何俊志 季星:社会中心论、国家中心论与制度中心论——当代西方政治科学的视角转换

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● 何俊志   季星   

    一、社会中心论及其困境
     
    历史制度主义者豪尔和泰勒都认为，历史制度主义的兴起和发展是对行为主义，尤其是对六七十年代盛行的集团理论和结构功能主义的一种继承和超越。斯科克波尔则认为，国家或政治制度重新受到重视与多元主义和结构功能主义的内在困境有着莫大的关系。表面看来，豪尔和泰勒所说的集团理论与斯科克波尔所谈的多元主义似乎有着莫大的区别。事实上，政治科学的集团理论从20 世纪50 年代开始，就已经发展成了一种多元主义的利益集团理论。这种理论认为，在社会结构的变化和社会分工进一步发展的条件下，在西方的社会中出现了一种区别于以家庭为核心的社会组织。社会关系的发展，使得以共同的利益为核心的利益集团成为政治活动的核心，利益集团成了个人和国家之间的中介，是领袖和公民之间联系的媒介。由于当代社会利益的多元化发展，使得正式的民主选举虽然能够代表多数人的利益，但是却不能确保决策的结果能够反映多数人的意志。因此，需要通过集团之间的相互作用和竞争而满足多元社会的要求。所以，从这个意义上讲，豪尔和泰勒所说的集团理论与斯科克波尔所谈的多元主义其实正是在六七十年代所出现的多元集团理论。
    历史制度主义接受了集团理论或多元主义的这样一种主张，即围绕着稀缺资源而展开竞争的各个集团之间的冲突构成了政治的核心，但是，他们却寻求对这种竞争在不同国家的差异性后果和政治后果的不平等性做出更好的解释。他们寻求超越集团理论或多元主义的方法是，找出特定政体下的制度组织与经济结构的内在冲突是如何赋予某些集团以特权，而将另外一些利益集团置于不利地位的。豪尔和泰勒同时还认为，历史制度主义对集团理论的对抗建基于政治科学中的旧制度主义注重正式制度的传统之上，但是他们在制度的重要性和制度是如何发挥这种重要性这两个方面都扩展了制度的内涵。历史制度主义也受到了结构功能主义的影响，历史制度主义接受了结构功能主义将政体看成是相互作用的各个部分所构成的一个整体。但是，他们又反对结构功能主义将个人的社会心理特性看成是驱动体系运作的因素。相反，他们将某一政体的制度组织或政治经济结构看成是构造集体行为并产生差异性结果的重要因素，也即历史制度主义强调的是结构主义而不是功能主义。
    就研究视角而言，无论是集团理论、多元主义还是结构功能主义者，所采用的视角都是一种社会中心论，他们都倾向于以社会因素来解释政治现象。在他们看来，国家只不过是一个过时的概念，与国家相联系的只是与特定国家的宪法原则有关的枯燥而干瘪的法条主义式的研究。政治现象是社会集团政治活动的总和，国家或政府并没有独立的自主性，而只是提供了一个社会各集团竞争的场所，在社会竞争中拥有资源优势的集团便成了在竞争中获胜的力量，从而也就成了支配政府政策的意向来源。因此，决策最好被理解为在相关利益集团间进行价值分配的过程。政治科学的研究核心也就是社会对政府的“输入”和政府“输出”所产生的影响。但是，当集团理论或多元主义集中研究某一公共政策的决策过程时，他们不可避免地会发现，政府的领导人常常能够超越社会集团或选民的要求而独立地发起某一项政策议程；同时，政府机构往往也是某一决策过程中最为重要的一个参与者。这一结构无论是对于集团理论还是多元主义来说都是难以接受的。因为这二者的理论前提都主张，政府并不是一个独立的行动者，而只是一个中立的竞技场。但是，研究的结果却是，政府并不是一个中立的竞技场所，政府本身便是一个独立的行动者，是多元化的集团之一。同时，多元集团理论在研究过程中还发现，利益集团对自身利益的界定及其活动的成果往往还受制于自身的组织形式和组织之间的相互关系。这一点仅凭集团理论的理论基础同样是难以解释的。与多元主义或集团理论相类似的是，当结构功能主义运用自己的比较政治发展框架来研究欧洲或某些非西方国家的政治发展时，也发现他们的理论前提与特定的发展模式之间存在着莫大的差异。同时，僵硬的结构功能主义模式面临的另一个问题是，当运用结构功能主义的框架对各国的公共政策进行比较研究时，由于结构功能主义假定国家的职能服从于经济系统的再生产，同样难以解释为何有些国家的公共政策不能有效地解决本国经济发展的效率问题，以及为什么说有些国家的公共政策反而会对经济发展产生某些负面效应。为此，有些结构功能主义者进一步提出了国家的职能应包括利益的聚集和合法化，另一些人则提出国家的职能应包括精英的录用和利益的表达等。但问题是，结构功能主义所提出的这些抽象功能很难落实到某一具体的公共政策之中，即某一具体的公共政策到底履行的是何种功能，结构功能主义显然难以提供确切的答案。因此，虽然阿尔蒙德等人也在不断地调整国家所履行的功能，但是其最终答案始终难以令人满意。
    在这里我们同样还要注意到另一条政治科学发展的理论线索。即虽然行为主义和理性选择理论对旧制度主义带来了巨大的冲击，但是，即使在行为主义和理性选择理论风行之时，仍然还有一批学者坚持用传统的制度主义方法来研究政治现象，政治制度并没有从政治科学家的研究议程中消失。在塞缪尔?亨廷顿和莱茵哈德?本迪克斯等的一系列重要著作中，政治制度仍然占有非常重要的地位。埃克斯坦对多元主义的批评和本迪克斯对现代化模式的批判都表明，行为主义的个体主义模式和宏大理论都不能解决的一个问题是，为什么不同国家的人们的政治行为模式会有所差异，各个国家在面临同一项政策挑战时又会制定出不同的政策。这些理论家甚至还进一步提出，行为主义假定的个体主义的行为模式和理性选择理论的理性模式都是西方政治发展的产物，都是西方政治制度塑造的结果。这些对行为主义各个流派进行批评的理论家们甚至还提出，利益集团的行为和跨国性政策差异的根源就在于各国政治制度的差异。在瑟伦(Kathleen Thelen) 等人看来，在那个时代中与主流声音并不合拍的“持不同政见者”所做的工作中，其实就已经包含着作为新制度主义的历史制度主义的某种萌芽了。柏伊姆甚至认为，60 年代以亨廷顿等人为代表的制度研究就已经是一种新制度主义了，因为亨廷顿等人研究的已经不再是权力的平衡和立宪制度的稳定，而是研究哪些制度——官僚机构、党派或者利益集团——是要达到现代化过程的“现代化的”前提。也就是说，亨廷顿等人已经将静态的制度研究发展成了动态的过程研究了。
     
    二、国家中心论及其局限
     
    那么，行为主义的困境和制度主义的存续又是如何导致两股力量的合流而走向历史制度主义的呢? 就外来影响而言，奇尔科特曾经证明，美国的政治科学的主流范式是以马克斯?韦伯为先驱的****范式。但是，自从政治科学产生之日起，以马克思为先驱的替代范式就一直在发挥着若隐若现的影响。伊斯顿认为，在美国政治科学的发展历程中，马克思主义曾经产生过三次大的冲击：第一次是马克思在世期间；第二次是在30 年代大萧条期间；第三次是20 世纪70年代。在第三次大的冲击中，以路易?阿尔都塞和尼科斯?波朗查斯为代表的结构主义的马克思主义的一系列观点开始传入美国，对传统的多元主义和结构功能主义构成了巨大的挑战，从而在这二者内部都产生了左派与右派之分。传统的多元主义右派认为，相互竞争着的各个压力集团对民主政体所施加的压力和某一政体对各压力集团的容纳，为各个压力集团提供了接近权力提供的机会，而各压力集团之间成员关系的交叠则减少了系统内部的冲突。受马克思主义影响的多元主义右派则认为，被各压力集团的活动所掩盖的更为根本的冲突仍然是根植于生产关系的各个阶级之间的摩擦。由于各个阶级在生产关系中的地位不同，其所掌握的资源不尽一样；而且，国家为各个阶级和集团接近权力提供的机会并不像多元主义右派所说的那样是平均分配的，资本主义国家的内部冲突也远远大于右派所说的范围。受马克思主义影响的结构功能主义的左派则提出，传统的结构功能主义在很大程度上是用功能和需求来解释结构，他们只注重结构系统的输入和输出所产生的影响。这种把国家结构当作黑箱来处理的做法严重忽视了结构的重要性。事实上，资产阶级作为一个阶级是无法支配国家的，国家具有一定的自主性。从这里我们可以看出，结构功能主义的右派是强调功能而忽视结构，而左派则认为，应该更加重视结构的重要作用。
    从70 年代开始，在政治科学内部已经有相当一部分学者在强调国家、制度或结构在政治生活中的重大作用。而真正将其统摄起来的，是回归国家学派的兴起。回归国家学派一方面继承了新马克思主义的结构主义观点，同时也提出，新马克思主义仍然还是一种社会中心的视角，在新马克思主义那里，国家的活动仍然由社会经济结构所决定。在回归国家学派看来，这种社会中心的视角仍然没有将国家看成是一种自主的结构——这种结构具有自身的逻辑和利益，其利益并不一定与社会支配阶级或政体中全部成员的利益相同或融为一体。回归国家学派在一定程度上继承了韦伯主义的国家观，强调的是国家对社会的作用。在韦伯看来，“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律基础之上的??作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体。” 显然，在韦伯那里，国家已经是一个具有自主性的独立组织了。也就是说，韦伯所强调的是国家对社会的作用，而不是社会对国家的作用。继承了这一传统的斯科克波就把国家界定为：“国家可以看作是拥有对领土和居民控制权的组织，它可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单地反映集团、阶级或社会需求与利益。”
    在新马克思主义和韦伯传统的影响下，回归国家学派的国家观事实上继承了韦伯的官僚自主理论，他们所强调的是作为一个统治群体的官员是如何表达和追求自身利益的。在他们看来，国际体系和意识形态的国际传播，使得国家总是处于外部压力和内部秩序变化的互动关系之中。国家自身为了生存和发展，就需要不断改变自己，灵活处理各种关系。由于作为一个统治集团职业官员与居统治地位的社会经济集团之间存在着某种绝缘关系，当国家面临强大的压力时，即使它的目标和支配性的利益集团相悖，国家也完全有可能在危机时刻直接推行自己的战略。在某种极端的情况下，国家的战略精英还有可能动用军队对整个国家实施控制。
    回归国家学派的这种将国家视为具有相对自主性的行动者的做法，在国家中心的视野下看到了被社会中心论者所忽略的一些因素，在一定程度上看到了政治过程相对于社会经济过程而言的独特性。但是，问题在于，仅仅从国家自主性的角度来观察政治过程是有一定限度的，如果超越了这一限度，无论是国家自主性的理论，还是现实中国家自主性的发展，都会带来相反的效果。在实践中，80 年代以来在民主化的浪潮中被摧毁的一些官僚权威主义国家及官僚权威主义之下腐败盛行的例子就说明，实际上国家的自主性是有一定限度的，如果超出了这一限度，有可能带来权威的解体。其实，早在马克思和恩格斯有关国家相对自主性的理论中就已经表明了，对前一种情况而言，公共利益以国家的姿态出现而和实际利益相脱离的形式仅仅是一种虚幻的共同体形式。而对于后一种情况而言，国家的相对独立性仅仅出现在某种特殊的情况之下，如恩格斯所列举的绝对主义国家时期、法国波拿巴主义时期和德国俾斯麦时期。同时，我们在回归国家学派的研究中还可以发现，一方面他们在强调国家的自主性，但是另一方面，回归国家学派的研究也区分了不同的国家类型，例如，米格达尔在研究国家的能力时，仅区分强国家和弱国家两种基本类型。
    所以，回归国家学派一经产生，便受到了诸多的批评。传统的行为主义理性选择学派都认为，回归国家学派其实并没有提供什么新东西，只不过是对于传统的某种复归，回归国家学派对国家相对自主性的过分强调，在一定程度上是为政治统治者及其意识形态做辩护，这显然是有悖于主流民主理论的。从历史和制度出发来进行研究的学者则认为，回归国家学派往往按照自己的主观假设来说明问题，过分强调了国家的相对自主性，而忽视了历史传统和其他因素的作用。在对回归国家学派的批判之中，波洛克和豪尔的论点对于历史制度主义的制度视角有着重大的启示。波洛克在《超越相对自主：作为历史客体的国家管理人员》一文中提出，作为一个统治群体的国家管理人员虽然会追求自身的利益，但是他们对这自身利益的追求又是在一定的制度背景和阶级背景中展开的。政治制度的存在为官员的自利性行为设置了限度。例如，在当代****政体的两党竞争中，任何一位政治领导人也不会愚蠢到用破坏政治游戏规则的代价来满足自身的当前利益。而这些对官员群体的行为起着限制作用的规则，则来自于资本主义社会所特有的阶级背景。因为自利性的官员在追求自身地位的提升时，必然会向统治阶级抽取更多的资源、设置更多的限制，从而对统治阶级构成潜在威胁。而统治阶级为了防止这种潜在威胁，必然会借助于现代议会制政体来防止利维坦国家对社会的吞噬。对任何一个社会中的有产阶级而言，一方面是离开国家就难以生存，另一方面，国家的存在又对其构成了潜在的威胁。其惟一的出路就在于联合其他阶级对国家管理人员的行为做出限制。
     
    三、制度中心论的兴起
     
    波洛克对回归国家学派的批评及其为国家行动所设置的限度，虽然看到了政治制度在限制国家管理人员方面所起的作用，但是就其视角而言，仍然是一种社会中心的视角，即从阶级关系的角度来观察国家行为的限度。而豪尔通过对公共政策的分析，从制度的角度对回归国家学派提出了更为有力的批判，并提出了历史制度主义的基本分析视角。豪尔认为，回归国家学派虽然超越了社会中心的视角将国家视为私人利益之囚徒的做法，对社会中心论的国家观进行了一定的矫正，但是同时也提出了更为严峻的问题。在豪尔看来，由于社会中心论的国家观视国家为黑箱，国家中心论正是为了阐明这个黑箱的运作状况而产生的。从国家中心论出发来考察公共政策的模式无非有三种途径：第一种途径将公共政策的制定过程看成是官僚政治的运作过程，否定了将公共政策的制定看成是一个理性运作过程的说法；第二种途径是将公共政策的制定过程看成是一个社会学习过程，即公共政策是为了解决过去的政策所产生的意外后果而出现的；第三种途径则将公共政策的选择看成是国家能力的体现。
    豪尔进而认为，无论是国家中心论还是社会中心论者，他们考察国家与社会之间的互动仅仅从单方面入手的做法都是片面的。社会中心论的不足之处是看到了国家和政治过程的相对独立的一面；而国家中心论则很难照顾到社会对国家的作用。在当代的政治经济背景下，无论是国家的活动还是社会的活动，其实都离不开二者之间的互动。那么，应该通过什么途径避免二者的片面性而提出一种更好的政治经济活动的分析框架呢? 豪尔认为，在考察国家与社会之间的互动过程时，最为重要的变量就是制度。正是一个国家内的制度网络在影响着国家活动向社会伸展的程度和力度。因此，我们应将国家看成是一套嵌入社会之中的制度体系。只有从这种国家与社会之间的制度性关系出发，我们才能看清国家的活动范围和国家对社会的塑造程度。
    那么什么是制度? 制度又是如何影响、塑造和调节着国家与社会之间的关系呢? 不同的历史制度主义者提供的答案并不完全一致。被广泛接受的仍然是豪尔的定义：制度就是在各种政治经济单元之中构造着人际关系的正式规则、惯例，受到遵从的程序和标准的操作规程。约翰?艾肯贝利认为，历史制度主义所说的制度应包含三个层次：从政府制度的具体特征，到更为宏观的国家结构和一个国家内部的规范性社会秩序。瑟伦和斯坦默通过对历史制度主义者们的各种制度定义进行综合后提出：“总体而言，(历史) 制度主义者们所关心的是整个国家和社会制度，正是这些制度对政治行动者界定自身利益及其与其他群体间的权力关系结构起着形构作用。因此，在这里所明确包括进来作为政治行动背景的制度就有：选举竞争规则、政党的体制结构、政府结构和诸如工会一类的经济行动者结构和组织。”
    通过以上有关历史制度主义者对制度的认识，并结合历史制度主义的相关研究成果，本文认为，我们可以从如下几个方面来认识历史制度主义所界定的制度。首先，历史制度主义指出的制度包含一套正式和非正式的规则。相对于旧制度主义而言，他们扩大了制度的外延，将一些非正式制度也纳入了自己的研究框架。但是他们的制度定义并不同于社会学制度主义，因为社会学制度主义进一步扩大了制度的外延，将特定的文化模式也视为制度。其次，他们所说的制度还相应地涵盖了某些作为规则载体和监督规则执行情况的机构。这一点尤其不同于理性选择理论及其制度主义，因为理性选择理论及其制度主义只将制度视为一套规则体系，对组织、机构和规则作了一定的区分，而历史制度主义的制度概念则既包括一套规则体系，又涵盖了一套组织体系。再次，历史制度主义所确认的制度已经超出了传统政治科学的国家或政治的范围，而将工会和各种利益集团的组织结构或劳资关系结构也纳入了分析框架。因此，这里所指的制度的核心，其实是一种将传统的国家与社会联系起来的制度框架和网络结构。分而言之，这些制度包括：一国在国际体系中的地位，选举竞争和政治博弈的规则，立法、行政、司法机关三者之间的相互关系，政党结构、国家正式机构与政党和利益集团之间的联结方式。
    那么，制度又是以何种方式来影响、塑造、调节着政治过程和政治行为的呢? 对于历史制度主义而言，制度的作用在这里主要体现在两个方面，一方面，制度塑造着政治行动者追求偏好、目标和实现目标的手段，即处于一套制度体系的特定位置，就决定了行动者的权利义务关系及与其他行动者间的相互关系，从而也就决定了行动对自身利益的界定方式和实现方式；另一方面，特定的制度结构决定了各个行动者接近和享有权的大小，任何一套制度体系都可能为某些行动者设置了特权而将另一部分人置于不利地位。历史制度主义所要考察的，是何种制度以何种方式来影响着行动者对自身利益的界定及其实现方式的，是何种制度为哪些集团提供了便利而给另一些集团设置了障碍的。因此，历史制度主义要重点加以研究的，正是从公共政策的制定与执行过程及重大事件的发生过程中去探求制度所施加的影响。
    历史制度主义通过对社会中心论和国家中心论的批判和继承，在以经验为基础的政治科学内部形成了一种既不同于社会中心论又不同于国家中心论的新的结构性视角和以历史为基础的大事件分析方法。这种从结构性视角出发强调制度和历史重要性的新范式可以说基本上代表了80 年代以来的新制度主义复兴过程中的主要潮流，从而使得制度主义的范式再次成为政治科学中的主要范式。