从村长选举制度和实态看中国的住民自治～以四川省调查事例为中心

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问题所在
    被政治刻意分隔而急速发展之经济与跛行的政治社会领域，这两者间的矛盾正在现代的中国逐渐表面化，而两者间冲突的裂隙早晚将导致中国现有制度的解体。亦即，此种认知正广为流传。特别是第二次****（１９８９年）以后，「对民主化／人权的压制」、「迟缓的政治改革」等形容词即成为传播媒体谈到现代中国时的“惯用语”。
    然而，在处于转型期的中国农村中，藉由实施被称为「基层选举」的村民委员会主任（即村长）选举制度，农村地区正以远超过一般理解的速率，进展着制度性的“民主化”。在中国民政部的协助下，我与青山学院大学国际政治经济学部天儿慧教授，于１９９６年８～９月进入四川成都、重庆郊外的农村，进行有关当地农村选举的制度整备状况，及其实际运用实态之现场调查之后，使笔者逐渐朦胧地浮现出如下的印象。
    现在中国农村基层社会所发生的变化，令人刮目相看。因为在市场化的进展之下，中国农村的农民逐渐“觉醒”。根据这次的短期调查发现：秘密投票、无记名投票的投票制度比我们预想的更为落实。即使在选举实施的过程中，也很难找出权力单位直接介入的痕迹，虽然是在同样的规定制度下，但是此项选举与几乎处于机能不全状态的都市住民自治组织（即都市的居民委员会主任）选举大相径庭。首先必须接受的是，农村民主化的制度性进展，已达到一个远超过上述一般人理解的水准。
    然而，此项制度终究过于浮面，在农村住民的选举行动背后，传统家族．宗族意识或「利害」关系所凝固的党的政治意图等，反而反映出更为错综复杂的关系。北京中央政府仅在农村认可此种「沉静的民主化」究竟有何意图？是因为有自信能控制农民？还是试图「疏解」包括都市部在内的不满？原本在广大的中国即有都市．农村二元性构造的显著地域性偏差。在此种情况下，此种基层选举制度能延伸至何种程度？究竟此种进展对广域的中国社会将造成何种影响？
    若依照此种问题意识，则包括都市居民委员会选举在内总称为「基层选举」的村民委员会主任选举，其制度性整备的情况和实际的运用实态，即能显示转型期中国的住民自治现状，且直接呈现其酝酿的问题。此点对开发中国家——中国的民主化过程，是提供能测试其现实进展的绝佳资料。
    此，本报告系在理解调查对象地域的个别性和局限性的前提下，用以概观全国的总体情况，而于其间切入此次的调查结果（注１）。此外，在比较都市居民委员会的情况之后，笔者亦尝试简单地掌握其全盘的意义。
    村民委员会成立的历史
    首先，笔者在此略述做为选举对象的村民委员会之成立经纬。
    一九八二年宪法第１１１条规定「居住地域设立各自的居民委员会及村民委员会，是为基层群众性自治组织」。此条所规定的村民委员会组织，若包含其萌芽阶段在内，大致可区分为三个时期。
    萌芽阶段（１９８０～８５年）
    依中国民政部资料记载，为因应农村中家庭联产承包责任制进展的新情势，在广西等地区「自发性地形成」农村中的自治组织（注２）。在由集团农业解体为个体农户的过程中，各农民间基于必要的自我防卫，于是「自然发生」自治组织。但是，由于人民公社制度的撤销，政府方面基于行政考量，为防止从前在生产队、生产大队在转型为农工商联合公司等经济组织的过程中，因旧有「政社合一」制度的解体而形成行政空间的“真空化”，从而有此种制度的产生。
    ８２年宪法规定此种村民委员会为「基层群众性自治组织」，这是中国宪法史上的一大创举。根据这条规定，各地逐渐试办村民委员会。其后，根据『政社分离与乡政府设立通知』（１９８３年１０月**中央颁布），更进一步将此种动作扩展至全国，至８５年２月时全国村民委员会的总数已上升至９４万８６２８个。但是，此阶段的村民委员会是以人民的调停活动、维持治安或公共卫生活动等为主要的活动内容，其组织制度亦无任何规范，故可说是处于农民考量现实的自我防卫优先于制度的阶段。
    因此，这个萌芽阶段果真系因农民的自发性而浮现？或是应该视为上级为避免行政真空状态而进行「指导」，进而发生的全面性潮流？此点关系着村民委员会组织规定的性格，亦是形成选举制度的基本视点。
    法的准备阶段（１９８５年～１９９０年８月）
    对于此种实际状况，首先是各地地方政府为加以因应，而于此时期陆续整备地方性法规。１９８７年１１月２４日，第六届全国人民代表大会常务委员会第２３次会议通过『中华人民共和国村民委员会组织法（试行）』（以下称『村民委员会组织法』，）并于１９８８年６月１日起施行于全国。在１９８９年末，在上述视点的基础上，于全国１４个省、市、自治区实施村民委员会干部的选举。在福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南等六省，更制定各个省级的『村民委员会组织法实施办法』。
    其间，四川、山东、江苏等虽于１９８８年举行村民委员会选举，但其法源依据只不过是各地的地方性法规，是由县乃至于乡层级的人民代表选出手续略加若干修订后，再予以个别实施而已。因此，本阶段村民委员会干部的改选时期并不统一，具体的实施方法亦无法一致。
    制度化阶段（１９９０年以后）
    制度化阶段始于民政部接到『**中央「全国村级组织建设工作座谈会纪要」转达的通告』，而于全国展开村民自治示范点（最初选定５９个村落）开始。以此为肇端，中央命各省制定『村民委员会组织法实施办法』做为地方法规，并将其扩大至１６省，总计在二十二个省、市、自治区内，展开村民委员会组织的制度化。
    在实际选举方面，由于上述第一次选举的时点并不一致，故第二次改选选举时亦是由各省、市、自治区个别实施，因而屡见同一省份的选举时期亦不统一的事态。然而，在此过程中值得一提的是，地方各层级第二次村长改选选举的准备已确实落实。例如，各省政府以自身或省民政厅、省人民政府办公厅的名义，向地区行署、县、市等发布有关实施村民委员会选举的通告，甚至县、市政府、办公室亦向基层下达更具体的选举实施方案。此点除将其具体化之外，同时亦浮现统一化的动向。代表性的事例为山东省。在省民政厅的积极运作下，向管辖地区规定「程序、选票、表格、验收、发证、建设」的「六大统一」。
    在此种基础上，基于人民代表选出手续，各地终于制定村民委员会选举相关的专门规定，而有关各省『村民委员会组织法实施办法』所揭示的选举实施原则，即于各省级乃至县市层级予以确定。
    村民委员会选举的过程
    所谓农村基层选举，系指由选民直接选出村民委员会的主任、副主任及委员。在选举的过程中，除选举方式的选择以外，特别值得注意的是选举机构、选举资格和候选人的选出与决定等。
   1、选举机构
    此处所指的「选举机构」乃是实施、监督与运作选举的主体，其名称依地域而有「村选举委员会」、「村选举工作领导小组」、「村选举工作小组」等各自不同（注３）。若由村民委员会改选选举原本的趣旨来看，福建省那种以改选前的村民委员会自身担任「选举机构」的情况属于例外，比较普通的方式是成立针对该次选举的专责机关。
    因此，此时最受瞩目的是村级选举机构的组成。一般而言，其成员为３人～９人左右，但几乎都是由党支部、村民委员会成员、村民代表、村民小组长所构成，而党支部书记则担任选举机构的组长（或主任）指导选务工作（注４）。例如辽宁省义县的选举规定中，明记村级选举机构是由党支部及村民委员会成员、村民小组长、村民代表共５～９人所构成，而浙江省宁波市则规定：「一般以村党支部书记担任主任，再加上村民组长、村民代表及村内德高望重者５～７名组成」。
    若由党支部系统和村民委员会这两项对立的外部思考来看，党支部系统有无进行「指导」即是检验选举制度民主性的条件。然而，几乎皆以「充分发挥村党支部指导的核心作用，强调村党支部对村民委员会改选工作的指导」为目的（注５），并无将党支部书记排除于外的事例。
    就此而言，「选举机构」自身的选出过程即是问题，但此点亦无全国性统一规定。基本上，其组成存在下列各种方式。ａ．由村民会议乃至村民代表会议推荐（吉林县梨树县）；ｂ．由乡级人民政府乃至乡级人民代表大会主席团提名，而于村民代表大会审议、表决（山西省古交市）；ｃ．由村民代表会议推荐（江苏省、陜西省、山东省等）；ｄ．由党支部指名（浙江省）；ｅ．由村民团体指名（内蒙古）ｆ．由村民小组推荐（河南、黑龙江等）。在此次调查的重庆市事例中，则是采用上级乡（镇）选举委员会决定村民领导小组的人选。
    在重庆郊外花溪镇建新村的事例中，由党支部书记、副书记、共青团、妇女连盟等７人组成选举工作领导小组；在象耳镇龙庙村则由党支部书记、村民小组长（２名）、基层干部及村民代表合计五人组成选举工作领导小组。如上述二例，在其它调查的村镇当中，党支部书记（乃至副书记）几乎毫无例外地成为选举工作领导小组的成员。
    ２选举资格
    关于村级选举的选举资格，基本上不离宪法及其它法规所规定的一般选举资格。以重庆市为例，其规定为「满１８岁以上之村民，不论其民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育水准、财产状况和居住期间，均有选举资格。但依法被剥夺政治权利者除外。」（第１０条）。然而其实态并非如此单纯。
    因为中国有户籍制度的存在，因而有符合宪法规定的选民，却因不是该村村民而不能成为村级选举选民的事例。因此，具选举资格者虽有义务进行选举资格登记，但因其户籍并非登载于该村，故须以其转入该村之日为准据，始得认定其选举资格。
    在重庆市的事例中，「因工作、婚姻及家庭等事由，在本村居住半年以上，且善尽村民之义务者，虽未转入户籍，亦得进行选举登记」（第１２条）。此项规定有居住半年以上和履行村民义务的要件。在居住期间的规定方面，沈阳市规定为「半年」，此为同属长期的部分，而在较短期间方面有福建省及临汾市的「选举日１０日以前」。
    此外，选举资格者名册的发表一般为选举日１０日以前。以重庆市为例，其规定为「选举资格名册须于投票日２０日以前公布」，这是属于其中期限较长者，但若依北京中央政府民政部之主张，则鼓励于投票日３０日以前公布选民名册（注６）。
    3选举方式
    在选举方式方面，我们可就差额选举、直接选举和秘密无记名选举来探讨。
    所谓「差额选举」的意义是指正式候选人人数超越议席的形态，若候选人人数与议席相一致时，称为「等额选举」（同额竞选）。无庸赘言地，如欲表示选民意愿而给予选择可能性时，当然是以差额选举的形态方能呈现更高的民主性。做为全国层级法规之『村民委员会组织法』中，虽未明确规定关于差额选举的实施，但各地所订该法之实施办法则逐渐整备。然而，其中一部分地方因「误解」差额选举方式会分散选票，而认为此点是选举的失败，竟有鼓励等额选举方式的规定。其中特别是村民委员会主任亦有规定须等额选举者（注７）。
    然而，差额选举之所以成为问题，其原因是出在选村民委员会干部的具体手续上。亦即，村民委员会选举的议席（即主任、副主任和委员）是否将三种选举的内容个别举行，乃是问题之所在（注８）。全国性法规『村民委员会组织法』中，规定「村民委员会主任、副主任及委员一般由村民直接选出」，此点几乎是普遍性的规定，但「一般由村民直接选出」则似可包括由村民代表会议或各户代表间接选举的规定在内（如福建、陜西、青海、河北等）。
    的确，以中国的现状而言，若虑及人口流动性之高，分散型居住形态或农民的政治成熟度等，对于部分地域存在倾向间接选举方式一事，绝非有何不自然之处。例如在出外劳动者高达５０％的农村中，村内残留者多为儿童与老人，此时当然只能考虑变通的办法。此外，于交通不发达地域实施选举大会时，其所伴随的困难亦极易想象。更何况要寻获容纳全体村民的会场设施亦极困难。同时，在意识较低的村落中，亦有于选举时以「误工补贴」之名支给具劳动填补意义之选举实施津贴，但若村的财政无某程度的余裕时，事实上此点必将是不可能达成。
    另一种因应中国的状况而采用的方式，即是「流动选举站」和委托投票的形态。在重庆市的事例中，其选举办法第２４条及２５条中，规定以不识字者或不在者为对象的代理投票制度。至于「流动选举站」则是「在不方便前往中心会场、投票站进行投票时，得设置流动投票箱。对于各个投票箱应指定３名以上的投票监察员负责事务。」（第２３条）。
    同时，第２３条后段规定候选人本人以及「候选人直系亲族不得担任投票监视及开票集票业务」，试图避免宗族支配选举的事态。但相反地，中国之所以有必要做此种规定，乃是证明宗族势力干涉选举之事确实正在进行。事实上，依半正式的社会研究著作『中国人民大学社会发展报告（１９９４－１９９５）』所载（特别于「乡村宗族活动问题」一章中），指出「某些地方以宗族势力代替基层组织」，批判「宗族势力的协议直接支配基层组织的选举，它在维持方秩序上扮演一定的机能，但亦有部分地方政府竟以屈服与其妥协」（注９）。
    无记名秘密投票制度虽未规定于『村民委员会组织法』，但若由各地方性规定来看，可知其相当普及。以重庆市为例，其规定的第２２条即表明「村民委员会选举一律采用、实施无记名投票方式」。同时，在１９９２年第一次选举中，甚至有地区是由选民每人各持一粒豆子，由其将豆粒放置于侯选人前方的碗中，以此进行投票的运作者（青海省太和县）。在我们此次的调查中，四川省彭山县在上次选举中有七个乡镇以举手方式投票。此等措施是虑及文盲们的投票问题，但现行规定中则采用上述代书员制度乃至于委托投票制度，而禁止举手投票的方式。在此次调查的所有对象中，均是实施差额选举、直接选举、秘密无记名投票制度，故可确认其已有一定程度的落实。
    4侯选人的确定
    观察中国农村基层选举的制度内容，最为重要者首推候选人的确定过程。因为虽然在规定上选举权和被选举权同时为公民享有之权利，但实际上被选举权是「受选民权力和信任委托之权利，代表选民意思的权利」，明白表示一般选民和候选人处于不同的立场（注１０）。在此意义上，各地规定候选人资格与一般选民不同的事例屡见不鲜，而重庆市则于其规定第２０条限制村民委员会主任、副主任和委员的候选人资格是以政治性（坚持四项原则，认真贯彻执行党的路线、方针、政策及国家法律、法规者）为第一要件。特别是村民委员会主任、副主任更追加「具有开拓进取精神和强大组织领导力，理解经济且能管理、引导大众朝向共同富裕」的条件。此外，一部分地区规定有更具体地候选人要件者，如山西省洪桐县马牧乡除规定须有初中以上文化程度（高中毕业）、年龄（１８－４５岁）之外，更列有计划生育的遵守情形和过去有无犯罪资料等（注１１）。
    接着，是对具备此种候选人资格要件的人物进行提名。在中国式的理解来看，「提名权」是选举权最重要的部分，提名候选人即是选举权的第一次性行使。因此，提名方式亦与选举方式相同，混杂着各种不同的形态，其内容包括：１．村民直接提名；２．村民间接提名（即由村民代表会议或各户代表提名）；３．由组织提名；４．上述三者的混合形态。
    第１类型的村民直接提名方式中，亦可分类为：ａ．村民个人独立进行提名；ｂ．复数村民联名进行提名；ｃ．村民小组提名、自我推举等。其次，复数村民联名进行提名者，其人数限制有从５名以上（黑龙江、福建、陜西）到２０名（宁夏回族自治区）等各种规定。至于第３类型由组织提名，则是行使「提名权」的主体并非从个别选民的立场，而是以「社会业别或社会组织构造中的社会身分」进行提名。其具体做法包括选举领导小组（四川省彭山县）、村党支部（山西省临汾县）和乡镇政府（湖南省）提名等。特别是此次调查的彭山县中，在前次改选选举时，村选举领导小组成立后立即召开会议，评议前届村民委员会中那些是可予连任的干部，再追加一些新的村民委员会候选人，从而做成第一次候选人名簿草案（参照彭山县青龙镇莲池村的事例）。
    然而，依此做成的候选人名簿只是第一次的名单，其后才是真正确定正式法定候选人的作业（此称为筛选）。至于候选人人数的精简过程，则是透过村民小组会议或村民代表会议的召开，再依下列各种方式决定最后名单。亦即，由村民选举领导小组确定正式候选人以预备选举，或是由村党支部确定正式候选人等方式。
    以下为现实的事例。花溪镇建新村是由村民代表大会，以前述第１类型村民直接提名方式，提名３５６名（其中１０名为主任候选人）为村民委员会成员，再以村民小组会议由此名单中选出５名主任候选人及５０名委员候选人。其后，再以参加人数超过１００人的扩大村民会议，最终选出２名主任候选人及４名委员候选人并予以公布。此外，在眉山县尚义镇太宝村中，１９９５年１１月２６日的村民大会上由村民直接提名１０名主任候选人和３００余名委员候选人。其后，在该村召开的两次村民大会中，分别是先以举手选出５名主任候选人和５０名委员候选人，再于其中压缩为２名主任候选人和４名委员候选人，并将其名单予以公布。该村于１２月１日宣布：经５日的公示期间后，将由这些候选人中选出最终人选。在１２月６日选举大会当日，前述６名候选人立于台上发表即席演说，再以无记名秘密投票方式确定当选者。当时该村创下９３．７％的投票率。
    然而，亦有自始即压缩候选人人数的事例，彭溪镇蔡山村即是如此。该村于１９９５年１１月１１日的村民大会中，提名１４名候选人，并公告其为第一次候选名单，而１１月２６日召开的村民大会中，则将人数精简为７名（主任２名，委员５名）。
    都市部的居民委员会
    由上述意义来，若将农村部的选举制度及显现其实态的执行过程，与都市部居民委员会的选举相比较，则更能呈现其民主性格。
    因为若与村民委员会的地位相评比，则在都市部即是居民委员会，若由制度性的规定来看，二者并无太大差别。居民委员会的立法根据是同样由民政部起草的『中华人民共和国城市居民委员会组织法』（１９８９年１２月于第七届全国人民代表大会常务委员会第１１次会议通过，全文共２３条）（注１２），其性格为「居民自我管理、自我教育、自我服务（所谓的“三自”）的基层大众性自治组织」（该组织法第二条）。与村民委员会完全相同地，该法规定居民委员会为实行三自的基层大众性自治组织，而居民委员会主任、副主任、委员的选出，亦是由居住地区的选民、各户代表乃至于各居民小组的选举代表为之（注１３）。
    然而，在实态性机能的层面上，居民委员会却与村民委员会有着相当的差异。在此次的调查中，笔者访问成都市南虹村居民委员会及重庆市巴南村花溪镇、南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等，并直接与各居民委员会主任等相关人员对谈。令笔者感到惊异的是：居民委员会干部以高龄者居多。因为「重庆市居民委员选举办法」第１８条规定居民委员会成员的候选条件中，在年龄方面原则上限制为６５岁以下，但实际上前述居民委员会主任均在七十岁以上。
    极端地说，居民委员会只能达到由啰唆的阿公阿婆组成邻里监视组织的作用。首先，可以想见的是并无任何担任居民委员会成员的管道。特别是与年轻人疏离的旧式组织，虽说是基层大众的自治组织，但实际上却是由象征旧体制的老干部和退职干部所独占，所谓的基层大众即是单指他们而已。因此，新组织条例虽认可居民委员会从事社区服务事业，而其结果是赋与委员会财产所有权，但显然现有居民委员会干部欠缺实施能力。具有此种企业家精神的人士，实际上是在居民委员会之外发挥自己的能力，而具备「热心服务居民」（「重庆市居民委员会选举办法」第１８条）资格要件的候选人，或许只能是退职干部、党员等所谓体现老人体制者。
    在此次调查的成都市南虹村居民委员会事例中，该村是在１９９５年９月实施居民委员会选举。在公布７名候选人之后，于选举当日下午２时３０分至５时之间，由７名候选人向１７０名选民发表“施政方针”演说，再由选民以无记名投票方式选出。此时，值得注意的是该委员会处理有关选举资格的内规中，将「在职职工」排除在外。当然，此项规定完全未曾规定于「重庆市居民委员会选举办法」内。
    此处浮现的是居民委员会与职场单位的关系。上述规定表示即使是居住于该居民委员会的居民，若属有职业者即不具有选举资格。因此，该居民委员会干部选举中排除有职者，而极为局限地仅以失业者、学生、儿童和高龄者为选出母体，结果居民委员会活动亦不得不偏离原本包含有职者在内广泛「基层群众性自治组织」的规定。于是，居民委员会遂只能由上述象征旧体制的老干部、退职干部扮演中心角色。
    相反地，居民委员会亦存在「单位包办」的事例。在此次的调查中，重庆市南坪街道后保西段居民委员会的前身，即是铁路局系统的重庆铁路工段宿舍。亦即，在南坪街道办事处的指导下，以往铁路工段居住地域，于１９９１年成立后保西段居民委员会，成为单位与居民委员会完全重叠的事例。因此，该地区居民均为铁道关系者而形成「铁路一家」，外来者在目前仍完全不存在。通常是由街道办事处（上级的最末端行政机关）支给居民委员会成员的津贴，在南坪街道后保西段居民委员会的情况中，却是由铁路局每月贴补１２０元。
    附带一提的是，当询及居民委员会的岁出岁入情形时，成都市南虹村居民委员会干部答以「并无正确帐册」。然而，其总岁入为经营幼儿园每月５００元左右的收入和上级机关——街道办事处的预算补助之合计，而支出则是主任每月８０元、副主任每月５５元、委员每月３０元的生活补助津贴，以及贫困户每月６０元的补助为主。此外，还有雇用警卫（检查外来可疑人物，显示治安状况相当恶化）费用为每月６００元。另一方面，重庆市后保西段居民委员会有铁路局的补贴和「社区服务」的收入，其总岁入约为６万元规模；而桥北居民委员会则以商店、经营幼儿园的３万元为居民委员会的岁入。还有，重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会（约６８０户），在前次居民委员会主任改选选举（１９９５年４月８日）时，因居民委员会主任认为直接选举太麻烦而未实施，改由７名居民小组长进行「间接选举」。

     实施农村基层选举的背景
    然则，何以中国仅在农村部实施受人瞩目的选举制度？虽然一般可举出几个要因，但其中最重要的是关于农村政治安定的重要性。这是由于中国已逐渐认识到农村是国家政治安定的泉源，亦是国家政治安定的威胁所在（注１４）。不仅是总人口的八成居住于农村部，亦认知农业做为基础产业的重要性，并且注意到经济改革的进展使都市．农村的二元构造发生动摇。国家领导者的发言亦阐明此种问题意识。邓小平即于１９８４年指出「为让中国从实际出发，我们非先解决农村问题不可。中国有八成的人口居住在农村，中国是否安定要看这八成ren口是否安定。都市是不是能再美丽的问题，若欠缺农村的安定基础是绝无可能。」（注１５）。此外，邓小平在１９８７年亦曾表示「我们的改革开放先从经济面开始，先从农村开始。为什么说从农村开始呢？因为农村占人口的八成，如果农村不安定将造成政治局面全体不安定。如果农民不能脱离贫穷，我们国家就很难脱离贫穷。」（注１６）。
    进入１９９０年代以后，中国更提升对「三农（农业、农民、农村）」问题的关心。在针对农村问题的**第１３届八中全会上，中国更明白指出农业是经济发展、社会发展、国家自主的基础，农民．农村问题终究是中国革命和建设的根本问题。自１９９３年以后，在两年多的极短期间内，中国召开三次农村工作会议，这是目前为止相当特异的召开频率。此点可看出当局对「三农」问题关心的程度。江**总书记在中央农村工作会议（１９９５年２月２４～２８日）上，特别指出农业与工业发展程度相异，以及农村居民与都市住民所得的差距，和其与发达地域的成长差距等问题点（注１７）。
    就结果而言，此时期是农民负担出现问题的时期，亦是传闻农民动乱发生的时期（注１８），故乃试图以村民委员会的村民自治，解除农民层的不满。亦即，面对眼前弛缓的农村控制，为强化党支部系列的基层干部，可以想见中国会以民政部为中心而提出扩大村民自治的主张。
    因为两项主张均是以上述农村的安定、繁荣为目标，无庸赘言地，我们在外部所评价的民主性问题，终究只是一种统治的手段而已。
    结语
    正如前头所述，此次极受限定的调查观察中，我们所得的印象是：若与都市居民委员会相比，农村村民委员会选举中「民主．自治」更有制度性进展。
    其背景是因为农村形态呈现新风貌所致。随着村民委员会活动范围的扩大，使村民委员会主任职位直接与村民个别利害相关。亦即，村办企业（村营企业）不论其登记形态或名称为何，实际上目前均在扩大发展中，使得村民委员会远超出单纯名义上自治组织的规定，而更近似经营村落经济的「董事会」组织（注１９）。相当于董事会董事长的村民委员会主任，究竟由何人担任，以及发挥何种领导能力，对依赖村落经济发展极深的个人而言，可说是决定死活的利害关系，因而自己当然必须对选出的人选抱持着重大的关心。从它因循村民代表大会制度（注２０）的前史，并采村务（财务）公开制度或村民委员会工作责任制（彭山县），可看出更新的制度性进展。在尚义镇太宝村的事例中，象征旧体制的民兵连长与农业科学技术者（乡政府农技员）争夺村长职位（二人均在３０岁前半），结果后者以些微的差距获胜。此点亦可说是经济、技术凌驾政治、保卫的象征性事例。
    另一方面，都市的居民委员会因其事业内容极受限定，且居民有投票资格者又将隶属于单位的有职者除外，使其与其说是住民自治组织的性格，勿宁说是以无单位之退职者为中心的色彩较强，当然会对居民委员和选举不太关心。
    毕竟，无论是乡村或都市，村民委员会或居民委员会，内部持有何种程度的经济实体，且村民委员会乃至于居民委员会能掌握经济活动至何种程度，即与关系者对各选举的关心直接有关。就其结果而言，此项要因即是决定选举制度落实程度的要因。
    另一方面，若单注意农村地区，则可归纳为其繁荣是强化党支部系统的统治，或是藉村民委员会选举构筑参与型政治体制等两种选择（注２１）。以前者而言，以往党支部干部的高龄化亦是原因，同时不仅是要求单纯政治煽动者的政治领导能力，亦要求经营管理能力等新的才能。反之，此点并不只是党或村长二选一的关系，而是超越此点，强调村民委员会为强化党支部系统的一环。在选举机构的组成ren员中，党支部书记几乎是常设性职位，而只要选举机构自身与候选人的选出、确立过程直接相关，即可视为强化党支部和重视村民委员二者一体化的事态。此点或许是解释压倒性高投票率（注２２）的唯一理由。就此意义而言，现村长几乎９０％均为党员的彭山县事例，或可说是极具示范性。
注
1此次的调查中，在农村村民委员会方面，为乐山市彭山县彭溪镇蔡山村、眉山县尚义镇太宝村、象耳镇龙庙村、重庆市巴南区花溪镇建新村等四个村，而在都市居民委员会方面，则为成都市南虹村居民委员会、重庆市南岸区花园路街道桥北居民委员会、南坪街道后保西段居民委员会等三处。同时，笔者一行亦访问北京中央的民政部基层建设司及四川省民政厅、成都市及重庆市民政厅等单位。此外，报告者目前正在企划另一项计划，以１９９８年第三次改选时期为焦点，实施对各选民选举行为的调查等项目。
2中国基层政权建设研究会、中国农村村民自治制度研究课题组『中国农村村民委员会换届选举制度』，１９９３年１２月，页１。
3若仅限此点，可视其相当于日本的选举管理委员会，但如后述所见，其亦直接干涉候选人的提名或候选人人数的筛选作业，故在性质上有根本性的不同。
4前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页２０～２１。
5浙江省党委员会一九九二～三年村级改选选举时之通达。
6内容取自对民政部基层建设司之访谈。
7在对四川省民政厅的访谈中，村级选举候选人本身认为差额选举结果将导致落选，「极失面子」、「为人陪榜」等意识极强，因而抗拒差额选举。反之，若实施差额选举，将因候选人间的竞争引起宗族间的竞争，从而影响社会的安定。此为村级指导者对实际状态的忧虑。
另一个问题是有些地方采用于选出村民委员会委员后，由委员互选选出主任、副主任。此时，村民委员会委员的选出虽是由村民直接选举的结果，但主任、副主任则是由村民委员会成间接选举选出，有违『村民委员会组织法』原本的趣旨。
8郑杭生主编『中国人民大学社会发展报告（１９９４～１９９５）：从传统向现代快速转型中的中国社会』，中国人民大学出版社，１９９６年。此点与『中国人民大学经济研究报告』相同，是由中国人民大学校长袁宝华（前国家经济委员会主任）负责的研究计划，其成员包括人民大学的社会科学、人文科学两系的全体教员。
9前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４０。
10前揭『中国农村村民委员会换届选举制度』，页４１。
11此为对『城市居民委员会组织条例』（１９５４年１２月３ １日，第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）的修正，在１９８０年代末于民政部长崔乃夫的积极推动下而进行。修正的要点在于凸显其做为实行「三自」基层大众性自治组织的规定，并且除倡导直接选举之外，居民委员会的任期更从以往的一年改为三年。同时，修正条文更认可以往所禁止由居民委员会展开的社区服务事业，并设定居民委员会的财产所有权。
12吴锋『中国城市居民组织建设的基本法』未公刊手册。
13例如，张厚安、徐勇主编『中国农村政治稳定与发展』，武汉出版社，１９９５年，页１０～１２。
14『邓小平文选』第三卷，人民出版社，１９９３年版，页５。
15前揭『邓小平文选』第三卷，页２３７。
16『农民日报』１９９５年２月２８日。
17拙稿「国家　自己融解　可能性～农村　何」『月刊　窗』１９９３年冬季号，窗社。
18在此次的调查中，村民委员会实际达成的利害调整机能，可从一些实例中窥知。村民委员会重要的事业之一为基础建设的整备，而在义和县扬庙村的事例中，有一项总长２．２公里的道路建设计划（总投资额为３５万元），由村民每人负担１５０元，因而引发不满。同时，离道路较远者亦表示反对之意。结果在村民委员会中，调整各村民小组间利害不一致之处，最后村民负担额减轻为２５元。
因篇幅所限无法详细说明，但可参考『中国农村村民代表会议制度』，中国社会出版社，１９９５年，或是李守经、邱馨主编『中国农村基层社会组织体系研究』，中国农业出版社，１９９４年。
19 JeanOi 「经济发展与稳定和村民民主自治」，『中国评论１９９６』，香港中文大学出版社，页１２４。该文指出，随着村企业的增加，其所设立的经济、工业委员会等村经济管理组织，通常是由党书记担任董事会主席的职位。
20依彭山县民政局长扬建的说法，该县全部１８９个村中，有５６村投票率达到１００％；而眉山县徐世斌民政局长则表示该县有６５村投票率达１００％，全部４９０村平均投票率为９７．８％。此外，重庆花溪镇３１个选区投票率均在９０～９７％ 之间，而平均投票率为９５％。