分析称公众政府缺乏交流致恶性抗法事件频发

入主中原

决策和行政过程中公众参与的重要性
一个治理良好的国家应当是国家意志与公众意志良性互动的国家。如果说法律实施和政策的执行是国家意志的体现，那么立法和决策就应该是公众意志的体现，或者说是公众意志上升为国家意志的过程。只有上述两个过程相互契合，国家法律和政策才能得到较好的实施，而公民个人和公共利益才能不断得到实现。只有实现了上述两个方面，一个国家才能被认为是法治国家，政府才能被认为是法治政府。
相比较来说，决策和行政过程中的公众参与比立法更为重要。这首先是因为政策与法律相比，具有更大的主动性。如果说立法的目的在于确立公民、法人、社会团体和国家机关的行为规范的话，那么政策和行政的目的则在于通过政府的积极作为实现公共利益。这使得政策所指向的公权力行为是具体的，而非抽象的；政策可能会涉及部分地区或特定人群的利益，而非国家全体公民；政策往往带有强烈的目的性，而非旨在实现普适性价值。这意味着每一个政策的实施都可能会直接影响到公民的利益，或者扩大公民的利益，或者削减公民的利益，或者通过削减部分公民的利益以扩大另一部分公民的利益。如果一个政策的客观效果可能会削减公民的部分利益，那么该部分被削减利益的公民在决策之时就应该享有参与决策过程的权利，至少是享有为自己即将被剥夺的利益进行宣示和辩护的权利。其次，与法律相比，政策具有更大的灵活性。政策会因地域和时间的不同而变化,其灵活性是由政策的目的性决定的。这种灵活性一方面能够使政府行为能够处理法律所无法处理的具体事务，实现公共目标和利益；另一方面也加大了政府行为对个人利益损害的风险。同时由于这种灵活性，决策过程也不可能像立法那样通过固定的代表来进行，通常都是在面临事情时，由决策者决定,这也加大了政策中可能出现不合理因素的风险。在这种情况下，如果能通过建立公众表达机制，及时而又有效地将公众意志传达至决策过程中，就能充分降低政策中的不合理因素，以及降低政策对个人利益所带来的不必要的损害风险。再次，行政行为具有强制性，一旦作出决策，就必须用国家强制力保证其实施，并且其过程是不可逆的，公众对行政行为的效果具有信赖利益。但由于行政行为并非总是那么正确，因而每一项行政行为都必须要经过检验，每一个政策也必须要经过检验。这种检验的依据并非仅仅是其社会政治和经济的效果。因为一项行政政策和行为虽然可能只针对某个特定区域或事务，但其所能带来的影响却是综合性的。它可能实现了经济目标或社会目标，但却因此损害了部分人的利益。国家经济和社会的发展不能建立在对部分人利益的损失之上，而应该是所有公民都能从中受益。因此，对政府政策和行政行为的检验还必须考量这一部分被减损的公民个体利益，而这也需要能够听到来自公众的意见。
公众与政府缺乏意志交流的深层次原因
近年来，我国频繁发生群体性事件和恶性抗法事件,这些事件之所以发生，就在于公众意志与政府意志没有能够很好的交流。比较显著的例子就是关于拆迁条例的修改。先行的拆迁条例首先满足的是经济发展的需要，在公共利益与个体利益之间优先选择公共利益。因此在具体的拆迁行为中，个体的利益需求和表达无法与政府意志进行交换,其结果就是某些个别被拆迁户以激烈的行为表达自己的利益诉求。而拆迁条例也因广受诟病于三年前开始启动修改，且发布了一次征求意见稿，但始终没能出台。其原因之一是征求的意见虽然具有法律意义，但却并不具备实效意义，即并不是真正决定新拆迁条例的终极因素。
在行政决策和行政行为上无法实现国家意志与公众意志的交换，这一方面是因为公众缺乏表达意见的途径，无法将自己的意见传递至政府决策者中间；更重要的是政府在制定政策和发布命令时，公众意志不具有决定性意义，即便是我们设计了相应的程序，如听证、制定法规时征求意见。但事实上通过这些途径收集到的公众意见并不具有决策上的法律效力和实际效力。例如我国的行政许可法第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”并且在第四十八条规定，“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”但该法第七十二条却只规定了“依法应当举行听证而不举行听证的”，应当承担相应责任，而没有规定所做出的行政许可与听证过程中利害关系人的意见之间发生不同时如何处理，应当承担什么样的责任。这意味着利害关系人享有表达意见的权利，但却不能保证其所表达的意见具有法律效力。与此类似，我国价格法第二十三条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”同时第二十五条规定，“消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议。”但近几年新闻媒体上普遍报道物价局听证会基本上已经沦为涨价会了，公民在听证会上所提的意见基本没有被反映在物价局做出的价格调整行为之中，听证会只是行政机构解释其行政行为合理性的场所，而非公民表达其意见的渠道。我国的立法法第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”但对于所制定的行政法规是否真正吸纳了社会意见则在所不问。也就是说，我们建立了公众表达意志的机制，但却没有赋予这些意志以法律效力；在国家治理中，存在着国家意志和公众意志的交流，却没有意志的交换。这使得公众意志无法真正上升为国家意志，作为国家意志的体现的规章制度、政策和行政行为在一定程度上与公众的期待相悖。
让公众意见真正具备实效性的机制构建
公众表达意志没有被赋予法律效力，其形成有着深刻的历史原因。中国古代的政治家很早就发现了吸纳公众意志的重要性，厉王止谤，邵公劝谏：“为川者决之使导，为民者宣之使言。故天子听政，使公卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽、史教诲，耆、艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖。”因此后代的君主和政治家都将兼听作为判断政治是否清明的标准，通过下诏求言、投匦、登闻鼓、采风等各种方式收集民意。这种传统的民意表达机制是建立在君主专制的基础之上的，收集民意是君主善政的一种表现形式，在决策和立法中真正起决定作用的仍然是统治阶层，被收集上来的民意只能作为一种参考，而不具有当然的法律效力。虽然历史已经进入了二十一世纪，但两千多年的传统要改变并非一朝一夕，它的影响依然存在。
国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中强调，“政府立法要符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾，切实增强法律制度的科学性和可操作性。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达，合理诉求和合法利益得到充分体现。”“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。”没有实效的表达没有任何意义，无法实现的权利等于没有权利。但这仅仅是进行公众表达的制度建设，问题的关键是如何让民意真正地体现在政府的决策、法规和行为之中。也就是说，真正让公众意见具备实效性，具备法律效力。笔者认为，这要从以下几个方面着手：
第一，赋予公众意志以法律效力。例如在听证制度中，明确规定听证意见作为决策的依据，而非仅仅是参考。参考与依据的区别在于，如果是参考的话，决策者可以根据自己的理解和需要，对该意见进行取舍；而如果是依据的话，则该意见必须要纳入到政策之中去。
第二，细化各种表达机制。对于每一种表达机制，都从各方面详细规定，如启动表达的条件，表达方式和内容，具备法律效力的意见的条件，表达机制与决策或行政行为之间的关系，表达的记录和公开等等。
第三，设立责任机制。对于应该采纳而未采纳公众意志的政策和行政行为，其主要负责人应当承担相应的行政责任；并对因此而产生的经济和社会后果承担相应的民事和经济责任。
第四，建立检验机制。利用现有的人大、政协等机关对政府的决策和行政行为的合法性进行定期的评估；由社会媒体对民意进行收集，作为判断政府决策和各种行政行为是否合理的判断标准。
(李默菡 作者系武汉大学法学院宪法与行政法学专业博士研究生）
(人民法院报) 推荐微博 郑继伟 杨锦麟 邱永铮 腾讯新闻 故宫全部收听 相关阅读:
2011.03.11
2011.03.07
2011.03.07
2011.02.10
2011.01.05
2010.12.16