分权制衡理论及其在美国的实践

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分权制衡理论及其在美国的实践
               叶旭颖
摘要：分权制衡理论源远流长，并且对于建立民主自由的国家有着重要意义。美国是运用分权制衡理论建立政治体制的典范国家，也是目前实践得较好的一个国家。本文阐述了分权制衡理论的起源及其在美国的实践，并叙述这一理论在美国的实践过程当中存在的弊端。
关键词：分权制衡，三权分立

一、分权制衡理论的起源
分权制衡理论是一种理论学说，它使阐明国家政权组织和活动的基本政治原则。早在远古时期,古希腊著名思想家亚里士多德和古罗马的西塞罗就曾研究过分权学说,成为分权制衡理论研究的先驱。亚里士多德在其著名的代表作《政治学》中就提出了城邦机构的分权构想。他说：“一切政体都有三个部分或要素，一个好的立法者必须考虑什么样的组合才对个别的政体有利。……三者之中第一个部分或要素是与公共事务有关的议事机构，第二个要素与各种行政官职有关，它决定应该由什么人来主宰什么人或事，和应该通过什么样的方式来选举各类官员，第三个要素决定司法机构的组成。” 亚里士多德关于政体三要素的论述，在政治思想史上首次提出了国家权力的分立问题，虽然亚里士多德的整政体三要素与近代国家的立法、行政、司法三权分立理论并无共同之处，但是作为一种萌芽形态的分权思想启迪了后人。
继亚里士多德之后论述分权问题的是希腊历史学家波利比。他对罗马政治中执政官、元老院、保民官三者的权利互相配合而又互相制约的体制十分推崇，认为这是罗马兴盛的重要原因。它根据罗马的这一政治经验，主张建立一种把君主制、贵族制和民主制结合起来的混合政府，实行罗马政体中三个机构既不能完全地行使权力，又相互牵制的政体。在这里，波利比首次提出了制约与平衡的宪法思想。波利比混合政府论中的分权与制衡思想，成为近代三权分立理论的发端。
此后,英国的思想家洛克基于人民的自然权利和实现法治的目的，在其著作《政府论》中正式提出了他的分权学说，洛克因此也被称为现代国家分权理论的创始人。他认为国家有三种权力：立法权、对内执行权和对外执行权。立法权由议会行使，两个执行权由君主行使。在相互关系中，立法权高于执行权，君主必须服从议会。很显然，洛克的分权学说，是当时英国君主立宪政体的一种直接反映，还不是一种十分完善的三权分立理论。
第一次系统地阐述和论证三权分立学说的是FaGuo思想家孟德斯鸠。孟德斯鸠十分赞赏英国的君主立宪制度，力图借助英国政体中的分权体制改造FaGuo的专制制度，以维护人民的自由。但是，孟德斯鸠并没有局限于英国的政体和洛克的分权思想，而是提出了自己的更为完善的三权分立理论。他认为，国家有三种权力：立法权、行政权和司法权，并且这三种权力应分属于三个不同的政府部门，从而使各种权力彼此分开，互相制约，达到权利的平衡，才能保障自由。君主掌握行政权，议会行使立法权，法院专管司法权。只有这样，人民的生命和自由才能得到保证，而当这三项权力集中于一个人或同一个机关手中，国家就不会有温和的政体，就必然会倾向于君主专制，人民的自由也就不存在了。政治自由的最大威胁就是权力，在孟德斯鸠看来，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。” 他说：“当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手时，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。……如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权行政权合而为一，法官将握有压迫者的力量。” 因此“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。” 所以他把分权作为制衡的前提，孟德斯鸠的分权主要是功能性的，将国家权力分为三部分：立法权力、关于国际法事项的行政权力 ( 行政权力 ) 、有关民政法规事项的行政权力 ( 司法权力 ) 。因此“三权分立”就是指这三种权力分别交由不同的国家机关行使，并通过法律规定的方式，互相牵制。
孟德斯鸠所提出的通过议会限制王权，继而达到“三权分立”的主张，在当时整个欧洲乃至世界都处在封建专制制度控制，资产阶级还没有足够的力量推翻封建专制制度的情况下，无疑具有相当的进步意义和鼓舞作用，对美国1787年宪法的制定更是影响巨大。

二、分权制衡理论在美国的实践
根据分权制衡的原则，美国制定出一部体现分权制衡的宪法，划分了国会、总统、联邦最高法院和各州的权限，这部宪法充分贯彻了分权制衡原则，可以说美国政治权力的分配制度是分权制衡制度的典范，包括两个方面：权力的分立和权力的制衡。
（一）权力的分立
权利的分立首先体现为国家政权组织机构实行严格的三权分立。立法、行政、司法三种职能分别由三个不同的国家机构来行使，并且三者互不隶属，彼此制衡。为了使各部门独立，联邦宪法作出如下规定：其一，各部门通过不同方式产生。根据宪法规定，参议院代表各州，其成员由各州议会选举产生；众议院代表全国人民，其成员由全国选民直接选举产生。1913年宪法第十七条修正案批准后，参议员也改由选民直接选举产生。总统由全国选民经选举人间接选举产生。联邦法院法官则由总统提名经参议院同意任命。
其二，各部门任期不同。国会参议员任期6年，每2年改选其中的1/3；众议员任期2年，任满全部改选。总统任期4年。法官一经任命，除经弹劾罢免之外得终身任职。
其三，国会议员、总统和法官薪金固定。三个部门公职人员的年薪由国会通过法律确定，不由任何一个部门随意变动，但可根据国家经济发展情况由国会再次通过法律作适当调整。薪金固定的规定，显然是防止国会利用财政权对另外两个部门施加影响。
最后，三个部门的公职人员不得互相兼职，即身份分离。国会议员不得出任行政和司法职务；行政部门与议会完全分离，行政部门成员不得同时兼任议会议员，不能参加议会立法提案、讨论和表决；法官既不得为国会议员又不得为行政官员，并且法官虽然由美国总统提名经参议院同意任命，但是法官在政治上中立，不属于任何党派。互不兼职其目的在于保障各部门组织独立。
权力的分立其次体现为三个权力部门独立行使职权。
国会是国家最高立法机关，它的权限可概括为：最高立法权、宪法修正权以及行政司法监督权。凡重要的内政外交，如赋税、货币、拨款、筹建军队、宣战和媾和，在程序上均须国会立法，否则就是违宪；提出财政法案的权力属于国会众议院，参议院有修改补充的权力；宪法修正案的提出和通过，由国会两院共同行使。此外，众议院还拥有提出弹劾、参议院拥有审判弹劾的权力。
   总统是国家元首和行政首脑，拥有执行法律的权力。其行政权可概括为：（1）联邦政府官员的任命权。他可任命联邦高级官员、法官、外交使节和军事人员。内阁的组成和内阁会议的召开均由总统决定。（2）军事统帅权。总统是联邦武装力量的总司令，军队的调动、任务的执行均由总统下令。（3）外交权。总统有权与外国缔结条约，其批准须经参议院2/3
同意，有权与外国签订行政协定，对外国的承认及建立外交关系。
联邦法院拥有联邦司法权，有权裁决联邦政府部门之间、个人与政府之间、两州政府之间、个人与个人之间的诉讼案件。联邦最高法院享有终审裁决权。最高法院对关于大使、公使、领事及一州为当事人的案件有初审权；有管理下级法院所审理案件的上诉裁判权，如果它认为这些案件是涉及联邦政府权力的话，还有权向下级法院以及州法院颁发移送令，对这些法院的案件重新进行审理。联邦最高法院还拥有监督立法和对美国宪法的解释权。
但是，值得注意的是，美国的三权分立不是完全绝对的，也存在权利互相交错的现象。例如，在特殊情况下，国会可以选举总统或副总统，国会还可以对叛国罪进行审判和惩治。总统可以以向国会提出国情咨文的形式，建议国会立法；在非常时期，总统可以召集国会两院或任何一院举行会议。
为保障三个部门各自独立行使权力，国会的召开、休会、立法活动，均根据宪法规定独立进行，总统无权解散国会。总统行使权力，不对国会负责，而是对宪法负责或对全国选民负责。联邦法院依据宪法、国会立法及总统与外国缔结的条约独立审判案件，国会和总体无权进行干预。

（二）权力的制衡
为防止一个部门侵犯削弱另一个部门的权力，保障三个部门权力的平衡，宪法又使三个部门的权力互相制约。
国会所受到的制约。美国宪法规定，立法权归属国会，但国会通过的议案必须经过总统的批准才能成为法律，根据这一规定，美国总统可以运用否决权制衡国会：如果国会通过的议案总统不赞成，可以不予签署并退回原提案的一院，这个过程称之为否决。否决权有两种形式：直接否决和搁置否决。法院运用司法审查权制约国会。如果法院认为国会某项立法违反宪法则宣布该项立法无效。法院的司法审查权，对国会立法也具有强有力的制约作用。
总统所受到的制约。国会也能用行政监督权制约总统。总统与外国缔结的条约须经参议院2/3多数批准方能生效；总统提名的联邦高级官员、驻外使节、联邦法官均须经参议院同意得以任命；总统为处理行政事务可以设置行政机构，但行政机构的组织法则须由国会制定；总统为全国武装力量总司令，但军队的统辖管理条例由国会制定，军费和装备由国会决定，其所需拨款不超过2年；总统所需行政经费由总统编制预算，但最终决定权则在于国会。国会的这些监督权，特别是控制预算的权力，足以约束总统的行为。除行政监督权之外，国会还拥有一项弹劾权，如弹劾案成立，可罢免总统。法院运用司法审查权制约总统。法院不仅能够运用司法审查权审查国会立法是否违宪，也可以审查总统的行政法令是否违宪。如认为违宪，则可宣布无效。另外，如若总统被国会弹劾受审判时，联邦最高法院首席法官主持审判。
法院所受到的制约。国会对法院的制约有多项，它包括：（1）除联邦最高法院根据宪法规定建立之外，其下级法院由国会通过立法设置；（2）联邦最高法官人数由国会确定；（3）除联邦最高法院的初审权由宪法明确规定之外，各级联邦法院 的司法管辖权由国会确定；（4）联邦法院法官由总统提名，但须经参议院批准才能正式任命；（5）国会对联邦法院法官由弹劾权及免职权；（6）法院虽然可以运用司法审查权审查国会的立法，但国会又可以运用宪法修正权制约法院的司法审查权。总统对联邦法院的制约有两项：对法官的提名任命权和赦免权。总统通过提名任命权，可对法院的政治倾向施加影响，通过赦免权改变法院的某些判决。

三、分权制衡的实际效能
然而，三权分立的理论学说是一回事，三权分立原则的实际效能又是另一回事。因为三权分立原则确立后的历史发生了巨大变化，其中许多变化直接影响到三权分立原则的具体运用。例如，19世纪下半期，美国从农业社会向工业社会转化，未曾预料的新问题不断滋生，从而产生了处理新问题的权限归属问题；政党的出现和两党制度的形成，又使总统与国会之间的关系更加微妙复杂；非常时期与和平时期的交替，也使国家权力在行政和立法两个部门之间不断发生转移。因此，对三权分立原则实际效能的评价，应从历史的全部变迁中概括，而不是根据某一阶段历史的情况妄下断语。
从分权制衡长期实施的后果来看，它对防止出现****的积极作用是毋庸置疑的。权力的分散有利于防止不明智之举，宪法制定者的本意就是要建立这样一个政府，既赋予它足够的权力，使它有效地处理国内外重大事情同时又要使它的权力不致于威胁个人的自由。这一理论的实施达到了制宪者们的目的，在世界近现代史上，专制统治都脱胎于行政部门。究其原因，都不外乎是行政部门的权力不受任何限制，特别是官职任免权和军事权不受限制造成的。独*者建立专制统治的手段带有共性，首先控制任免权和军事权，建立庞大的官僚、警察和军事机器，然后控制立法权，使其专制权力合法化。所以，从保障资产阶级民主这一角度来看，分权制衡的确立和实施不仅完全是正确的，也具有巨大的进步意义。
分权制衡虽然在政治上的积极意义值得称道，但是在其具体实施过程中互相制约所造成的挚肘弊端也使显而易见的。诚然，通过分权，使国家三个权力部门都成为一种积极的、有活力的机构，不致于使一个部门变成另一个部门的橡皮图章。但是，三个部门互相独立而又互相制约的关系，未能实现制宪者们初衷：协调一致，通力合作。如分权制衡造成总统与国会对峙的僵局，造成混换拖延和推卸责任；分权常使一个部门获得过大权力，压倒其他两个部门；分权制衡还造成总统、国会和联邦最高法院的权力相互交叉，在三个部门行使权力过程中极易产生矛盾。所以分权常常使权力过度分散，制约常常演变成挚肘。权利的分散和挚肘，给国家政治造成不良后果。
第一，它常使国家政治领导出现停滞和僵局。在英国的议会体制下，三种权力都联合在议会下面，议会对国家政治领导负责，这种政治领导具体体现在首相和内阁身上。尽管英国也实行分权，但是在政党严格纪律的约束下，首相及其内阁与议会的关系更趋于合作和统一，因而在英国议会体制下，国家政治领导很少出现停滞和僵局。而在美国，政府中的立法权和行政权两个分支彼此不能罢免和解散对方，总统可能不受国会的欢迎，但他仍然可以利用宪法与法律赋予的权力进行统治。另外由于总统和议会分别由普选产生，一个政党能否成为执政党（总统所在的党）不以它是否拥有议会中的多数为前提。
第二，在美国的三权分立体制下，总统与国会关系倾向是对立，而合作与统一是有条件的。甚至当总统与国会的多数同属于一个政党时，实现完全统一的政治领导也很困难。因为总统虽为政党领袖，但政党却无严格的纪律令他约束本党议员。同时，总统和内阁不是国会议员，因而也无权在国会里为他们的政策进行解释和辩护。并且随着经济的发展，美国的行政部门权力不断的扩大。这主要表现在罗斯福新政时期，大大扩充了总统的立法职能，并且在其任期终了时，国会已经习惯于听从总统的“指导”，而且建立的总统行政办公厅将预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会等重要机构置于总统的直接管理之下，这也强化了总统的行政职能。因此国会对总统的牵制力越来越弱小,两者的关系也日趋对立，维持美国政治制度稳定的平衡已被打破,“分权制衡”原则本身的缺陷和据此建立的政治制度的弊端逐渐暴露,被人们所认识。但我们不应以此否定分权制衡理论和美国的政治制度,这恰恰说明分权制衡理论和美国政治制度还需要在实践中不断完善。






参考文献：
【1】亚里士多德《政治学》，中国人民大学出版社，2003                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                  【2】孟德斯鸠《论法的精神》上册，商务引书馆，2005
【3】张定河《美国政治制度的起源与演变》，中国社会科学出版社，1998
【4】汉密尔顿、麦迪逊等《联邦党人文集》，商务印书馆，2004
【5】李道揆《美国政府与美国政治》，商务印书馆, 1999
【6】罗斯金等著《政治科学》（第六版），华夏出版社，2006
【7】徐玉春、武芬艳《美国分权制衡理论及其借鉴价值》，内蒙古农业大学学报(社会科学版)，2004，（4）
【8】董秀丽《分权制衡学说的理论基础与现实效应》，北京第二外国语学院学报 ，2000，（4）