“民主的质量”系列：后记中的疑虑马可·F·普兰特纳

影音王

马可·F·普兰特纳是《民主》杂志的两位编辑之一，也是“民主研究国际论坛”的主任之一。他最近一篇名为《主权与民主》的文章刊登在《政策评论》杂志2003年12月－2004年1月卷上。
     
    研究比较政治学的学者们把目光转移到民主制度的质量上,是出于高尚的动机和明智的选择。随着第三波民主化浪潮的推进，政治学家们也不可避免地将注意力由民主化转型转向民主制度的巩固——也就是从如何实现民主制度转移到如何确保民主制度稳定和安全。然而, 如果注意力仅仅局限于如何巩固新生的民主政权,还是不够的。首先，第三次民主化浪潮中形成的一些民主国家可以说已经巩固了它们的民主制度，但这并不意味着它们已经失去研究的价值。其次，无论人们如何严格把“巩固”一词的含义限制在防止民主向威权主义的蜕变，有一个常识是无法回避的，也就是说,有效运做的民主制度本身更容易生存下来。因此，专家们把新的研究重点放在民主的质量上，这为人们衡量新兴和相对成熟的民主提供了也帮助人们思考如何改善和巩固民主制度。
     
    然而，民主的质量指的是什么呢？“质量”一词简单地说是指某一事物的特征，无论是好的还是坏的。所以我们可以说某事物质量高、低或是差。一个高质量的民主制度，就应当具备民主制度所应有的优良特征。那么，这些优良特征是什么呢？问题的答案取决于我们如何理解民主制度的内涵。
     
    这类问题往往把我们带进政治哲学中最深层次的领域。要想在实证的范围内获得满意的答案并不容易。我并不担心延用一个有些质朴的理念，即摒弃价值观而对民主进行纯粹的科学研究。整个民主化研究的领域之所以活跃正是因为大家对民主的认同是“规范式”（normative）的，我认为这也是应该的。事实上，我所担忧的危险恰恰是学者们把被戴蒙德和莫里诺称之为“新兴分支领域“的民主质量研究假以过分的科学面具。这些危险包括两个倾向，第一，为了找到可用来衡量的“指标”而把复杂的问题简单化；二，把学者们的某些政治取向当作民主质量的客观标准。
     
    诚然，本系列的所有文章都承认民主问题的复杂性。戴蒙德和莫里诺特别提醒人们关注民主质量各方面之间的矛盾, 这些矛盾有时是难以调和的，并且警告说“两全其美的事情是难以做到的”。然而我认为他们都没有触及到民主政治中深层次的矛盾，也没有认识到探索判断民主质量的统一标准的困难。广义来说，我认为主要有两个基本因素：1）现代民主有多重性质，而且经常是相互矛盾的；2)民主制度仅仅是民主是不够的,它还必须能够进行有效地政府治理。
     
    对于比彻姆文章开头的评论,我不敢苟同. 我认为有必要区分尊重并且少数人权利的民主制度——也就是我们通常想到的现代民主——和其它代表多数人进行统治的民主制度（比较古老的民主制度）。毕竟“民主”这个词是古希腊人发明的，因此如果否认希腊民众统治的城邦民主则有失公允。但是，又和比彻姆不同的是，希腊并没有对个人权利提供保护，而保护个人权利在今天则被当作是民主的基本特征。特别强调古代和现代自由和权利概念脱节的不仅仅是康斯坦特。孟德斯鸠和联邦制拥护者也都强调了古希腊城邦对个人权利保护不足，他们推荐的不惜限制人民权力也要保护少数人权利的新政治制度正好弥补了这一严重不足。
     
    保护少数人权利的现代民主主张 “主权在民”，但是为了保护个人和少数民族的权利，也限制政府的权力。现代民主总是处于矛盾状态，几乎难以调和，因为它同时要加强和限制多数人的统治。戴蒙德和莫里诺所讨论的民主质量的八个方面可以分为这两大类。平等，参与，竞争，政府接受选民监督,对选民负责都旨在加强民众意愿对政府的影响。公民权利和自由，法治和政府接受媒体、工会等民间组织的监督都是为了限制政府，即便是它反映了人民的意愿，也要把它对公民个人权利的危害减到最小。
     
    多数公民最终都习惯了现代民主的双重性质，通过法律保护个人和少数人权利从而限制政府的权力。实际上，现在任何人所享有的基本权利都不应受到作为立法者的大多数人的侵犯。但是问题在于如何划分哪些权利应该由民众应该决定的，哪些应该由法庭决定的。争论的焦点还包括我们时代最有争议的“社会问题”：流产，死刑，同性恋婚姻等。这些问题是应该制定具体的政策还是让多数人的意志来决定？哪一种民主形式更好？不同的国家（或者一个国家的不同时期）能否用不同的方式解决这些问题，并且不会加强或危害他们的民主质量？
                             
民主和政府治理
     
    评估民主质量更为棘手的问题在于民主不仅仅是一个目标还是一种治理形式。无论它必须满足其他怎样的标准，它还必须能够提供人们期望的任何形式的政府都能提供的福祉，从经济增长到教育到个人及国家的安全。但是民主能提供这些福祉的程度和它民主化的程度不一定相关，改善某些民主特色提高也未必提高政府的执政水平。尽管民主政府确实希望能够把国家治理好，但事实上，不可否认的是一些不民主国家比一些民主国家在很多方面治理效果要好。
     
    但是治理的好坏如何反映在民主质量的评估上。这一点使我们面临两难的境地。如果我们在衡量民主质量时考虑治理效果，那么我们就会政绩作为判断民主质量的标准之一，而政绩和是否民主（无论是从保护个人权利还是从反映多数人意志来判断）之间通常没有多大关系。比如经济恶化可能是由错误的经济政策造成的，而这错误的政策却是民众的选择。我们能说这种民主的质量比不上那些不是选举产生、并遭到多数人反对的技术官僚们的治理水平吗？
     
    那么，将政府的治理水平排除在民主质量评估之外似乎有些诱惑力。但是这却会给我们带来一个更奇怪的结果。 因为至少从原则上讲，对于一个没有能够提高经济增长、减少犯罪和腐败、没能为人民提供良好教育的政府，人们可能会对它的民主质量给予很高的评价。当然，有人可能会说这样的民主，如果以“顾客满意程度”衡量的话，将不能在戴蒙德和莫里诺称为“效果质量”上得高分。历史上曾经有很多民主政府就是因为他们没有满足公民的期望而失去人民的支持。然而人们对他们的不满并不是他们不够民主，而是因为他们软弱，无能，低效。因此，我认为，我们面对的是两个经常混淆的不同的质量概念：一个是民主，另外一个是有效的治理。
     
    解决这一问题的另一种方法对政府反应能力这个概念的加以引申。  我们假设所有公民最终想要的都是比如高经济增长和低犯罪率，而他们选出的政府不能满足他们的这些愿望，那么这个政府的反应能力就有问题。对此，小G.宾厄姆·鲍威尔曾做过严密细致的分析，并且简单提出了一个建议，但我对他的建议并不赞同。比如说，如果我们根据公民追求的目标而不是他们支持的某些政策来衡量政府对民众诉求的反应能力的话，实际上我们就等于给政府自由行事权，让政府去制定能够实现这些目标的政策。因此即使选民显然希望限制自由贸易，政府却以满足人民的要求为理由，选择完全相反的政策。
     
    多数人的民主可能会制定出错误的政策， 这样的说法可能更为准确，也更有道理（当然，专家治国也会有这样的问题）。因此如果政府方面在任何事务上都绝对听从民众的要求，倒很有可能会导致非常错误的政策。拥有最好的民主体制和司法程序的国家可能制定错误的政策，但这并不能减少他们的民主质量。毫无疑问，一些人们认为的专业化很强的领域必须靠专业知识才能制定政策，在这种情况下就必须放弃民主决策的理念。况且，为了高效，在所有的政策领域都必须限制民主决策的宽度和范围。所以正如尊重少数人权利的民主和只保护多数人权利的民主之间存在矛盾一样，民主和政府效率的高效之间也不可避免的存在矛盾。
     
    民主质量这个概念一直有些含糊不清。通过研究民主和整个社会质量之间的关系，我们可以从更深层上考虑解决这个问题。大卫·贝彻姆文章有几段都说明了这一观点。其中他曾经提到的一点是：“‘自由文化’的概念和民主质量并非没有关系”。他解释说，甚至受到宪法保护的自由媒体也可能“专注于一些社会琐事”。他还在别的地方强调了“公民本身的特点是决定民主质量的关键因素”。他的这些结论让我们意识到保护公民需要的自由，安全和繁荣并不一定要以牺牲政治秩序为代价的。我们可以做出这样的想象：一个国家具有无可辩驳挑剔的民主制度和高效的政府，而这个国家的文化却庸俗不堪，家庭破裂，其国民皆自私而浅薄。从这个意义上讲，不考虑人们生活质量，我们能全面衡量民主质量吗？
     
    从实际的层面上看，在所谓的民主质量审计和评估中，判断民主质量的深层次问题就显露出来了。 民主评估是以国际和当地专家共同研制的标准，对某一个国家的民主质量进行估价。但是选择哪些内容进行评估？使用怎样的评估标准？这些问题都不可避免地要受到这些专家们的在学术上和政治上个人偏好的影响。例如，选举体制的问题，本杂志的大量篇幅在很多场合也曾进行热烈论辩。戴蒙德和莫里诺在他们有关这一话题的文章中提到简单多票数选举和比例制选举各自不同的优点，然后得出结论认为没有客观的方法决定那一种选举制更能提高民主的质量。然而在贝彻姆文章的附录中的英国2002年审计结果的总结表明，英国的西敏制因其缺少比例制而存在缺陷，并且政府因为没有改变这一点而收到惩罚。读者如果要了解详细结果可以访问网页www.democraticaudit.com/down-load/findings6lr.pdf,，封皮是托尼·布莱尔的面部镶嵌在雅克·路易斯·达维特的拿破仑骑在马上的古典画上。

     
    民主审计毫无疑问是一个具有实际用途的发明，可以帮助公民评价他们自己的民主，但是他们也很容易被扭曲。特别是他们不可避免地反应专家们的观点，而专家的观点又经常会与选民的观点相左。比如说贝彻姆认为要考察一个国家人权状况，这个国家的“人权律师最有发言权”。然而我们有理由期望在民权和国家安全发生矛盾时，人权律师比其他公民更有可能站在民权这一边。因此在评估民主质量的时候，专家的观点是否比普通人的观点更有份量，这还是一个值得疑问的问题。
     
    最后，希望我们能够对民主质量的问题展开热烈的讨论， 并努力评估某一些国家的民主表现。 但是我们永远不要忽视这一问题的复杂性，以及可能会歪曲我们评估结果的各种偏见。
     
    原载《民主》杂志，2004年10月第4期，总第15卷。