府要降低执政风险，一种有效办法是利用分散烧锅炉的原理，将治民权授予地方官员，中央政府主要执掌治官权。为了激励地方官行使治民权，也为了让地方官能够获得足够资源治理民众，中央政府就不能控制全部财政收入，必须将一定比例的财政收入留给地方官员来支配。因此，地方政府所获得的行政权和财政权，是中央政府为了降低执政风险，必须分出去的权力，因而是中央官员不能任意收回的权力。同时，由于降低执政风险是一种持续性的需要，这就约束着中央政府必须维护分权关系的稳定，持续地分权下去。
     
    作者单位：浙江大学经济学院，浙江大学民营经济研究中心

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