国际化与地方的全球联系——中国地方的国际化研究(1978～2008年)

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三、地方国际化的背景：央地制度变迁

　　地方国际化的第三个重要背景是中央- 地方关系的制度性安排在过去30年的调整对地方国际化所产生的激励意义。中央- 地方关系方面的制度性安排特别是财政制度安排，因为给予地方政府以不同形式的激励而影响到地方政府的政治与经济行为。在中央政府打开开放的国门之后，针对地方的分权有助于发挥地方在经济上的积极性和自主性，从而加强地方与外部世界的相互依赖程度。但是，分权或者放权存在底线，否则会威胁到中央政府的权威和宏观调控能力。1978～2008年，中国经历了几次财政制度变迁，其中影响较大的是1994年实行的分税制。总的来说，过去30年中央- 地方关系中的财政制度以不同方式激活了地方发展经济的动机，并使其作为重要经济活动主体之一参与国际经济体系。“分级包干”制度的初衷是让地方(特别是沿海开放前沿地区)留有更多的财政收入投入到经济发展中，这符合后面所说的梯度开放与一部分地区先富起来的改革战略。而分税制的初衷则是加强中央财政的汲取能力，其短期后果是地方财政收入的减少。这项制度看似可以通过中央财政汲取能力的加强来提高中央政府的宏观调控能力。分税制实施后，中央财政收入也的确急剧增加了，但是，由于财政转移支付不健全，特别是地方财政性收入的减少，反而直接刺激了地方通过各种手段寻找财政预算外收入的动机，各种五花八门的政策继续盛行，价大利高且有利于地方税收的行业(如汽车、烟草、房地产等)得到地方政府的鼓励。地方经济割据并没有从根本上得到改善，中央政府的宏观调控能力也没有随着中央财政收入的增加而加强，至少目前看是如此。

开放政策为地方通过全球联系实现地方利益提供了重要的替代选择，这一点在封闭体系中是不可能的。而在开放的大背景下，财政包干制与分税制以不同的激励方式刺激地方扩大其全球联系，在前种制度下，与外部世界的贸易和投资可以保证地方截留更多的财政收入；在后种制度下，地方在财政收入减少的情况下被迫更加依赖对外贸易和投资。

四、地方国际化的表现及一般结果

国际体系、开放政策取向以及中央- 地方关系方面的制度性安排等因素推动了1978年以来中国地方的国际化趋势。用委托- 代理理论可以更为清楚地说明地方国际化的动力。第一，在全球- 中央- 地方的三层关系中，中央政府是权威的垄断者、立法的制定者以及政策的解释者，中央政府可以借助政策或制度安排，激励地方的经济活力，进而从地方经济发展中获得最大化的税收，巩固自己的执政能力。第二，地方政府扮演代理者的角色，是经济活动的重要主体，来自中央的分权加上经济增长因素在官员升迁考核中的重要地位，地方政府拥有强烈的动机将经济发展作为工作的重中之重，尽管出于地方利益考虑，地方政府的政策与行为在有的情况下可能与中央的口径和步调不一致，甚至出现后面所说的“背叛”。第三，国际体系的和平与稳定为中国的改革开放创造了有利的外部条件。国际体系与国内政治互动的一般规律显示，国际体系动荡的可能性越大，国内行政权力就越可能趋向高度集中，反之，当国内领导集体对国际体系潜在稳定性的预期越强时，其就越可能采取向地方分权的政策。相应地，也越可能向上委托权力，采取多边决策的方式解决区域或者全球公共问题。另外，国际体系的稳定促进了对外贸易与自由投资，从而增加了政府(特别是转型国家)采取亲市场政策的可能。

因此，分权化的财政安排以及倾斜性的开放政策为地方提供了极大的税收激励，尤其是沿海省份，在开放进程中率先享受参与国际体系规则所带来的好处以及贸易与投资拉动所带来的经济增长。对整个中国以及中国的地方而言， 30年的开放带来的一般化结果表现在国内经济自由的扩大以及市场化程度的提高上，当然，对于不同地方而言，市场化程度会表现出明显的差异。

目前，有关中国地方市场化程度较为权威的研究来自中国经济改革研究基金会国民经济研究所樊纲等人的系列研究。根据樊纲等人的研究， 2005年的市场化总体评分全国平均水平为6125、东部地区平均为8123、中部地区平均为6101、西部地区平均为4193。[11] 地区市场化选取的指标包括政府与市场的关系、非国有经济的发展、产品市场的发育程度、要素市场的发育程度、市场中介组织的发育和法律制度环境。另外，弗雷泽研究所对1980～2005年之间中国经济自由的测算表明，中国的经济自由从改革开放初期的410上升到2005年的613，在141个经济体中排名第86位。[12]

比较两个机构的研究，我们会发现： (1)两者在指标选择上存在很大的相似性，而且测算的结果非常相近； (2)由于研究时限的限制，樊纲等人的研究并没有追溯到改革开放的起始阶段，因而我们无从知道初始状态中国的市场化程度，但是比较弗雷泽研究所的结果和两者研究选取指标的接近以及考虑到实行改革开放前高度集权的中央计划经济体制，1978年中国的初始市场化程度应该处于很低的水平； (3)从国际比较来看，弗雷泽研究所测算的1980年中国的经济自由指数为410， 这个数值相当于2005年排在倒数前三位的津巴布韦(第141位，为219) 、缅甸(第140位，为318)与刚果(第139位，为410)的水平以及1995年进行经济转型初期俄罗斯的水平。[13] 根据弗雷泽研究所的排名，中国在2005年“金砖四国”(中国、俄罗斯、印度、巴西)的经济自由指数中排名第二， 其他三国指数分别为印度(616) 、巴西(610) 、俄罗斯(518) 。[14]

由于开放政策的不均衡性，加上中国地方在经济禀赋上存在极大的差异性，中国各个地方的市场化和国际化程度也不同。赵伟等人根据商品、资金、人员、技术等有形物质与信息、文化、观念等无形要素在一个地区与另一个地区之间、该区域与国外的流动与互动，更为详细地测量了中国地方国际化程度(见表1) 。

综合各个方面的因素，我们可以明显地发现：就整个国家而言，国际化是改革开放30年中国与国际体系关系中出现的最重要现象之一；主要是因为开放战略的缘故，中国不同地方的国际化程度存在差异，不过，这种差异在最近几年出现缩小的趋势；同样重要的是，国际化进程也构成了中国地方与全球联系的重要纽带，加强了地方对全球体系的依赖；地方并不是中国国际化的发起者，但是地方——尤其是沿海地区的国际化——却是中国国际化的试验地；在中央集权体制下，中央政府似乎能够恰当地掌握国际化进程的节奏，尤其是通过前面阐述的制度调整与政策变化，促使地方在中国的国际化进程中扮演极为重要的角色。

从一般意义上说，国际化加强了地方与国际体系的相互依赖。那么我们如何在国际体系- 国家- 地方三个层面上认识地方全球联系的政治含义呢? 第一，在开放的经济环境中，假设国际化会使地方从全球联系中产生更高的收益预期，那么地方追逐利益的动机会促使其扮演经济国际主义的角色，成为进一步国际化的支持者。或者说，国际化的吸引力使地方成为中国开放的重要内部政治经济驱动力之一。第二，地方与全球之间的利益联系会对中央政府产生压力，以促使中央政府采取更多降低地方国际化交易成本的措施，也即建立统一的市场规则。在过去30年中，虽然我们不能断定中国经济自由指数的扩大是因为得力于国际化，或者说国际化程度的加深是得益于经济自由的释放，不论这样的因果争论是否有意义，但是，我们可以确定的一个重要的事实是，经济自由指数的扩大的确有利于降低国际化交易的成本。第三，由此值得注意的是，地方国际化考验着传统的央地关系模式。[15] 如同前面分析的，中国地方国际化的一个重要制度背景是央地财政制度的变革，财政包干及分权主动激发了地方的经济活力，而分税制的实行则从被动意义上促使地方通过招商引资以便扩大地方财政自主权，可以说，国际化的现实使地方即便在分税制的背景下——该制度本是为了加强中央政府的财政的汲取能力的——也能够逃避制度约束，通过全球联系增加地方的财政来源。假设国际体系处于和平状态的时间越长，那么地方对中央政府提供的国防安全需求将越来越降低，并且进一步假设中央政府提供的全国性公共产品能力减弱而地方提供的地方性公共产品能力增强的话，其结果势必导致地方在与中央的谈判过程中地位上升的可能，并促使更进一步对地方分权的必要。这样看来，央地分权的“底线”就不是财政汲取能力高低问题，而是在全球- 国家-地方层次的变化中寻求权责平衡的问题。第四，对于国家的对外行为而言，地方国际化及其全球联系的增强，间接地将地方推到了国家对外关系的前沿地带。正统的外交定义赋予中央政府(主权国家的代理者)对于外交的绝对控制权，但是，随着地方在全球联系中地位的上升，从国家大外交角度看，地方在国家外交中的经济与社会功能可能呈现日益扩大的趋势。这可能是后主权时代外交的重要特点之一。

五、地方国际化程度差异及其一般结果

尽管中央- 地方制度和政策的变化将地方的经济自主性调动起来，地方拥有从事经济活动的强烈动机，但是，政策的差异性安排导致了地方国际化程度存在很大的不同却是不争的事实；另外，央地财政制度安排产生的地方横向分割以及地方保护主义又给中央宏观调控(包括对外政策的内部协调)带来巨大的挑战。我们必须正视这两种后果。

地方国际化程度的差异和地方横向分割与国家层面更深地融入到全球经济体系的事实形成了鲜明的对照。一方面，改革开放30年以来中国的国际化程度加深了；另一方面，国内不同地方的国际化程度却截然有别，更有甚者，国家经济与全球经济的整合在加强，而中国内部地方之间已有的经济分割却并没有随之而减少。那么我们如何解释这一现象呢?政策差异与中央- 地方财政制度安排的不同可以解释这一现象。1978年开始的改革开放将中国从经典社会主义体制带到市场社会主义体制中。[16] 市场社会主义体制区别于经典社会主义体制的一个重要特征是参与而非隔离于全球资本主义体系。20世纪80年代以来的新一波全球化得到新自由主义经济理念的助推，该经济理念极力主张世界范围内的分权、开放贸易、自由投资和放松管制等政策。作为国际经济体系的新成员，中国需要接受已有的大部分国际制度，并以这些制度来调整甚至规定国内政策选择。[17] 显然，过去30年中国内部发生的中央对地方的分权、外贸经营权的下放、非国有经济的成长以及金融管制的放松等现象，是与国际制度的内化调整效应分不开的。[18] 从国家层面上看，与国际制度的互动促使中国加强了与全球的联系，并且将拥有区位优势的中国地方首先推到了国际化的前沿。

然而，开放国际经济体系中的制度在中国这样的超大规模国家内部并不会产生均匀的效应。中央主动地、有区别地、非均衡地放权，对地方国际化程度的差异产生了很大的影响。中央政府执行开放与国际化的政策，但是国际化政策在中国地方却出现了差异化的结果。一个重要的政策原因是，中央政府在政策选择与执行上带有明显的偏向性。中国改革开放的步伐是渐进的，在区位上采取了从沿海到内地层层推进的倾斜式而非平衡式步骤，在价格与部门上则是采取增量改革的方式。这一系列政策成为地方、产业和部门不平衡的重要外在因素。改革初期(20世纪80年代大部分时期) ，决策者的政策倾向受到所谓“梯度理论”的深刻影响。“梯度理论”将中国分为东、中、西三部分，开放初期，政府首先将东部作为投资的重点，而中西部则需要在沿海地带发展起来以后，再在沿海经济的辐射和带动下走上现代化之路。[19] 开放的倾斜性使沿海地区享受到比中西部地区更优惠的外贸、投资、税收和劳动力流动等政策，拥有区位和政策优势的地方，其内部市场与国际市场呈现更为密切的全球联系，也最先分享到国际化带来的巨大收益。政策对地方国际化程度差异的显著影响还可以通过20世纪90年代末期中西部开发战略的实施对内陆地区市场化与国际化所产生的效应上反映出来。研究表明， 2001～2005年，中国四大区域(东部、中部、西部、东北)市场化程度得分均出现增加的态势，但是中部与东北部的增长速度要高于东部增长。[20] 另外一个与中西部市场化程度提高成正向关系的现象是，随着开放从局部转向全局，从沿海向内地推进，中西部地区特别是沿边地区与周边国家的经济和社会合作逐步扩大与深化，这种中国内部的次区域与周边国家之间形成的各种经济合作区，成为21世纪以来中国全面开放所带来的最意想不到的现象之一，其后续政治经济影响值得区域经济学与国际政治经济学的学者给予持续、认真的关注。

央地关系中的财政制度(尤其是分税制实行之前的财政包干制)可以解释地方市场分割和地方保护主义现象。地方分割表现在产品市场的进入和流出壁垒、劳动力市场的分割、资本市场的分割、生产资源配置等方面。从1978年开始，中央政府采取了一系列的财政放权措施(即财政包干) ，以刺激地方在经济活动中的积极性与自主性，这项针对地方的激励制度所产生的成效自然不可否认。但是，其产生的两个附带结果却越来越引起人们的担忧：一个是国家财政收入结构中中央政府财政收入急剧下降，中央财政汲取能力下降又直接影响到中央政府的宏观调控和再分配能力；另一个是地方市场的分割程度逐渐加深，地区差距逐步扩大，因为财政包干制使地方成为重要的经济主体，地方政府拥有强烈的动机，通过市场分割来保护本地利益，从而使地方保护主义日益盛行。到目前为止，分税制仍然没有很好地解决地方分割现象。分税制的方向是正确的，但是，现行分税制存在诸多不彻底和不完善的地方，由于财政转移不健全，中央与地方的税权和事权划分不清，税权的中央集中以及事权的地方下放，从而导致现行地方财政收入跟不上地方事权急剧扩大的现实，此外，地方缺少稳定有效的主体税种，划给地方的税种具有征管难度大、税源分散、税收成本高等特点， [21]既使得地方在提供地方性公共产品上的能力和动力下降，又使地方之间的“兄弟竞争”现象难以得到根本改变。

这就产生了中国开放进程中非常严肃的一对矛盾问题。一方面，开放政策在国家和地方层面促进了中国的市场化和国际化，地方从全球经济联系中获得的利益使其带有强烈的国际主义倾向，成为开放政策的一支重要的支持力量； [22]另一方面，与国家和地方层面的全球联系相比，地方之间的市场分割和保护主义至少在过去30年来并没有随着国际化程度的加深而得到抑制和减少。那么我们如何理解这一对矛盾(即地方对外的国际主义倾向与地方之间的保护主义现实)对中国与国际体系关系的含义呢?

作为发展中国家的代表，中国30年改革是以政府为主角的，其中，中央政府与地方政府在改革中扮演了不同的角色，地方政府与中央政府各自举起改革的大旗，在开放的认识和行动上存在一致性。改革初期的分权让利政策使地方成为重要的利益主体，而地方与全球经济的联系又加强了地方利益主体的地位，增加了其与中央政府博弈的能力。中央政府在宏观政策上发挥了调控和指导作用，而地方出于自身利益的考虑，既可能在微观领域保证中央宏观政策的畅通，又可能通过变通的方式扭曲甚至变相DIZHI宏观调控，影响宏观调控的政策绩效。

宏观调控能力是现代统一国家内政外交能力的重要组成部分，地方分割与地方保护主义显然妨碍了中央宏观调控的实施，不利于国家统筹国内国际两个大局。学者们在对第一阶段的改革开放(1978年至1992年邓小平到南方视察)进行总结时，将国家能力下降主要归结为中央汲取财政能力的下降上，这种观点对政策制定的直接影响表现在后续分税制的实施，结果是中央财政状况得到极大改善。但是，如前文所说，在财政转移支付制度不健全以及财权事权划分不清晰的背景下，中央财政收入的提高并不意味着国家在全国性和跨区域性公共产品提供上的效应一定就会提高，相反，假设中央财政收入的增加与全国性公共产品供应的提高不成正比关系，而地方支出的刚性(供应地方性公共产品)与地方财政收入相应下降的事实又迫使地方必须忙于广开“财路”时，中央政府的宏观调控必然受到地方的阳奉阴违甚至直接DIZHI。经验上我们也可以发现，1994年以后实行的分税制表面上使中央财政收入大幅度提高，但是，财政汲取能力增强似乎没有直接带来国家能力的相应提升，分税制实行以后，地方保护与市场的分割并没有得到根本性的改观，在某些方面甚至变得更为严峻，就有效提供统一市场这类全国性公共产品而言，国家能力的绩效不是很明显。因此，财政汲取能力是国家能力(包括宏观调控能力)提高的必要条件，但不是充分条件。[23]

地方保护主义带来的横向分割(块)与部门利益产生的纵向分割(条)一样，考验中央政府的宏观调控能力。以此考察改革开放30年来中国与国际体系的关系，无疑有很多的启发。在全球化的国际体系中，越来越多的经济与外交领域的国际协调安排需要在国内得到执行与遵守，设想宏观协调与调控如果在国内处于“有令不行，有禁不止”的窘境，势必会打乱国家在国际体系中的整体经济与外交布局，对国家形象和声誉造成消极影响。以知识产权为例，在中央政府层面，中国加入并签署了主要的知识产权保护公约，中国的立法机构全国人民代表大会近些年也加强了国内知识产权保护的立法工作。从各个方面看，就国家层面与国际制度关系来说，中央政府保护知识产权的立场鲜明、态度坚决，并且不乏行动。但是，国际制度要在国内真正起到内化效应，在很多情况下取决于中央政府的宏观执行能力，在统一市场不完善和强烈的地方保护主义前提下，制度的内化效应会大打折扣。在知识产权保护制度上，地方可以从侵犯知识产权中获得利益，它们甚至对相关的企业进行庇护，当这些企业的税收构成地方财政的重要来源时，则尤为如此。此类事例并不是孤立地表现在中国与国际知识产权保护制度领域，在诸多经济、社会发展的制度领域，都不同程度地存在着，这些现象使中央政府在对外交往中不得不承担着由于地方自身利益行为所带来的额外成本。地方还可以将自身利益体现到越来越多的地方性法规制定中，从理论上说，地方法规应该服从国家法律与行政法规，但是，地方立法经常逾越、突破(有的时候甚至背离)国家法律。这种现象在中国国内各个地方不在少数。可以认为，在缺少国内完整统一的法律法规情况下，由于五花八门的地方法律与法规的干扰，国家层面对国际制度的遵约信用会受到极大的损害。

六、结论：地方全球联系的政治和外交意义

　　与国际体系的互动促进了中国国内变革，市场导向的国内变革降低了中国与国际市场经济体系的交易成本，并通过国际化而使中国从国家到地方层面与全球产生前所未有的联系。其逻辑效应是促使中国成为全球化的支持者、国际体系稳定的维持者以及遵守全球治理制度的执行者。但这只是一般性的结论，假设国际化足以在各国国内(特别是像中国这样的超大规模国家)产生匀质效应则是轻率的。实际上，面对全球范围的国际化与开放，国内制度与政策选择可能是多样的，地方的国际化和全球联系在范围与幅度上都有可能出现不同的状态。全球化的内化效应以及地方国际化的趋势是两股齐头并进的力量，我们日益需要一种完整的结合国内政治与国际关系的理论，对这两股有时并进、有时交叉、有时甚至背离的力量所产生的可能结果给予解释。

本文考察了1978～2008年30年间中国地方的国际化现象，对于我们思考过去以及将来中国政治与外交的意义是：

第一，全球化的内化效应与地方国际化现象的齐头并进，在世界范围内对单一制与联邦制国家中央政府的治理能力提出巨大的挑战。如今，不论联邦制国家还是单一制国家，中央/联邦政府面对小问题显得太大，而面对大问题则又显得太小。中央政府夹在中间，里外两难。维持全球化以及治理全球公共问题的国际制度要求中央政府将越来越多的权限移交到国际集体决策机构，一方面，国家为了适应国际制度，被迫越来越多地利用国际制度设定国内政治议程和法律制定；另一方面，地方随着国际化以及全球联系的加强，地方国际行为的增加使得地方有能力和意愿加入国家对外关系的行列，成为国家对外关系的重要补充。

第二，日趋活跃的地方国际行为表明中国对外关系呈现多层次运转的特点。与中央政府相比，地方不具备对外行动主权，不是独立的行为主体，因而即便地方在经济和社会领域的国际行为与日俱增，但是此类行为无论从权利分割还是影响程度上都不能提高到与中央外交相平行的地步。然而，地方国际行为的增加却说明全球化背景下中国对外关系的政治结构与层次发生了令人深思的变化，也即在中国对外关系的政治结构与层次中，地方成为进入国家外交政治过程的一个重要环节。实际上，从比较政治和比较外交政策角度看，这种现象在许多大国政治中均有不同程度的表现，而在欧盟及其成员国之间，多层外交表现得更为明显。对于中国政府而言，对外关系中能否统筹好国际国内两个大局，从多个层次上考虑外交运作，着实考验着中国的外交能力。

第三，地方国际化及其全球联系反映了中国与世界相互依赖加强的事实，是中国与国际体系“合作型战略关系”[24]的重要基础。国际化程度越高，地方拥有的国际竞争比较优势越明显，地方则越有可能支持中国更为广泛地参与国际经济体系。反过来看，在两种条件下国际化进程中的地方可能产生对外保护主义或者反国际化选择：一是当国际经济体系中的制度构成地方实现其更广大利益的结构性障碍时，且该结构性障碍因为现行国际政治权力分配因素而无法逾越时；二是当进一步的国际化会损害地方利益时。尽管这两种条件暂时还没有出现，但并不表示其在将来不会出现。

第四，过去30年，中国地方国际化与地方之间的保护主义是一对较为奇特的现象。后者的存在反映出中央政府宏观治理能力并未得到实质性的加强，表现为国家政策和法律经常由于地方保护主义盛行而遭到扭曲、DIZHI甚至背离，这显然不利于统一的内政外交政策的执行。本文提到的国际制度在国内执行过程中由于地方因素而受到违背是一个典型的例子，其造成对外关系的被动也是屡见不鲜。在事权划分不清的央地关系中，难免出现损害国家全局利益的地方利益，一旦中央政府宏观治理能力——特别是全国性公共产品供给——出现下降时，地方特殊利益诉求可能就会对国家安全构成威胁。