IMF“大修”：贷款框架改革亚洲遇冷

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　　3月24日，IMF宣布对贷款框架进行“大修”——包括改进借款条件，主要手段是推出新的无附加条件贷款工具——灵活信贷安排(Flexible Credit Line，简称FCL)；其次，适度放宽金融危机中最常用的贷款形式——备用贷款安排(SBA)的放款条件。



　　“今天的行动虽然看起来是技术性的改动，却在很大程度上反映了基金对成员支持的重大态度转变。这代表了IMF应对资本市场全球化的一个重大转变。” IMF副主席利普斯基(John Lipsky)说，“我们要适应资本以债券化的形式流动，以及新兴国家、发展中国家与发达国家的相互依赖性增强。”
　　有关评论认为，IMF此举旨在促使更多资金流入新兴市场国家，并减轻与申请IMF贷款附加条件相关的污名。
　　但是，IMF的改革措施在亚洲遭到冷遇，新加坡和韩国两个最有资格得到贷款的亚洲国家纷纷表示不会使用FCL。更重要的是，IMF在亚洲的地位遭遇亚洲区域性合作机制的挑战。
　　FCL亚洲遇冷
　　金融危机爆发以来，IMF发出的贷款以备用贷款安排(Stand-by Arrangements，SBA)为主。目前已经有15个国家与IMF签订了贷款协议，总贷款额接近500亿美元。
　　最新的一笔SBA贷款发生在3月25日。IMF与罗马尼亚达成初步借款协议，总贷款额度为129.5亿欧元(175.1亿美元)，借款期为两年。协议有待IMF执行董事会批准。
　　“SBA的使用是有附加条件的，通常IMF会要求贷款国减少政府开支和实行紧缩的货币财政政策，有时还要求通过大幅提高利率来降低通货膨胀。”第三世界组织的经济学家Bhumika Muchhala说。该组织下属80个非盈利组织，致力于帮助发展中国家。
　　比如，在对巴基斯坦的贷款中，IMF要求其在今年把财政赤字从2008年占GDP的7.4%减少到4.2%，途径是减少公共开支。在对匈牙利的贷款中，IMF同样有减少财政赤字的硬指标，并要求该国通过禁止给公务员涨工资和限制社保支付以及延迟社会福利的方式实现。
　　而在初步达成借款协议的罗马尼亚，IMF贷款引起该国部分民众抗议。由于担心罗马尼亚政府在接受IMF贷款后会冻结公务员涨薪，该国公务员本周在全国多个城市爆发抗议。去年该国总统大选承诺要给公务员涨薪。
　　为了监督贷款国的经济工作，IMF的SBA并非一次发放，而是首先发放一定数量的头款，然后平均每三个月与当地政府联合审查经济治理进展，达到要求才会继续发放下一笔贷款。
　　此次贷款条件改革，IMF放大了中头款占贷款总量的份额，同时降低贷款发放过程当中审核政策的频率。具体金额和审查频率有待逐个贷款案件协商。
　　“IMF现在的问题是它的贷款项目能吸引的国家不多。已经来申请的国家像拉脱维亚等是因为别无选择才来找IMF借款的。”Morris Goldstein说。
　　苛刻的贷款附加条件让很多国家望而却步。被问及韩国向IMF贷款的可能性时，韩国经济新闻驻华盛顿记者Kim Hong赶紧否认：“韩国不会向IMF借钱，韩国人对IMF有非常强烈的耻辱感。”
　　IMF新推出的灵活信贷安排(FCL)不存在附加条件。它不是简单的贷款，而是授予一国信用额度。它的做法是：愿意参与的国家先向IMF存入占借款2.4%-2.7%的资金，然后可以在未来任何时候从基金中提取资金。
　　它的灵活性体现在借款总额没有上限，借款国在贷款到期后可以申请续借，还款期更长。相比之下，备用借款安排对借款总额有上限，借贷期是12-24个月，还款期为2年半到4年。
　　FCL的贷款成本不低，在7.3%-11.5%之间。它包括贷款利率2.3%-2.9%，另外还有2.7%-3.6%的附加费。对贷款中超出本国份额300倍以上的部分3年以后将加收5%的服务费。
　　据IMF工作人员介绍，已经使用或者正在商谈使用SBA的国家也可以申请转用FCL，但是一国不能同时使用两种贷款工具。
　　FCL虽然条件优厚，但是申请条件高。IMF要求使用这类信贷安排的国家必须具有强大的经济政策，比如现金流以私有资本为主、有一定外汇储备、公共负债在合理的水平。
　　“能符合这个条件的国家大约只有10到12个，”彼德逊国际经济研究中心Morris Goldstein对记者说，它们包括韩国、新加坡、巴西、墨西哥等中等收入发达国家和新兴市场国家。
　　尽管有如此优厚的条件，FCL在亚洲并未受到欢迎。
　　新加坡和韩国两个最有资格得到贷款的亚洲国家纷纷表示不会使用FCL。
　　韩国财政部驻IMF代表Lee Hyoung-ryoul表示：“首尔不需要这样的贷款，我们的外汇储备流动充足。”
　　新加坡金融管理局一位官员称，新加坡不需要IMF的帮助。
　　亚洲国家何以不愿使用IMF贷款？Morris Goldstein解释：“以前这些国家跟IMF有过合作，但是IMF的条件不讨人喜欢。因为IMF当时几乎接管了这些国家的经济工作，每个国家都希望自己把握命运而不是让别人把握自己的命运。”
　　Kim Hong对IMF“治理”下的韩国记忆犹新：“由于IMF让韩国提高利率，公司很难借到钱，大量韩国人失业。我们把那段时间称为‘IMF时代’，那是一段痛苦的回忆。”
　　据了解，目前在与IMF协商贷款的国家还包括土耳其和斯里兰卡。
　　区域性合作机制抢夺IMF市场
　　就在IMF对贷款条件进行改革的同时，亚洲和拉美的区域金融合作正蓬勃发展。
　　在亚洲，清迈协定倡议的多边化储备库建设已进入实质阶段，目前东盟10+3国(东盟10国与中日韩3国)已经签署了总额1180亿美元的货币互换协议。在拉美，由6国组成的启动资金100亿美元的南方银行(Bank of the South)将于今年5月启动。
　　3月23日，中国人民银行副行长胡晓炼呼吁，“要加强区域性金融合作机制在金融救助中的作用。”另外，在介绍中国如何参与国际危机应对合作时，胡晓炼将“积极推动清迈倡议”放在“积极参与IMF”之前。
　　目前，中国已与周边经济体货币当局建立了总计5800亿元人民币的3年期双边货币互换安排。中国与6国央行签署了双边货币互换协议，其中中国承诺出资165亿美元。
　　“清迈协定是IMF在亚洲潜在的竞争者。”Morris Goldstein说。
　　以韩国为例，金融危机爆发以来，韩国先后与中、日签订了多类货币互换协议。“现在韩国宁可选择使用区域货币互换也不愿意跟IMF合作。”Kim Hong说。
　　10年前遭受东南亚金融危机的国家此次均未向IMF伸手。
　　“此次IMF借款改革的原因之一就是要应对区域性合作机制的崛起。”Morris Goldstein分析道。
　　“IMF不应该是金融救助的首要和主导力量。”Bhumika Muchhala说。他建议清迈协议和南方银行等地区性机构扮演更重大的角色。
　　但是，目前地区性银行将不会替代IMF的地位。
　　“IMF会在救助金融危机中扮演重要作用，因为地区性机构的资源和能力还不足。”威尔逊国际中心资深经济学家John Sewell说。
　　目前，IMF有2500亿美元左右的可借款资源，并有望在今年内将其资源总额扩大到5000亿美元。欧盟在上周承诺向IMF增资750亿欧元。在G20峰会召开之前，IMF将可能有进一步的增资行动。IMF副总裁利普斯基表示，“在G20峰会即将到来之际，基金正在做进一步的融资努力”。
　　相比之下，清迈倡议现有的互换协议总额只占IMF的五分之一。
　　“短期内，区域性合作机制将不会取代IMF。”Morris Goldstein断言。
　　IMF改革刚刚起步
　　放松贷款条件的改革是IMF治理改革的开端，但它远未触及IMF的核心问题：治理结构。

　　IMF主席卡恩称赞此次改革是IMF的“重大变革”。他认为，“更多的贷款灵活性和合理的附加条件将使我们能够更有效地回应成员国的需要，这会有助于他们渡过危机和恢复可持续增长。”
　　巴西财政部长Guido Mantega也表示欢迎，“这可使IMF出手更快。”
　　但是部分学者认为改革力度不够。“IMF自称是改进贷款条件，我认为只是软化贷款条件，改革的成果是微弱的。”Morris Goldstein说。
　　新的贷款机制将不会替代SBA，SBA仍将是IMF主要的贷款形式，而对于SBA的附加条件虽有软化却并未取消。“FCL虽好，但只有极少数中等收入国家可以使用。”Morris Goldstein说。
　　因此，IMF贷款条件的改革对成员整体影响有限。
　　IMF的借款工具分为两类，针对低收入国家的优惠贷款和不针对低收入国家的非优惠贷款。目前IMF中有效的贷款项目中有约一成为前者。
　　下一步，IMF将对低收入国家贷款工具的贷款条件进行改革并扩大对低收入国家的优惠贷款资源。
　　“这不是最后结果，还有其他方面需要着手应对。”IMF副总裁卡恩说。
　　这其中最繁重的工作是份额改革。20国集团财长在本月早些时候达成一致，将下一次IMF份额审核时间至少提前两年，到2010年1月之前。与会国同意“新兴和发展中经济体，包括最穷经济体，应具有更大发言权和代表权”。
　　但份额改革将很难在今年之内实现。因为份额改革需要IMF全体成员国代表投票通过(IMF目前有185个会员国)，包括美国在内的部分国家还需要国会批准。中国目前在IMF的份额位居第三，仅次于美国和日本。
　　只是，IMF在贷款条件改革上迈出一步都如此艰难，未来的改革不知还会遇到多少的障碍。