高金榜:农村集体建设用地需明确产权主体

入主中原

2010年3月9日9时，全国政协十一届三次会议在人民大会堂举行第三次全体会议，16位委员代表作大会发言。

    全国政协社会和法制委员会副主任、国务院三峡工程建设委员会办公室原副主任高金榜我发言的题目是《关于农村集体建设用地使用权流转的几点建议》。农村集体建设用地使用权流转，是关系到节约用地、推进城镇化进程、增加农民收入的重大问题。为此，全国政协社会和法制委员会于2009年11月赴江苏、山东两省进行了专题调研。

    各地反映，推进农村集体建设用地使用权流转，有利于盘活集体建设用地，提高利用效率，保护耕地；有利于逐步实现国有土地与集体土地“同地、同价、同权”，形成统一、开放、竞争、有序的城乡建设用地市场体系；有利于促进中小企业发展，加速农村产业结构调整，促进农村剩余劳动力就业，推进农村工业化、城镇化和农业现代化的进程；有利于增加农民的资产性收入，分享发展的成果；有利于促进农村人口集聚、土地资源集聚和公共服务资源集聚，加快新农村建设。

    在调研中也发现几个需要予以关注和深入研究的问题。

    一是产权主体不清。许多村民小组并不能决定其所有的集体土地的处置，而是由村委会甚至乡镇政府代替。而且，农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。

    二是隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，危及耕地安全。法律对农村集体建设用地使用权流转作了限制性规定，但受利益驱动，私下交易难以杜绝。一些农村集体组织的耕地保护意识淡薄，总想通过各种手段将农用地转为集体建设用地，追求土地短期利益最大化。

    三是相关配套政策不完善，影响流转工作的顺利开展。对农村集体建设用地使用权流转如何征税缺乏法律依据，造成土地税费流失，也造成两个市场取得土地的成本不一样，使得统一的土地市场难以形成。许多农民已经在城市里有了相对稳定的工作，甚至有了自己的房产，但由于没有相应的政策，不能实现土地财产权，不愿放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权，同时占有两份资源。

    四是收益分配不规范、不合理。要么各级政府对流转管得过死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；甚至出现集体土地使用者私下流转的情况，造成集体和国家土地收益的双重流失。

    五是农村集体建设用地利用规划和村镇规划相对滞后。农民住宅分散，乡镇企业分散，占地面积大，利用效率低，浪费了土地资源，也难以获得农村基础设施和社会事业建设的规模效益，难以形成合理的产业布局，难以实现集聚效益。

    针对农村集体建设用地使用权流转中出现的问题，我们提出八点建议：

    一是进一步规范农民集体经济组织，明确农村集体建设用地产权主体，并通过土地登记发证，理清乡镇、村、村民小组三类主体的产权界限，避免产权主体虚置与权能重叠。

    二是建立健全统一的市场和服务体系，完善市场管理规定和交易规则，为农村集体建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。

    三是参照国有土地使用权流转的税费标准，征收营业税、契税、土地增值税等，建立和完善农村集体建设用地使用权流转的税费体系,公平集体土地和国有土地的税负，实现“同地、同权、同价”。

    四是建立合理的农村集体建设用地使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，确保农村集体和农民成为流转收益的主要获得者，同时确保集体和国家土地收益不流失，将其用于社会，造福全民。

    五是积极推进土地承包经营权依法流转，鼓励试点农村宅基地使用权有偿退出政策，推动长期进城并在城镇具有相对固定职业的农民真正转变为城镇居民。

    六是完善农村土地利用规划和村镇规划，重点做好农村土地整治，大量减少人口较少的自然村，使人口逐步向城镇和中心村集中。

    七是强化土地用途管制，集体建设用地的安排必须符合土地利用总体规划，必须依法进行，统一管理。

    八是在总结试点经验和教训的基础上，加快推进《土地管理法》等相关法律的修改和完善，从根本上解决农村集体建设用地使用权流转的法律问题。


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