“民主的质量”系列：民主的链式响应小G?宾厄姆?鲍威尔

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小G?宾厄姆?鲍威尔是罗切斯特大学玛丽?C?威尔逊和约瑟夫?C??威尔逊政治学教授。他最近的出版物包括：《作为民主工具的选举：多数制和比例制的视角》（2000）、《当今比较政治》（2004合编）。他是《美国政治科学评论》的前任编辑。
     
    我先定义一些概念。本文中所指的“民主”有下列制度特征：成ren的普选权、通过自由且有竞争性的选举选择政策制定者、信息来源的多样性、政党的多样性、以及公民权利和政治权利。“民主的响应”是指在民主的机制中，政府能够制定并执行符合公民需要的政策。如果在一个民主机制中这样的政策能够不断产生，我们认为这样的民主质量更高。其实，对公民需求的响应也正是民主的一个标准。1
     
    响应性并不是衡量民主质量的唯一尺度。自由、平等、纵向和横向的可问责性以及法治都直接影响着民主的质量。而这些特征，如我们所见，也促进着民主的响应性。
     
    民主的响应是一个复杂的过程，它有点像一根因果相连的链条（见下表）。链条始于公民的政策偏好，并根据因果关系连接到其它各个阶段，如投票、选举结果产生、政策制定联盟的形成、两次选举间的政策制定过程、以及公共政策本身。这是一个持续的、动态的过程：被实际采纳了的政策及其产生的效果又影响着公民未来的政策偏好。在各个阶段之间一定是相互连接的，不管连接是真的有效的还是只是给人以期待。表格中标注了几个主要的连接，“公民政策偏好的结构化”、“政策偏好整合的制度性安排”、以及“政策制定”， 2任何一个连接断裂都会导致民主响应的失效。
     
    政府制定的政策符合公民需要，并不一定意味着民主的响应性。运气好或是条件有利（也能产生同样结果），和制度上的响应不是一回事。而且，在一个在民主政体中，响应性不能仅仅依赖于政策制定者的善意。响应性意味着公民和以其名义制定政策的人之间通过制度安排，最主要的就是选举，而牢固地连系起来。3

     
    表格——民主的反应：阶段和连接
    连接1             连接2            连接3

    结构的选择        制度的累积        政策制定
     
     
    阶段1        阶段 2             阶段 3            阶段 4

    公民偏好    公民投票行为       选择政策制定者    公共政策和结果
                                    (选举结果，组成政府)

     
    制度上的安排提供了激励，以在支持回应的每一个主要连接下，高质量的民主得以持续。这种激励可能来自下列因素：1）从体制上确保逐出那些回应性差或无能的政策制定者，鼓励他们的续任者更加认真地预测和实现公民的愿望；2）直接选举强大的、信守诺言的、公开承诺执行公民希望的政策的政府；3）有多个有代表性的政党参加选举，这些政党代表选举他们的那部分公民，根据这些选民喜欢的政策，与其他政党协商。研究民主过程的理论家和评论家，对这些连接中哪个将是有效的问题有不同的看法。4除了这些来自于竞争性国家选举的刺激外，也要有其他有利条件。
     
    概念上的困难和理论上的争执
     
    对跨时间、跨国别的民主回应性的评价和比较是很困难的。最近半个世纪以来，政治学家的理论研究和实证研究告诉我们，需要对诸如公民偏好、选举结果、政治影响和政策后果这些关键的概念做细致、复杂的分析。并且，联系的断裂或颠倒是多种多样的，事例与事例间可能会有相当大的不同。最后，就政治程序中每个阶段的连接中，哪个是原因哪个是结果，理论观点并不一致。
     
    表格中的连接1联系着公民的偏好与他们在选举中的行为。这个连接包括公民和选举时提供给公民的不同选择。这里存在很大的概念上的困难。首先，人们如何才能知道“公民期盼什么”？我们已经将民主限定为多样信息来源和多样党团的那些制度。我们可以假定，因为存在多样信息来源、多样党团，每个公民都有“足够的理解力”，以此解决第一个概念上的困难5，但这种假定在经验上是靠不住的。非常清楚，即使是受过教育的人群，对公共政策的过程和基本的选择也相对的无知，这也是民主的一个普遍问题。一个受过教育的公民至少应该是启发理解力的促进条件。
     
    更多的挑战来自于公民偏好的复杂。研究社会选择理论的学者花费了大量的时间研究多个个体的众多偏好是否能够并是如何能累积成连贯的单一选择。获得诺贝尔奖的经济学家肯尼斯?阿罗提出了一个以他名字命名的著名悖论，提出，在一组公民中，只要有对三个或三个以上偏好的选择，就不存在哪一种单一的选择足以赢得人们的支持，另反对其它选择。6 其实， “阿罗不可能定律”当然不是说在所有的偏好可以指向单一方向时，公民集体需要什么是不确定的。在这种状态下，处于中间立场的选民将获胜（假定公民常常喜欢与自己观点相近的人）。
     
    阿罗指认出的问题甚至让政治学家威廉姆?瑞科这样坚定的民主主义者都得出这样的结论：既然“投票的结果可能是不准确与无意义的混合，人们需要什么是无法知悉的。” 7瑞科提出的是对民主的纯粹程序的评价。从此视角看，多数公众联合起来虽能搬倒现任的政府，但不会有什么政策上的意义。“然而，这样存续下来的民主并非是民治的，而更可能是断续的、有时是随机的、甚至是不正当的大众的否决。” 8
     
    撇开瑞科的观点，假定公民的偏好足够连贯，人们能真切地说出“他们的需要”并据此评价相应的回应，我们还不该忘记，在构造问题上存在政党选择的因素。简而言之，政党制度必须保证公民有表达他们偏好的可能，如果可供选择的政党没有一个可与公民的需要相关，那么民主反应的链条就会在第一个连接处断裂。必须至少有一个政党或候选人能够提供公民最需要的另一种选择（当偏好沿单一的维度安排时，这个选择可能立场居中，可以在激烈的投票中击败任何其他选择。）。
     
    虽然学者对一个社会中，是否每个主要观点都必须有一个政党代表这个问题意见不一，但他们普遍同意以下三点。第一，候选人必须能提供相对连贯的国家政策，通常通过国家有组织的政治党团或政党联合。9 第二，政党的政纲要有一定程度的稳定性，并获得一定支持，以便投票人在选举中理性投票，支持他们的政策偏好。10 第三，为了鼓励与政策制定反应相连的第三阶段，必须合理地提供某些可选择，至少在现任者和可信赖的对手之间有选择，以便投票人通过惩处那些不履行诺言的现任者行使回溯式的“垂直”问责权。
     
    表格中显示的连接2，显示了选举结果与选举那些按公民需要制定政策的人之间的结合。这里，政治学家与其他民主回应的研究者对两大问题存在争论。第一个问题是多数制和与之相对的比例制（或协商制的）孰优孰劣，哪种制度能很好地把选举中赞成的选择与对政策制定者的选择相连。多数制的目标是将公民所表达的投票偏好直接转为拥有排他的制订政策权力的政府。与此相对应，主张比例制的喜欢首先将各种主要的公民偏好，依据持这些偏好的规模大小，反映到立法机构的制度。进而，喜好比例制的愿景是寻求依这些代表的偏好比例的构造制定政策的机构。
     
    在一定意义上讲，多数制与比例制之争是观念之争，即：政策究竟应该对多数人还是对“尽可能多的人”负责，这里所谓尽可能多的人包括不在多数人之列的人。11起作用的还有区分实证基础上的下述理论：关于单一阶段累积“机制”难题（投票通过这一机制选举直接转换为政府）与允许精英在彼此间协商政策的“代理”难题 （选举后在精英层次的“讨价还价后达成协议”是许多议会体制的主要内容）12
     
    第二个主要问题是在制度累积领域，政府比较研究的学者已经有众多论述。这方面的辩论发生在议会制与总统制之争。包括围绕“政策的集中制订和分散制订哪个最好”（它听上去与多数制与比例制之争类似）的众多问题、与这个或那个具体权力等制度相连的问题、议会、内阁和国家元首哪个是那些权力最好的代言人。辩论双方主要关心是民主本身的持久性，它当然是民主回应的前提。但是他们也争论在不同的制度形式下政策制定者的回应和一致性问题。13也许，对哪种制度在任何情况下都能运行得最好这一问题是没有答案的，特别是由于评价陷于僵局和维持现状成本的太困难。但是，日益增加的证据说明，有理由对高度集中的政治权力保持警惕，不管这种权力是在总统或是在议会（也就是说首相）手中行使。14
     
    表格的连接3联系着至少要在名义上允诺依公民的需要行事的政策制定者和得到实施的公共政策及其各种后果。至少有三个问题似乎需要注意。第一，不同政策选项的复杂、多维的性质使得人们很难确定这种连接的强度、甚至存在本身。即便在单一的政策领域里，例如经济领域，也很难说失业、增长、通货膨胀、保健政策、税收政策及其相应的工具和权衡（TRADE OFF），是否始终如一地与“公民之所想”相连。更广泛地讲，公民关于堕胎政策、犯罪、外交政策和国家安全问题的偏好能够可靠地辨别出是与政策选择相连的多数人意愿的一部分吗？
     
    如果要追问偏好是如何转变为政策的，现状很不妙。公民生活的环境不可避免地影响对其所期待政策的内容和重要性的感知。例如，美国和英国关于国家卫生政策的问题源自不同的起点，因为这两个国家现在的其它各种政策与另一个国家有很大不同。两国间收入不平等和财富转移差别巨大，通货膨胀水平和现下政府的开支也是如此。将公民的偏好与这些环境因素分开来是困难的。
     
    第二个问题是外部不可控条件的影响。在试图测评偏好与政策的连接时，这些条件确实影响很大。有许多政策制定者无法控制、特别是短期内无法控制的相关条件。大概包括经济发展和生产力、人力和自然资源、社会人口状况，对国际贸易和援助的依存度，由超出国界的因素造成的短期经济波动、官僚体制的能力等等。这些条件的不同将影响那些甚至是最有回应倾向的政策制定者的行为，影响他们在减低贫困、帮助老者、提高识字率、失业者的再培训、支持农业或任何其他公民所希望的公共政策。
     
    要了解公民是否决定公共政策以及决定到什么程度，需要直接或间接地测量公民的偏好，并且必须将其纳入一个较大的分析设计中，还要考虑到上面提到的各种变化的、难控制的、甚至是不可控的因素的影响（区分真正的不可控因素和那些国家的政策制定者能够改变的因素，并在什么时间框架内，也是挑战的一部分）。
     
    我们一定不能因为富国在福利和教育方面花在每人身上的钱是穷国的两倍，就认为富国实际上更有回应性，即使两个国家的公民都说，他们需要平等的福利或教育政策。事实上，考虑到政府的能力的不同，上述例子中的贫国可能更有回应性。
     
    因此，把对简单地对政策结果作为民主反应质量的指示器进行跨国比较是相当可疑的，即使我们可以假定，任何地方的公民都喜欢诸如经济增长等一个目标。如果我们希望沿着这个路线去分析回应性，我们需要进行复杂的公共政策研究，并结合对公民支持各政党的程度与强度的测评，使用多种模式手段，控制超出政策制定者控制的条件。15
     
    第三个问题涉及公民短期偏好与长期利益的关系。苏珊?斯托科司在讨论拉丁美洲20世纪80年代的投票人对经济政策的“委托统治”时，提出这个问题。16这些地区许多成功的总统候选人在竞选是承诺不做亲市场化的改革、不做剧烈的经济调整，可一旦掌握权力，他们很快转向那些他们在过去竞选讲坛上要DIZHI的“新自由主义”经济和财政政策。斯托科司认为，当这些转变行为是为了公民真正的利益时，它们可能是合理的；在一些条件下，投票者也能在下次选举时表达自己的支持或者反对意见。我担心的是，这种“调包”的伎俩在短期内降低了民主回应的质量，斯托科司的分析则提醒人们：回应并非是唯一的公共美德，将一次选举作为判断回应性的基础可能是不充分的。