“大部委” 沉浮

白鹤

“大部委” 沉浮http://view.QQ.com　 2008年02月25日14:18 　 中国经济评论　 　 评论83条



主要“看点”


国外媒体分析，中国新一界政府，往往是进行行政体制改革的最佳时机。此言不无道理。


事实上，自1983年以来，每隔一个阶段，中央都会对政府部门进行一些调整。简单回顾一下，就不难发现，这是一条艰难而漫长的改革之路。


为什么要实行大部门体制？


可以用数据来说明一下中国的政府部门多到什么程度。


1982年改革之前，国务院的部委一度达到100个。


其后，政府分别进行了多次行政体制改革（汪玉凯认为是5次，**中央党校研究室副主任周天勇认为是8次），每次改革的内容都以“精简机构、减少人员”为主。


1982年一下子精简了39个部门；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，又裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。


力度不可谓不大,接连不断地对政府机构进行一次次大手术，无疑反映了当时行政体制是极不正常的。


然而，以往改革的落脚点基本上是坚持“精简、统一、效能”的原则，难以从根本上解决现有行政机构设置的弊病。每次改革后，又会出现机构膨胀之风，改革已被形容成了“数字游戏”：精简——膨胀——再精简——再膨胀的道路。


时至今日，除国务院办公厅外，国务院仍有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。


而美国的部级机构只有15个、英国18个、加拿大19个、澳大利亚16个、FaGuo18个、德国14个、西班牙15个、日本12个、韩国18个、新加坡15个。且大都无额外的办事、议事机构。


单纯从数量上与成熟的市场经济国家相比，中国政府部门设置已显太多。有民谣比喻政府开会人满为患的景象：“部长坐了一礼堂，局长站了一走廊，处长坐了一广场。”


“开内阁会，部长们坐了一屋子，怎么议事？”在接受采访时，**中央党校研究室副主任周天勇对本刊记者如是说。


历次改革的不彻底反映出中国行政体制改革的历史包袱的沉重，因为它是由计划体制转型而来，而计划经济的一个显著特点是部门设置多，实行条块管理。


有专家尖锐地指出，现在的政府机构设置是在计划经济时代基础上“修修补补”而来，在功能上仍然强调指挥、控制，这就必然导致机构设置过细，政府机关管理过于微观、具体，统得过死。


政府机构设置过多过细，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍，成为时下中国政府职能与机构改革配套改革的一大难点。


除此之外，机构过多还带来了一个必然的副产品：高行政成本。


其一大表现就是公务员数量庞大。有关调查显示，有近七成的民众认为，中国的公务员数量过多。据国家行政学院经济学部副主任王健介绍，按照公务员与GDP的比例指标来看，中国公务员数量大大超出发达国家。


比较而言，大部门体制是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。


其实，大部门体制的组织架构并非机制创新。


早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部门体制设立；2003年国家设立商务部，可以视作大部门体制的先期试水。5年前，大部门体制这一概念被一些专家在各种场合甚至对官方的政策建议中不断提起。


从2005年开始，行政管理体制改革作为改革进入“深水区”阶段的首要命题被提上议事日程，并被描绘为改革的首要任务。


“十七大”报告提出了加快行政管理体制改革的总要求，“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。


这一次机构调整严格意义上讲，是在推动政府转型、加快行政管理体制改革这样一个背景下提出的，跟过去有一定的连续性，但是背景发生了很大的变化。


改革，目的是兴利除弊。大部门的设立，主要依据协调和效能两大原则，而这，无疑将是未来行政管理体制的主要看点。




题破之处

专家表示，此次机构改革可能将遵照循序渐进原则，首先“让一部分部门先动起来”。


据悉，在此轮机构改革中，能源部门将成为大部门体制改革的重点。有报道称，即将成立的能源部，将整合国家发改委、国资委、国土资源部、水利部、电监委中有关能源的职能，以及统领中石油、中石化、中海油、国家电网等国有能源巨头。


计划经济时代中国曾设立过能源部，但随着其职能逐步下放给国有企业，1993年原能源部宣告解散。


然而，对世界第二大能源消费国中国而言，能源的重要性不言而喻。能源管理体制涉及石油、煤炭、电力、核能等重要领域。目前的管理体制，虽然在2005年成立了国务院能源办公室，但管理的实体是在国家发改委内设的仅30多人的能源局，只是一个司局级单位。而中石油、中石化、中海油、国家电网公司等大型能源企业，却都是部级或副部级建制。缺乏一个在行政制度和管理权限能够对能源进行系统协调的机构。


而同时，能源管理又是多头并举，处于国家发改委、商务部、电监会多头监管的状态。以电力管理为例，有国家电力监管委员会、国家发改委、国资委三大部门在管，上面还有国家电力体制改革领导小组统筹。石油和煤炭的管理更为分散。


“谁都在管，谁都管不好。”


中国科学院陈永申研究员早在2004年就提出，国家应该组建能源委员会或者能源部。从事科学研究的陈永申是在工作实践中，深深体会到缺乏国家能源机构的必要。


但时至今日，在谈到国家能源部门的设置时，陈永申说他的想法已发生了很大变化，这就是“新能源部门”不应该是组建能源委员会或者能源部，而是两者要同时组建。由于能源问题的科学性、复杂性和重要性，必须要成立国家能源委员会，这是国务院咨询、准决策机构；而能源部则是执行机构，接受能源委员会的指导和监督。


加强国家能源战略的问题日益凸现，在《能源法》即将出台的背景下，建立一个统一的能源主管部门已成共识。


有消息称，关于能源部的设立，目前已进入机构编制和职能调研阶段。目前尚存的争议主要集中在能源部的职能范围上。但应该肯定的是，新的能源部不会回到原有的机制，而会将重点放在提高能源领域的决策水平。


还有一个令人兴奋的消息。


近来，国家环保总局升格为环保部的消息传播开来。事实上成立大环保部的设想，由来已久，这两年相关讨论更是一直没有停歇过。


目前中国环境保护滞后于经济发展的形势之下，环保总局面临着巨大压力，职能上并非国家环境保护的决策机构，在协调指导地方环保工作上难免心有余而力不足。


据国家环保总局内部人士透露，环保总局升格为环保部的可能性十分大，虽然暂时职能不变，但今后然也不排除借助大部门体制契机、整合相关部门，组建一个适用于国家环境保护需求的大环保部的可能。


类似能源、环保领域的问题，在中国行政架构中的多个领域都存在。


据悉，大交通、大国土建设、大农业、大文化、大金融部等体制的建立，也正在研究中。专家说，制定大部门体制改革方案，最重要的是从市场经济发展、社会发展的现实需求出发来考虑，条件相对比较成熟，便可以列入改革日程。


中国人民大学教授毛寿龙认为，机构改革适合小步调整，“由于各方面的原因，国务院的组成部门虽然精简到15个比较困难，但精简到20个左右还是可能的。”


不少专家也认为，会逐步实现将中央政府组成部门控制在18－21个左右的目标。


而周天勇认为，国务院机构最理想的改革方案是除了外交部、国防部、国家**部、公安部外，其他部委都要逐步向大部门体制过渡。


周天勇还建议，为强化改革的统筹协调，打破部门利益格局，应重建“国家体制改革委员会”，继续整合国家发展和改革委员会、国有资产管理委员会；此外，还可新设总理预算管理办公室，以强化预算编制的科学性和协调性。

kevin2007

中央搞“大部委”，地方怎么办？