“双轨制”仍是谈判基础

梦久天长

旨在缩小气候变化谈判各方立场分歧的主要经济体论坛4月19日在华盛顿闭幕，会议再次凸显推进气候谈判的艰难。此前举行的波恩联合国气候变化谈判确定，在6月的附属机构会议到12月的墨西哥坎昆会议期间，增加两次谈判会议，但没有触及实质性问题。各方在如何推进未来的谈判，即所谓“双轨”还是“并轨”问题上分歧严重。主流意见认为，“双轨制”仍将是未来谈判的基础。

　　2005年2月《京都议定书》生效，同年12月的蒙特利尔会议以“双轨制”启动了新一轮谈判进程：“一轨”是指在议定书下设立一个特设工作组，就附件Ⅰ国家（发达国家和经济转轨国家）第二承诺期的减排义务进行谈判；另“一轨”是指发展中国家和未签署《京都议定书》的发达国家（主要指美国），要在气候公约下启动为期两年的促进国际应对气候变化长期行动对话。对话对各方加深相互理解、促进共识发挥了重要作用，但对话只是汇总各方的想法向缔约方大会进行报告，难有实质性的进展。2007年12月在印尼巴厘岛召开的气候变化大会确定了巴厘路线图，在公约下设立促进长期合作行动的特设工作组，启动一个新的谈判进程，与原有谈判进程一起构成了国际气候谈判“双轨”并行格局。经过此后的多轮磋商，在2009年底哥本哈根气候变化大会前，两个工作组在广泛汇集缔约方意见的基础上形成了各自的谈判案文。

　　然而，欧美等发达国家在哥本哈根大会期间提出“并轨”问题，希望通过谈判形成单一的法律文件以替代《京都议定书》。“丹麦草案”试图超越巴厘路线图的授权，为发展中国家强加减排义务。该草案因广大发展中国家的强烈反对而“胎死腹中”。

梦久天长

实际上，作为长期有效的法律文件，《京都议定书》是目前唯一给发达国家规定了量化减排目标、具有法律约束力的时间表及违约惩罚机制的国际条约。议定书第一承诺期即使到期，但议定书本身并不存在过期的问题，其法律约束力也不会减弱。“并轨”就意味着抛弃议定书，国际气候制度会因失去履约机制而出现严重的倒退，“共同但有区别的责任”原则等一系列重要原则也将失去重要的法律载体。在这种情况下，很难再达成一个新的更完善的法律文件。发达国家一再提出“并轨”问题，在减排问题上将发达国家的减排承诺与发展中国家自主的减缓行动相提并论，意在否定气候公约确立的“共同但有区别的责任”的基本原则，逃避自身责任。

　　目前看来，坎昆气候变化会议的前景不容乐观。国际气候谈判的当务之急是坚定不移地沿着“双轨”谈判的轨道加速前行，就第二承诺期发达国家的减排义务达成有法律约束的协议，并尽快就哥本哈根大会达成的资金及技术转让等关键问题做出相应制度安排。只有各缔约方忠实履行《京都议定书》规定义务，并以“共同但有区别的责任”原则为指导更好地承担各自责任，才有可能进一步推动应对气候变化国际合作的进程。

梦久天长

作为2007年联合国气候大会最重要的决议，“巴厘路线图”(Bali Roadmap)确定了世界各国今后加强落实《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)的具体领域。1992年，联合国环境与发展大会通过了《公约》，这是世界上第一个关于控制温室气体排放、遏制全球变暖的国际公约。在1997年的《公约》第三次缔约方大会上，《公约》实施取得重大突破，缔约方在日本京都通过了《京都议定书》(Kyoto Protocol)，对减排温室气体的种类、主要发达国家的减排时间表和额度等作出了具体规定。此次出台的“巴厘岛路线图”，将为进一步落实《公约》指明方向。

梦久天长

“巴厘路线图”共有13项内容和1个附录。参加本次大会的中国代表团副团长、国家应对气候变化领导小组办公室司长苏伟概括其亮点如下：
　　首先，强调了国际合作。“巴厘岛路线图”在第一项的第一款指出，依照《联合国气候变化框架公约》原则，特别是“共同但有区别的责任”原则，考虑社会、经济条件以及其他相关因素，与会各方同意长期合作共同行动，行动包括一个关于减排温室气体的全球长期目标，以实现《公约》的最终目标。
　　其次，把美国纳入进来。由于拒绝签署《京都议定书》，美国如何履行发达国家应尽义务一直存在疑问。“巴厘路线图”明确规定，《公约》的所有发达国家缔约方都要履行可测量、可报告、可核实的温室气体减排责任，美国也不例外。
　　第三，除减缓气候变化问题外，还强调了另外三个在以前国际谈判中曾不同程度受到忽视的问题：适应气候变化问题、技术开发和转让问题以及资金问题。这三个问题是广大发展中国家在应对气候变化过程中极为关心的问题。
　　第四，为下一步落实《公约》设定了时间表。“巴厘路线图”要求有关的特别工作组在2009年完成工作，并向《公约》第十五次缔约方会议递交工作报告，这与《京都议定书》第二承诺期的完成谈判时间一致，实现了“双轨”并进。